TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE TOULON

N° 1201373

__________ RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

SAS GRAND CASINO DE BANDOL

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AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

M^me Boyer

Rapporteur

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Le Tribunal administratif de Toulon

M. Gautron

Rapporteur public (1^re Chambre)

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Audience du 9 janvier 2014

Lecture du 6 février 2014

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C+

Vu la requête, enregistrée le 23 mai 2012, présentée pour la SAS Grand Casino de Bandol, dont le siège est 2 place Lucien-Artaud B.P. 28 à Bandol (83150), représentée par son président directeur général en exercice, par M^e Sebag ; la Société Grand Casino de Bandol demande au Tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 26 mars 2012 par lequel le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration a autorisé la SAS Casino de la Seyne-sur-Mer à ouvrir au public des locaux où peuvent être pratiqués des jeux de hasard ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 3.000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et le montant de la contribution à l’aide juridique sur le fondement de l’article R. 761-1 du même code ;

La Société Grand Casino de Bandol soutient que :

— l’arrêté est intervenu au terme d’une procédure irrégulière méconnaissant les dispositions de l’article 5 de l’arrêté du 14 mai 2007, relatif à la réglementation des jeux dans les casinos, dès lors que l’enquête administrative s’est déroulée dans un délai très court du 28 novembre au 8 décembre ne permettant pas de recueillir les avis des habitants ; le conseil municipal de la Seyne-sur-Mer n’a pas été appelé à examiner les déclarations contraires à l’adoption du projet de casino ;

— l’arrêté méconnaît également l’article 3 du décembre 59-1489 du 22 décembre 1959, modifié, dès lors qu’il n’est pas établi que la commission aurait été saisie pour avis ; de plus, il n’est pas établi que cette commission ait été régulièrement convoquée ni qu’elle se serait réunie conformément aux dispositions de l’article 10 du décret 2011-252 du 9 mars 2011 ;

— le ministre n’a pas justifié de l’existence de l’étude d’impact dans le dossier conformément à l’article 6, 3° de l’arrêté du 14 mai 2007 ;

— l’arrêté attaqué méconnaît les articles 2 de la loi du 15 juin 1907, modifiée, relative aux casinos et l’article 1^er de l’arrêté du 14 mai 2007, relatif à la réglementation des jeux dans les casinos ; le ministre a négligé le critère de la répartition équilibrée de l’offre de jeux de casino sur le territoire ; si le département du Var ne compte que 5 casinos existants, la zone de chalandise du marché d’exploitation de jeux compte déjà dix casinos ; les offres de jeux proposées dans son établissement sont identiques à celles projetées à La Seyne-sur-Mer et le ministre a également autorisé la création d’un nouveau casino à Sanary-sur-Mer, ce qui engendrera une concentration de trois casinos dans un rayon d’une dizaine de kilomètres ;

— l’arrêté est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ; l’étude d’impact ne démontre pas l’existence d’une offre de jeux non satisfaite et ne permet pas de mesurer les conséquences financières de l’ouverture d’un nouvel établissement sur les casinos voisins existants ; le ministre ne peut ignorer les pertes financières enregistrées par les casinos sédentaires ; un rapport d’information du Sénat du 12 octobre 2011 confirme la crise majeure qui affecte les casinos ; l’étude d’impact commandée par la société exposante auprès d’Atout France confirme un risque élevé de déstabiliser l’économie des casinos sur le territoire Ouest Bouches du Rhône/ Est Var ;

Vu le mémoire enregistré le 17 septembre 2012, présenté pour le ministre de l’intérieur par M^e Fergon, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la société Grand Casino de Bandol à lui verser la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Le ministre fait valoir que :

— l’enquête a été régulièrement menée sur une période suffisante ;

— la commission consultative des jeux de cercle et de casinos a été saisie et a émis un avis favorable ;

— l’arrêté n’est pas entaché d’erreur de droit, la répartition équilibrée de l’offre de jeux a bien été respectée ; dans la zone considérée, le nombre d’établissements par rapport à la population à prendre en compte est inférieur à la moyenne nationale ; les conclusions de l’étude d’Atout France, commandées pour les besoins de la cause, sont très discutables, elles reposent sur la méthode de Reilly ancienne et obsolète ; elle ne peut contredire les conclusions de la méthode gravitaire utilisée par les demandeurs, qui tient compte tout à la fois d’un modèle mathématique plus récent, le modèle de Huff, ajoutant au critère trop simple de distance géographique des critères d’attractivité et, d’autre part, de l’organisation précise de l’espace et de la répartition de la population, notamment en prenant en compte des données statistiques locales de population très précises, comme celles issues des IRIS de l’INSEE ;

— l’arrêté n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que la société requérante n’établit pas le risque de déstabilisation économique que l’ouverture d’un nouvel établissement ferait peser sur son fonctionnement et que l’administration a pour mission de faire respecter les exigences du droit de la concurrence ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 11 décembre 2012, présenté pour la SAS Casino de la Seyne-sur-Mer par M^e Lapisardi qui conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce que l’annulation soit différée à une date postérieure à l’expiration d’un délai de 8 mois à compter de la notification du jugement à intervenir et, en tout état de cause, à la condamnation de la société Grand Casino de Bandol à lui verser la somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

La SAS casino de la Seyne-sur-Mer soutient que :

— l’arrêté préfectoral, ordonnant l’ouverture de l’enquête publique du 15 novembre 2011, a fait l’objet d’une publication par voie d’affichage pendant toute la durée de l’enquête ; elle s’est déroulée du 28 novembre au 8 décembre ; des observations ont été enregistrées ; de rares observations négatives n’ont été portées que sur le lieu d’implantation du casino définitif ;

— le conseil municipal de la Seyne-sur-Mer s’est prononcé sur le projet en application des dispositions de l’arrêté du 14 mai 2007 par délibération du 20 décembre 2011;

— la commission consultative des jeux de cercle et de casinos a été consultée pour avis le 31 janvier 2012 et a émis un avis favorable ; le moyen tiré de ce qu’elle aurait été irrégulièrement convoquée manque en fait ;

— l’étude d’Atout France, sur laquelle se fonde la société requérante, n’est pas objective ; elle tient compte d’une période de crise ancienne ; elle est inapplicable en l’espèce, compte tenu de la taille des établissements pris en compte ; elle repose sur des erreurs concernant la délimitation de la zone de chalandise, qui doit reposer sur le temps et non sur la distance, et l’estimation de la clientèle cible, en ne prenant en compte que les « touristes majeurs équivalent résident » alors que la clientèle issue des bateaux de croisière et de l’amarrage au port doit être prise en compte ; que l’impact de l’ouverture du casino de la Seyne-sur-Mer n’est, selon l’étude menée selon le modèle gravitaire, que de 4,5 du PBJ ;

— que les arguments avancés par la requérante s’agissant du risque de déstabilisation économique, de l’identité d’offre de jeux et la proximité des établissements sont erronés ; que le moyen tiré de ce que l’ouverture du casino de Sanary n’aurait pas été prise en compte est inopérant, dès lors que l’autorisation qui lui a été délivrée est caduque ; que l’impact négatif de l’ouverture d’un casino, voire deux, sur la même zone de chalandise n’est pas démontré au niveau national ; que la société requérante omet d’indiquer les éléments permettant d’augmenter son attractivité, à savoir la réalisation de travaux de rénovation moins onéreux que le projet de construction d’un nouveau casino, qui s’avère impossible en raison de l’inconstructibilité du terrain et le bénéfice d’une autorisation d’exploitation de 21 tables de jeux et 350 machines à sous ; qu’elle ne fournit pas son résultat, seul élément permettant de connaître sa situation financière ;

— à titre subsidiaire, il est demandé de procéder à une modulation dans le temps des effets d’une éventuelle annulation, dès lors que la disparition rétroactive de l’autorisation entraînerait des conséquences économiques fiscales et financières excessives, alors même que la situation a pu évoluer notamment au regard de l’absence d’ouverture du casino de Sanary-sur-Mer ;

Vu le mémoire, enregistré le 12 décembre 2012, présenté pour la SAS Grand Casino de Bandol par M^e Sebag, qui maintient les conclusions et moyens de sa requête ;

la société ajoute que l’arrêté du 12 mars 2012 est illégal dès lors qu’il n’indique dans ses visas ni la délibération du conseil municipal ni l’avis de la commission ; que le préfet n’avait pas compétence pour signer l’arrêté du 14 novembre 2011 portant ouverture de l’enquête publique ; que la qualité du commissaire enquêteur n’a pas été mentionnée dans l’arrêté prescrivant l’enquête ; que la commission n’a pu valablement se prononcer en raison d’un dossier incomplet ; que les pièces produites par le ministre démontrent que la commission n’a pu délibérer de façon régulière en raison du nombre de membres présents et dès lors qu’il ressort des pièces produites qu’elle n’a pas été réunie sur convocation de son président ; que l’argumentation de la défense ne tient pas compte de l’élément essentiel de l’argumentation de la requérante, faisant référence à la délivrance le même jour de deux autorisations pour deux casinos nouveaux à proximité immédiate l’un de l’autre et tout aussi près d’un casino déjà existant ; que les trois représentants du ministre présents dans la commission consultative des jeux ont voté contre le projet ; que l’étude d’Atout France est fiable, comme en témoigne l’impact déjà réel de l’ouverture provisoire du Casino à la Seyne-sur-Mer en juillet 2012 ; qu’il y a un risque de perte d’emploi à Bandol qui ne peut être résolu par une création nette d’emplois ;

Vu le mémoire, enregistré le 31 janvier 2013, présenté pour la SAS Casino de la Seyne-sur-Mer par M^e Lapisardi, qui persiste dans ses écritures ;

la SAS Casino de la Seyne-sur-Mer fait valoir que les moyens d’illégalité externe ne sont pas fondés ; que la société requérante est seule responsable de la situation économique et financière qu’elle décrit ;

Vu l’ordonnance en date du 19 décembre 2012 fixant la clôture d’instruction au 31 janvier 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 14 janvier 2014, présentée pour la SAS Casino de la Seyne-sur-Mer ;

Vu la décision attaquée ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la loi du 15 juin 1907, modifiée, réglementant les jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques ;

Vu le décret n° 59-1489 du 22 décembre 1959, portant réglementation des jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques ;

Vu le décret n° 2011-906 du 29 juillet 2011, modifiant le décret n° 59-1489 ;

Vu le décret n° 2011-252 du 9 mars 2011, relatif au comité consultatif des jeux ;

Vu l’arrêté du 14 mai 2007, relatif à la réglementation des jeux dans les casinos ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 9 janvier 2014 :

— le rapport de M^me Boyer, rapporteur ;

— les conclusions de M. Gautron, rapporteur public ;

— les observations de M^e Sebag pour la SAS Grand Casino de Bandol ;

— les observations de M^e Lapisardi pour la SAS casino de la Seyne-sur-Mer ;

— les observations de M^e Fergon pour le ministre de l’intérieur ;

Sur les conclusions aux fins d’annulation et sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête :

1. Considérant que la SAS Grand Casino de Bandol demande l’annulation de l’arrêté du 26 mars 2012, par lequel le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration a accordé à la SAS du Casino de La Seyne-sur-Mer l’autorisation de la pratique de jeux de hasard pour deux tables de black-jack, une table de roulette anglaise et soixante-quinze machines à sous ;

2. Considérant que la loi du 15 juin 1907, modifiée, applicable à la date de l’arrêté attaqué pour n’avoir été abrogée qu’à compter du 1^er mai 2012 et codifiée désormais aux articles L. 321-1 et suivants du code de la sécurité intérieure, prévoit, en son article 1^er, que : « Par dérogation à l’article 1er de la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard et, s’agissant du 1° du présent article, à l’article L. 133-17 du code du tourisme, une autorisation temporaire d’ouvrir au public des locaux spéciaux, distincts et séparés où sont pratiqués certains jeux de hasard peut être accordée, sous les conditions énoncées dans les articles suivants, aux casinos, sous quelque nom que ces établissements soient désignés …) » ; que la loi précitée dispose, en son article 2, que : « Les communes dans lesquelles l’article 1er est applicable, les stations dans lesquelles la disposition qui précède est applicable ne pourront en bénéficier que sur l’avis conforme du conseil municipal. Les autorisations seront accordées par le ministre de l’intérieur, après enquête, et en considération d’un cahier des charges établi par le conseil et approuvé par le ministre de l’intérieur. L’arrêté d’autorisation fixe la durée de la concession ; il détermine la nature des jeux de hasard autorisés, leur fonctionnement, les mesures de surveillance et de contrôle des agents de l’autorité, les conditions d’admission dans les salles de jeux, les heures d’ouverture et de fermeture, le taux et le mode de perception du prélèvement prévu à l’article 4. » ; qu’aux termes de l’article 3 du décret n°59-1489 du 22 décembre 1959, portant réglementation des jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques, modifié par le décret n°2011-906 du 29 juillet 2011 : « L’autorisation est accordée sur demande adressée au ministre de l’intérieur par l’intermédiaire du préfet après enquête de commodo et incommodo et après avis de la commission consultative des jeux de cercles et de casinos prévue par le décret n° 2011-252 du 9 mars 2011. » ; qu’aux termes de l’article 1^er de l’arrêté du 14 mai 2007, modifié par l’article 1^er de l’arrêté du 29 juillet 2009 : « L’autorisation d’exploiter les jeux est accordée par le ministre de l’intérieur aux casinos implantés dans les communes visées par la loi du 15 juin 1907 susvisée. Cette autorisation est temporaire. Elle est accordée en prenant en compte, notamment, les impératifs liés à une politique contrôlée du jeu et la répartition équilibrée de l’offre de jeux de casino sur le territoire. » ; que s’il appartient au ministre de l’intérieur, dans la mise en œuvre des pouvoirs qu’il tient de ces dispositions, de veiller à ce que les modalités d’instruction des demandes dont il est saisi n’aient pas pour effet de conduire à empêcher, restreindre ou fausser le jeu de la concurrence sur un marché, notamment en limitant de façon excessive l’accès à ce marché, il lui revient également, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale des jeux, de veiller à ce que l’ouverture d’un nouvel établissement réponde à une demande de jeux non satisfaite, apparaisse comme un projet économiquement viable et ne mette pas en péril la rentabilité des casinos existants dans la même zone de chalandise ;

3. Considérant qu’il n’est pas contesté que le casino de la Seyne-sur-Mer qui, par l’arrêté contesté du 26 mars 2012, a été autorisé à exploiter deux tables de black-jack, une table de roulette anglaise et soixante-quinze machines à sous, se trouvera dans la même zone de chalandise que le casino exploité à Bandol par la société requérante, quand bien même la définition de cette zone serait variable selon la méthode d’évaluation retenue ; qu’il n’est pas davantage contesté que le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration a accordé, par un arrêté du même jour, une autorisation à la SAS du casino de Sanary-sur-Mer, lui permettant d’exploiter deux tables de black-jack, une table de roulette anglaise et cent machines à sous ; que l’établissement de Sanary-sur-Mer se trouve dans la même zone de chalandise que les établissements de Bandol et de Sanary ; que cette autorisation consentie à cet établissement de Sanary-sur-Mer jusqu’au 28 février 2017 n’est pas caduque ; que cependant, il ne ressort pas des pièces produites au dossier, et notamment du bref extrait de l’avis de la commission consultative des jeux de cercles et de casinos produit à l’instance, que, pour prendre sa décision, le ministre aurait tenu compte de l’incidence de l’ouverture concomitante de deux établissements dans un rayon de moins de dix kilomètres au regard de la répartition de l’offre de jeux non satisfaite et de son incidence sur les établissements en fonctionnement sur la même zone de chalandage ; que les circonstances invoquées par la SAS Casino de la Seyne-sur-Mer, relatives aux difficultés d’installation que rencontrerait le casino de Sanary, n’ont pas d’incidence sur la légalité de l’arrêté contesté ; que, dans ces conditions, la SAS Grand Casino de Bandol est fondée à soutenir que le ministre, en ne prenant pas en compte la particularité de cette situation pour instruire la demande de la SAS du casino de la Seyne-sur-Mer, a commis une erreur de droit et à demander l’annulation de l’arrêté du 26 mars 2012 ;

4. Considérant que l’annulation d’un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n’être jamais intervenu ; que, toutefois, s’il apparaît que cet effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives, en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif – après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l’ensemble des moyens, d’ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l’acte en cause – de prendre en considération, d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation ; qu’il lui revient d’apprécier, en rapprochant ces éléments, s’ils peuvent justifier qu’il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l’affirmative, de prévoir dans sa décision d’annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l’acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine ;

5. Considérant qu’il est constant que le casino de la Seyne-sur-Mer fonctionne depuis juillet 2012 sur le fondement de l’autorisation qui lui a été accordée par l’arrêté en litige ; qu’eu égard à l’intérêt qui s’attache à la continuité du fonctionnement de l’établissement en raison notamment des engagements qui le lie à ses salariés et à ses partenaires économiques, à laquelle une annulation rétroactive de l’arrêté du 26 mars 2012 porterait une atteinte manifestement excessive, il y a lieu, pour permettre à la SAS casino de la Seyne-sur-Mer de régulariser sa situation, de n’en prononcer l’annulation totale – sous réserve des droits des personnes qui ont engagé une action contentieuse à la date de la présente décision – qu’à compter du 1^er novembre 2014 ;

6. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la SAS Grand Casino de Bandol est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 26 mars 2012 avec effet à compter du 1^er novembre 2014 ;

Sur l’application des dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative :

7. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 font obstacle à ce que la SAS Grand Casino de Bandol qui n’est pas la partie perdante, soit condamnée à verser les sommes que l’Etat et la société d’exploitation du Casino de la Seyne-sur-Mer demandent sur le fondement de ces dispositions ; qu’il n’y a pas lieu, en outre, dans les circonstances de l’espèce, de condamner l’Etat à verser à la SAS Grand Casino de Bandol la somme de 1 000 euros sur le même fondement ; qu’il n’y a pas lieu, non plus, de condamner l’Etat à rembourser à la requérante le montant de 35 € représentant le montant de la contribution à l’aide juridique ;

DECIDE :

Article 1^er : Sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur son fondement, l’arrêté susvisé du 26 mars 2012 autorisant l’ouverture d’un casino et la pratique des jeux de hasard à la Seyne-sur-Mer est annulé à compter du 1^er novembre 2014.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les conclusions de l’Etat et de la société d’exploitation du casino de la Seyne-sur-Mer fondées sur les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Grand Casino de Bandol, au ministre de l’intérieur, à la société d’exploitation du casino de Seyneanary-sur-Mer et à la commune de la Seyne-sur-Mer.

Délibéré après l’audience du 9 janvier 2014, où à laquelle siégeaient :

M. Dubois-Verdier, président,

M^me Boyer, premier- conseiller,

M^me Bontoux, premier- conseiller,.

Lu en audience publique le 6 février 2014.

Le rapporteur, Le président,

Signé : Signé :

C. BOYER J.-M. DUBOIS-VERDIER

Le greffier,

Signé :

G. PALOMERA

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Le greffier en chef,

Le greffier,