Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés, les 20 novembre et 3 décembre 2024, M^me L O et M. H C, M. et M^me A et J B, M. et M^me D et M F, M^me I N, M^me K E, M. G E et l’association des riverains du littoral de Saint-Jacques au Roaliguen, représentés par Martin avocats, demandent au juge des référés, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’ordonner, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de l’arrêté du préfet du Morbihan du 19 février 2001 approuvant les modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral et les suspensions de la servitude sur le territoire de la commune de Sarzeau ;

2°) de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— sur la recevabilité de la requête :

— ils ont intérêt à agir, cet intérêt s’appréciant à la date d’introduction du recours, date à laquelle ils justifient de leur qualité de propriétaires de parcelles impactées par l’arrêté litigieux, qui se sont d’ailleurs vus notifier cet arrêté ;

— il est justifié de l’habilitation du président de l’association pour agir en justice, habilitation qui n’était toutefois pas requise au stade du référé ;

— la requête n’est pas tardive : seule la notification de l’arrêté est de nature à déclencher le délai de recours contentieux ;

— la condition d’urgence est remplie : l’État a l’intention d’engager la réalisation des travaux respectivement les 2 décembre 2024 et février 2025 selon les phases, travaux, qui par leur nature, vont impacter leur cadre de vie ; aucune urgence particulière n’est attachée à la réalisation de ces travaux, eu égard aux délais depuis l’édiction de l’arrêté et à la circonstance que le sentier n’est pas nécessaire à la continuité du cheminement des piétons ;

— sur le doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté litigieux :

— il méconnaît l’article R. 160-18 du code de l’urbanisme applicable : le commissaire-enquêteur a procédé à de multiples visites de propriétés privées après la clôture de l’enquête publique sans convoquer les services de l’État ni les propriétaires, ne permettant pas à ces derniers de consigner leurs observations dans le registre d’enquête publique ; cette irrégularité les a privés d’une garantie ; M. et M^me F étaient propriétaires au moment de l’enquête publique ;

— il méconnaît l’article R. 160-12 du code de l’urbanisme applicable et le principe de sécurité juridique : le plan soumis à enquête comporte une matérialisation imprécise du tracé de la servitude modifiée et ni cet arrêté ni ses annexes ne comportent d’indication sur la largeur projetée de la servitude modifiée ; la propriété B est particulièrement impactée par cette incertitude ;

— il méconnaît l’article L. 160-6 du code de l’urbanisme applicable :

* la servitude modifiée va au-delà de la « stricte mesure nécessaire » au passage des piétons : en ce qui concerne la propriété B, elle est d’une largeur de 4 mètres,

* le passage est possible en toutes circonstances en haut de plage de Kerfontaine au Roaliguen et justifie la suspension de la servitude conformément à l’article R. 160-14 du code de l’urbanisme ; la limite haute du rivage n’atteint pas les propriétés B, E, Cambiaire-Beriot, N et F et n’a pas à être prise en compte lors d’épisodes météorologiques exceptionnels ;

* la distance de quinze mètres avec les bâtiments à usage d’habitation édifiés avant le 1er janvier 1976 n’est pas respectée pour les propriétés C et E, dont les habitations ont été édifiées avant le 1er Janvier 1976 ;

* la servitude de droit n’est pas située dans la bande des trois mètres de la limite du domaine public maritime : la limite haute du rivage de la mer est située à plus de trois mètres de la limite des propriétés des requérants, lesquelles ne sont pas riveraines du domaine public maritime ;

— les motifs de fait justifiant la modification de la servitude sont erronés : la configuration des lieux n’impose pas de grever la parcelle B de la servitude modifiée ;

— la motivation de la modification de la servitude est insuffisante s’agissant de la parcelle B ;

— il méconnaît l’article R. 11-8 du code de l’expropriation applicable : le registre ne comporte aucun des courriers reçus par le commissaire enquêteur, privant les administrés d’une garantie ;

— aucune nouvelle enquête publique n’a été diligentée alors qu’il s’est écoulé un délai de six ans entre la fin de l’enquête publique de 1994 et l’arrêté en litige en méconnaissance de l’article L. 11-5 du code de l’expropriation et que, dans cet intervalle, des changements dans les circonstances de fait sont intervenues, en particulier des changements de propriétaires.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 décembre 2024, le préfet du Morbihan conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— la requête est irrecevable :

— les requérants n’ont pas d’intérêt à agir : ils n’étaient pas propriétaires des lieux en 2001 lors de l’édiction de l’arrêté litigieux et les anciens propriétaires n’ont pas formé d’objection particulière à l’instauration du tracé tel que prévu à l’époque ; de plus, les requérants ont nécessairement dû être avertis, au moment de leur achat ou succession de la servitude qui allait grever leurs parcelles ;

— l’association des riverains du littoral de Roaliguen à Port Saint-Jacques n’établit pas la désignation régulière de son président pour ester en justice en son nom ;

— elle est tardive : elle a été introduite après l’expiration d’un délai raisonnable, les situations consolidées par l’effet du temps ne devant plus pouvoir être remises en cause quand bien même les textes ne prévoient pas de notification individuelle ;

— la condition d’urgence n’est pas satisfaite en l’absence d’atteinte grave et imminente aux intérêts des requérants : seule la propriété B est concernée par un démarrage des travaux début décembre pour une fin envisagée fin janvier 2025 et les travaux de la seconde tranche seront menées de février à mai 2025 ; de plus, les aménagements autorisés n’impliquent aucune modification du site qui soit irréversible ; enfin, il existe un intérêt public visant à permettre le libre accès du public au rivage ;

— sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse :

— s’agissant de la méconnaissance de l’article R. 160-18 du code de l’urbanisme applicable : les requérants n’auraient pu formuler aucune observation dès lors qu’ils n’étaient pas propriétaires des parcelles concernées à l’époque de l’enquête publique ;

— l’article R. 160-12 du code de l’urbanisme applicable et le principe de sécurité juridique n’ont pas été méconnus : l’épaisseur des traits de la légende n’a pas pour objet de préciser la largeur de la servitude qui est égale à trois mètres et le plan est complété par une notice descriptive du tracé ;

— les articles L. 160-6 et R. 160-14 du code de l’urbanisme applicables ne sont pas méconnus : c’est le régime de la servitude de droit qui s’applique et ce n’est qu’à titre exceptionnel que la servitude peut être suspendue ; en l’espèce, le passage en haut de plage n’est pas toujours possible en cas de forte marée ;

— l’article R. 11-8 du code de l’expropriation applicable n’a pas été méconnu : les observations formulées dans les courriers reçus par le commissaire-enquêteur ont été répertoriées dans le tableau de synthèse des observations et il n’est pas démontré que les irrégularités de procédure ont exercé une influence sur l’arrêté attaqué ou privé les requérants d’une garantie ;

— aucune nouvelle enquête publique n’était nécessaire nonobstant le délai de plus de six ans entre l’enquête publique et l’édiction de l’arrêté.

Vu :

— les requêtes au fond n os 2204808, 2204810, 2204818, 2204821 et 2204867 ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’expropriation ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M^me Plumerault, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 3 décembre 2024 :

— le rapport de M^me Plumerault,

— les observations de M^e Fleisch, représentant les requérants, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu’il développe, souligne l’urgence au regard des échéances de la programmation des travaux et de leur nature, insiste sur la méconnaissance de la procédure de l’article R. 160-18 du code de l’urbanisme, fait valoir que la privation d’une garantie n’est pas conditionnée par le fait que celui qui invoque le vice de procédure soit directement impacté, que l’absence de procès-verbal de visite des lieux préjudicie à tous les propriétaires successifs des propriétés concernées, que l’irrégularité de procédure invoquée a eu en tout état de cause une influence sur le sens de la décision prise, insiste sur le fait que la servitude va au-delà de ce qui est strictement nécessaire dès lors que plusieurs pièces du dossier attestent que le passage est possible en haut de plage, expose qu’il n’est pas nécessaire de prévoir une servitude modifiée sur la propriété de M. et M^me B alors qu’il est possible de cheminer sur la servitude de droit, insiste sur le fait que les remarques du public ont été insuffisamment restituées par le commissaire-enquêteur, souligne enfin l’obsolescence de l’enquête publique et qu’une nouvelle enquête publique aurait été nécessaire en raison des évolutions intervenues dans les circonstances de droit et de fait, certaines personnes étant ainsi devenues propriétaires entre la clôture de l’enquête publique et l’édiction de l’arrêté en litige.

Le préfet du Morbihan n’était ni présent ni représenté.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

Sur les fins de non-recevoir opposées par le préfet du Morbihan :

1. En premier lieu, l’intérêt à agir s’apprécie à la date d’introduction de la requête. M^me O et M. C, en leur qualité, à la date d’introduction de la requête en annulation, de propriétaires de la parcelle bâtie cadastrée section BW n°190 (anciennement AY n°128), M. et M^me B, en leur qualité de propriétaires de la parcelle bâtie cadastrée section BX n°435 (anciennement AY n°385), M^me N, en sa qualité de propriétaire du tènement constitué des parcelles cadastrées section BV n°129 et n°276 (anciennement AZ n°143), M. G E en sa qualité de copropriétaire indivis de la parcelle cadastrée section BW n°189 (anciennement AY n°127) et M. F, en sa qualité de copropriétaire du tènement constitué des parcelles cadastrées section BV n°169 et n°171 (anciennement AY n°262), toutes situées à Sarzeau et grevées par la servitude de passage des piétons le long du littoral justifient d’un intérêt suffisant pour agir contre l’arrêté litigieux en tant seulement qu’il concerne leurs parcelles.

2. En deuxième lieu, l’association des riverains du littoral de Saint-Jacques au Roaliguen a produit les délibérations de son conseil d’administration des 17 septembre 2022 et 18 novembre 2024 autorisant son président à introduire un recours en annulation et un référé-suspension contre l’arrêté litigieux. Par suite, le président de l’association disposait de la qualité pour représenter l’association dans le cadre des recours introduits devant le tribunal.

3. En troisième lieu, si l’opposabilité d’un acte d’approbation du tracé et des caractéristiques d’une servitude de passage des piétons le long du littoral était subordonnée au seul respect des mesures de publicité alors prévues par l’article R. 160-22 du code de l’urbanisme, à l’exception de la publication au service chargé de la publicité foncière, prévue dans l’intérêt de l’information des usagers, et si aucune autre disposition, ni aucun principe n’imposait à l’autorité administrative de notifier au propriétaire concerné l’arrêté instituant ou modifiant une servitude de passage des piétons le long du littoral, le défaut de notification individuelle d’un tel arrêté est toutefois de nature à faire obstacle au déclenchement du délai de recours contentieux à l’égard de ce propriétaire. En effet, la décision, prise en application des dispositions précitées de l’article L. 160-6 du code de l’urbanisme, par laquelle le préfet modifie le tracé ou les caractéristiques de la servitude de passage des piétons sur le littoral ou, à titre exceptionnel, la suspend, ne présente pas le caractère d’un acte réglementaire ni ne peut être qualifiée d’individuelle. S’agissant d’une décision d’espèce affectant le droit de propriété, le délai de recours contentieux ne peut courir, pour les propriétaires intéressés, qu’à compter de la date à laquelle celle-ci leur a été notifiée, peu important que cette décision ait été par ailleurs publiée ou affichée.

4. En l’espèce, il est constant que l’arrêté en litige a été notifié à chacun des requérants seulement le 22 juillet 2022. Dans ces conditions, et dès lors qu’à la date de l’introduction de leurs requêtes en annulation les 21, 22 et 23 septembre 2022, le délai de recours de deux mois contre l’arrêté litigieux n’était pas expiré, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté des requêtes, ne peut être accueillie.

5. Il résulte de ce qui précède que la requête est recevable en tant qu’elle porte sur les parcelles dont les requérants sont propriétaires.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

6. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ».

En ce qui concerne l’urgence :

7. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.

8. Il est constant que la première tranche des travaux d’ouverture de la servitude de passage des piétons le long du littoral, qui concerne notamment la propriété de M. et M^me B, a débuté le 2 décembre 2024 et que la seconde tranche de ces travaux, qui concerne les autres requérants, doit débuter en février 2025, soit dans un délai très court. Il résulte de l’instruction que les aménagements projetés impliquent la suppression des haies et végétaux, l’abattage d’arbres situés sur l’emprise de la servitude, mais également la réalisation d’ouvertures dans les murs maçonnés et les clôtures séparatives de certaines des propriétés des requérants. Par suite, ceux-ci justifient d’une atteinte suffisamment grave et immédiate portée à leur situation ou aux intérêts qu’ils défendent. Si le préfet fait état de l’intérêt général s’attachant au projet autorisé destiné à permettre le libre accès du public au rivage, il ne justifie pas de l’urgence de la réalisation des travaux eu égard au délai important qui s’est écoulé depuis l’édiction de l’arrêté en litige. Par suite, la condition posée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative relative à l’urgence doit être regardée comme remplie.

En ce qui concerne les moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision :

9. Aux termes de l’article R. 160-17 du code de l’urbanisme, alors applicable : « L’enquête mentionnée aux articles R. 160-12 et R. 160-16-1 a lieu dans les formes prévues par les articles R. 11-4 à R. 11-12 et R. 11-14 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, sous réserve des dispositions particulières édictées aux articles R. 160-18 et R. 160-19 du présent code. ». Aux termes de l’article R. 160-18 du même code, alors applicable, repris à l’article R. 121-21 : " Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête peut décider de procéder à une visite des lieux. Dans ce cas, le commissaire enquêteur ou le président de la commission avise le maire et convoque sur place les propriétaires intéressés ainsi que les représentants des administrations ; après les avoir entendus, il dresse procès-verbal de la réunion ".

9. L’enquête publique, prévue par les dispositions précitées de l’article R. 160-17 du code de l’urbanisme, s’est déroulée du 16 août au 9 septembre 1994. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire-enquêteur que celui-ci a effectué, au cours de l’enquête et surtout postérieurement à cette enquête de nombreuses visites de points ou secteurs particuliers en l’absence des propriétaires intéressés, sans que le maire en ait été avisé ni les représentants de l’administration conviés, et sans qu’un procès-verbal ait été établi. D’autres visites ont eu lieu en présence des propriétaires concernés mais sans que les autres formalités prévues par l’article R. 160-18 du code de l’urbanisme n’aient été respectées.

10. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une enquête publique n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. Tel est notamment le cas s’il a eu pour effet de nuire à l’information et à la participation de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération.

11. Ainsi qu’il a été relevé dans le jugement devenu définitif n°1705161 du 6 mars 2020 du tribunal les propriétaires non convoqués, qui étaient directement concernés par les modifications projetées, n’ont pas été en mesure d’exprimer leurs souhaits sur le tracé proposé ou les travaux envisagés sur leurs propriétés et n’ont pu répliquer aux remarques faites ou aux interrogations émises sur place à cette occasion et les autres propriétaires dont les parcelles ont été visitées après l’enquête publique ont été privés de la possibilité de faire consigner dans le registre d’enquête publique des observations nées de cette visite, le registre étant clos à l’expiration du délai d’enquête en vertu des dispositions alors en vigueur de l’article R. 11-10 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. En l’état de l’instruction, dès lors que cette irrégularité a été de nature à priver les propriétaires des parcelles d’une garantie et à exercer une influence sur le sens de la décision prise, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 160-18 du code de l’urbanisme est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté en litige, sans qu’ait d’incidence la circonstance que les requérants n’étaient pas encore eux-mêmes propriétaires des parcelles en cause.

12. Aux termes de l’article L. 160-6 du code de l’urbanisme, alors applicable, repris aux articles L. 121-31 à L. 121-33 : " Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d’une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons. / L’autorité administrative peut, par décision motivée prise après avis du ou des conseils municipaux intéressées et au vu du résultat d’une enquête publique effectuée comme en matière d’expropriation : / a) Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d’une part, d’assurer, compte tenu notamment de la présence d’obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d’autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants ; le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; / b) A titre exceptionnel, la suspendre. / Sauf dans le cas où l’institution de la servitude est le seul moyen d’assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, la servitude instituée aux alinéas 1 et 2 ci-dessus ne peut grever les terrains situés à moins de quinze mètres des bâtiments à usage d’habitation édifiés avant le 1er janvier 1976, ni grever des terrains attenants à des maisons d’habitation et clos de murs au 1er janvier 1976 ".

13. Il ressort des pièces du dossier que les maisons d’habitation de M. E et de M. C et M^me O ont été édifiées avant le 1er janvier 1976 et qu’elles sont situées à moins de 15 mètres du tracé de la servitude retenu, sans que la notice de présentation ne justifie de cette dérogation. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et n’est d’ailleurs pas allégué en défense, qu’en ces points précis ce tracé serait le seul moyen d’assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer. Par suite, en l’état de l’instruction, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du dernier alinéa de l’article L. 160-6 du code de l’urbanisme est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté litigieux s’agissant de ces deux parcelles.

14. Pour l’application de l’article L. 600-4 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible, en l’état de l’instruction, d’entraîner la suspension partielle de l’exécution de l’arrêté attaqué.

15. Les deux conditions posées par l’article L. 521-1 du code de justice administrative étant satisfaites, il y a lieu d’ordonner la suspension de l’exécution de la décision en litige, en tant seulement qu’elle porte sur les parcelles des requérants.

Sur les frais liés au litige :

16. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 19 février 2001 du préfet du Morbihan portant approbation des modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons et des suspensions de cette servitude le long du littoral sur le territoire de la commune de Sarzeau est suspendue en tant seulement qu’il concerne les parcelles actuellement cadastrées section BW n° 189, BW n° 190, BX n° 435, BV n° 129 et n° 276, BV n° 169 et n° 171 jusqu’à ce que le tribunal se soit prononcé sur les conclusions tendant à son annulation.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l’association des riverains du littoral de Saint-Jacques au Roaliguen représentante unique pour l’ensemble des requérants en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et à la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques.

Copie de la présente ordonnance sera adressée au préfet du Morbihan.

Fait à Rennes, le 12 décembre 2024.

Le juge des référés,

signé

F. Plumerault La greffière d’audience,

signé

A. Gauthier

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

No 2406849