Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 26 juillet et 30 novembre 2023, M. C et M^me B A, représentés par M^e Mathieu, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 26 mai 2023 par laquelle le président de la métropole Toulon Provence Méditerranée a refusé de modifier le plan local d’urbanisme en tant qu’il classe les parcelles cadastrées section AM n° 13, 55 et 59 en zone agricole ;

2°) d’enjoindre au président de la métropole Toulon Provence Méditerranée d’inscrire à l’ordre du jour du conseil métropolitain l’abrogation de ce plan local d’urbanisme, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la métropole Toulon Provence Méditerranée la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— le classement en zone agricole des parcelles précitées est incohérent par rapport à l’orientation n° 1 du plan d’aménagement et de développement durable de la commune de Hyères tenant à affirmer un nouvel équilibre territorial ;

— il est incohérent par rapport à l’orientation n° 2 du plan d’aménagement et de développement durable de la commune de Hyères tenant à améliorer les équilibres humains ;

— il est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

— il est incompatible avec l’objectif de gestion économe des espaces tel que prévu dans le rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale Provence Méditerranée ;

— 

— il est incompatible avec les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.

Par deux mémoires en défense enregistrés les 15 novembre et 22 décembre 2023, la métropole Toulon Provence Méditerranée, représentée par M^e Pyanet, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens sont infondés.

La requête a été communiquée à la commune de Hyères le 17 août 2023, qui n’a pas produit d’observations.

Par courrier du 16 novembre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à l’audience et de la date à partir de laquelle l’instruction était susceptible d’être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 613-1.

Par une ordonnance du 3 avril 2024, la clôture de l’instruction a été prononcée à effet immédiat.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7-3 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’enjoindre, d’office, à la métropole Toulon Provence Méditerranée d’engager l’une des procédures prévues par les articles

L. 153-31, L. 153-41 et L. 153-45 du code de l’urbanisme pour procéder à un nouveau classement des parcelles cadastrées section AM n° 13, 55 et 59 du plan local d’urbanisme de la commune de Hyères.

Les observations présentées par M. et M^me A le 23 avril 2024 sur cette injonction d’office ont été communiquées à la défense le jour même.

Les observations présentées par la métropole Toulon Provence Méditerranée le 24 avril 2024 sur cette injonction d’office ont été communiquées aux requérants le jour même.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Martin, rapporteure,

— les conclusions de M^me Faucher, rapporteure publique,

— les observations de M^e Mathieu, représentant les requérants,

— les observations de M^e Petit, représentant la métropole.

— 

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 22 mars 2023, M. C et M^me B A, propriétaires des parcelles cadastrées section AM n° 13, 55 et 59 situées 83 rue du vieux chemin de Toulon à Hyères, ont demandé à la métropole de Toulon Provence Méditerranée de modifier le plan local d’urbanisme en tant qu’il classe ces parcelles en zone agricole. Par une décision du 26 mai 2023, la métropole Toulon Provence Méditerranée a rejeté leur demande. Par leur requête, ils demandent au tribunal d’annuler cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme :

« Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».

3. Pour apprécier la cohérence exigée entre le règlement du plan local d’urbanisme (PLU) et le plan d’aménagement et de développement durable (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce plan, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce plan.

4. D’une part, l’orientation n° 1 du plan d’aménagement et de développement durable de la commune de Hyères consiste dans l’affirmation d’un nouvel équilibre territorial tenant à la conciliation entre l’objectif de protection des espaces agricoles, notamment en stoppant leur mitage, et l’objectif de développement urbain, notamment par le renforcement et l’accroissement du rayonnement du centre-urbain qui passe par l’ouverture à l’urbanisation de secteurs complémentaires. Cette orientation s’est matérialisée par deux plans caractérisant les zones de préservation des espaces agricoles et les zones d’encadrement du développement urbain.

5. D’autre part, l’orientation n°2 du plan d’aménagement et de développement durable de la commune de Hyères consiste à améliorer les équilibres humains existants tout en répondant aux besoins de logements et en préservant la qualité du cadre de vie. Cette orientation s’est matérialisée par un plan distinguant la zone de protection du patrimoine agricole permettant de favoriser la qualité du cadre de vie, de celle qui assure une offre de logement pour répondre aux besoins en la matière.

6. Il est constant que les parcelles section AM n° 13, 55 et 59, dont les époux A sont propriétaires, se situent dans la zone agricole identifiée par le document graphique du plan local d’urbanisme de la commune de Hyères. Si les requérants soutiennent que ces parcelles se situent dans la zone des espaces de développement urbain à encadrer et pour lesquels il est permis l’ouverture à l’urbanisation pour répondre aux besoins en matière de logement, il ressort des plans de l’orientation n° 1 précitée, mais également du plan de l’orientation n° 2 relative à l’amélioration des équilibres humains, que ces parcelles se situent dans la tranche de délimitation du secteur de développement urbain et du secteur de préservation des espaces agricoles. Si lesdits plans ne permettent pas un tracé précis de cette limite, il ressort de l’orientation n° 1 du plan d’aménagement et de développement durable que la définition du projet urbain se matérialise au nord, par la rue du vieux chemin de Toulon, et à l’est, par la réalisation d’une ouverture à l’urbanisation du secteur

1.

complémentaire d’Aufrène, qui fait l’objet d’une orientation d’aménagement et de programmation, en limite directe côté est des parcelles des requérants, permettant de caractériser précisément la limite entre les deux zones. Dans ces conditions, le maintien du classement en zone agricole des parcelles n° 13, 55 et 59 n’est pas incohérent avec les orientations n° 1 et n° 2 du plan d’aménagement et de développement durable. Par suite, ces moyens doivent être écartés.

7. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : " Les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 ; () ".

8. Pour apprécier la compatibilité d’un PLU avec un schéma de cohérence territoriale (SCOT), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

9. D’une part, il ressort des pièces du dossier qu’un des objectifs du schéma de cohérence territoriale Provence Méditerranée, éclairé par le rapport de présentation, tient à la « gestion économe des espaces ». Pour ce faire, le schéma de cohérence territoriale prévoit l’identification des espaces naturels, forestiers et agricoles, respectivement sous la dénomination de « réseau vert, bleu et jaune », et des espaces urbanisés sous la dénomination « enveloppes urbaines ». Ces dernières font l’objet de l’orientation n° 4 dite « maitriser le développement dans les enveloppes urbaines » qui identifie comme « espace urbanisable » le secteur de l’Aufrène à Hyères dont la vocation dominante tient à l’habitat.

10. Les requérants soutiennent que le classement des parcelles cadastrées section AM n° 13, 55 et 59 est incompatible avec l’objectif de « gestion économe des espaces » dès lors qu’elles se situent au sein du secteur de l’Aufrène.

11. Toutefois, d’une part, les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont entendu, pour accomplir cet objectif, imposer de tenir compte de « l’économie agricole environnante » ainsi que du « diagnostic agricole tel que décrit dans l’orientation n° 2 ». D’autre part, l’orientation n° 2 du document d’orientations et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale prévoit de

« délimiter, préserver et valoriser les espaces du réseau vert, bleu et jaune dans les documents d’urbanisme locaux », en évitant « la fragmentation des espaces agricoles » et inscrit la pérennisation de la vocation agricole des espaces comme une « priorité ». Or, il est constant que le secteur de l’Aufrène a fait l’objet d’un classement en zone à urbaniser (AU) pour la construction d’habitat collectif et d’habitat individuel sur une partie délimitée par une orientation d’aménagement et de programmation du plan local d’urbanisme de la commune de Hyères, dessinant ainsi une limite telle que décrite au point 6 du présent jugement, en bordure nord et est des parcelles des requérants. Dans ces conditions, le classement en zone agricole (A) desdites parcelles n’est pas incompatible avec l’objectif de « gestion économe des espaces » du schéma de cohérence territoriale Provence Méditerranée. Par suite, le moyen doit être écarté.

12. D’autre part, il résulte de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme précité au point 7 qu’il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territorial (SCoT), cette compatibilité s’apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l’application des dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir

1.

en exclure certaines au motif qu’elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.

13. Il ressort des pièces du dossier que le schéma de cohérence territoriale Provence Méditerranée, éclairée par le rapport de présentation, a précisé les critères d’identification des agglomérations et villages au sens de la loi Littoral et définit l’intensité de l’urbanisation selon trois catégories d’espaces allant des espaces à fort enjeux, des espaces neutres et des espaces sensibles.

14. Les requérants soutiennent que le classement des parcelles cadastrées section AM n° 13, 55 et 59 est incompatible avec le développement de l’urbanisation poursuivi par les auteurs du schéma de cohérence territoriale en application de la loi Littoral dès lors qu’elles se situent en continuité d’une agglomération caractérisée par un nombre et une densité significative de constructions.

15. Toutefois, si le schéma de cohérence territoriale, en reprenant les dispositions de la loi Littoral, énonce que l’urbanisation doit se réaliser « en continuité avec les agglomérations et villages existants », il exclut de cela les « espaces à préserver dans l’orientation 1 » lesquels correspondent aux espaces agricoles. Dans ces conditions, le classement en zone agricole (A) desdites parcelles n’est pas incompatible avec l’application de la loi Littoral telle que définie par le schéma de cohérence territoriale Provence Méditerranée. Par suite, le moyen doit être écarté.

16. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme :

« Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ». Aux termes de l’article R. 151-23 du même code : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées au titre de l’article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ".

17. Il résulte des articles L. 151-5, L. 151-9, R. 151-22 et R. 151-23 du code de l’urbanisme qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

18. Il résulte de ce qui a été dit au point 6 du présent jugement que les parcelles cadastrées section AM n° 13, 55 et 59, dont les époux A contestent le classement en zone agricole du plan local d’urbanisme de la commune de Hyères, se situent, à l’ouest du territoire communal, dans la tranche séparative entre la zone de protection des espaces agricoles et la zone d’encadrement du développement urbain. Au nord, ces parcelles sont bordées par la rue du vieux chemin de Toulon, marquant une coupure nette avec une zone largement urbanisée. A l’ouest et au sud, ces parcelles sont entourées de terres agricoles cultivées. A l’est, ces parcelles étaient bordées de parcelles agricoles non cultivées qui ont fait l’objet d’une orientation d’aménagement et de programmation d’Aufrène pour la réalisation d’une ouverture à l’urbanisation rendue possible par la modification du classement desdites parcelles de zone agricole en zone à urbaniser. Or, il est constant qu’ont été érigées sur ces parcelles, en partie nord, la construction de plusieurs immeubles collectifs, et en partie sud, la construction de nombreuses maisons individuelles, remplissant ainsi une dent

1.

creuse dessinée entre les parcelles litigieuses déjà construites et l’urbanisation existante bordant le centre hospitalier Marie Josée Treffot à l’est de ces parcelles. Dans ces conditions, le président de la métropole Toulon Provence Méditerranée a commis une erreur manifeste d’appréciation en refusant de modifier le plan local d’urbanisme de la commune de Hyères en tant qu’il classe en zone agricole les parcelles cadastrées section AM n° 13, 55 et 59. Par suite, le moyen doit être accueilli.

19. Il résulte de ce qui précède que la décision du 26 mai 2023 doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

20. Aux termes de l’article L. 153-7 du code de l’urbanisme : « En cas d’annulation partielle par voie juridictionnelle d’un plan local d’urbanisme, l’autorité compétente élabore sans délai les nouvelles dispositions du plan applicables à la partie du territoire communal concernée par l’annulation. Il en est de même des plans d’occupation des sols qui, à la date du 14 décembre 2000, ne couvrent pas l’intégralité du territoire communal concerné ».

21. Le premier alinéa de l’article L. 153-7 du code de l’urbanisme fait obligation à l’autorité compétente d’élaborer, dans le respect de l’autorité de la chose jugée par la décision juridictionnelle ayant partiellement annulé un plan local d’urbanisme (PLU), de nouvelles dispositions se substituant à celles qui ont été annulées par le juge, alors même que l’annulation contentieuse aurait eu pour effet de remettre en vigueur, en application des dispositions de l’article

L. 600-12 du même code ou de son article L. 174-6, des dispositions d’un PLU ou, pour une durée maximale de vingt-quatre mois, des dispositions d’un plan d’occupation des sols (POS) qui ne méconnaîtraient pas l’autorité de la chose jugée par ce même jugement d’annulation. En revanche, l’article L. 153-7 du code de l’urbanisme n’a pas pour effet de permettre à l’autorité compétente de s’affranchir, pour l’édiction de ces nouvelles dispositions, des règles qui régissent les procédures de révision, de modification ou de modification simplifiée du PLU prévues, respectivement, par les articles L. 153-31, L. 153-41 et L. 153-45 du même code. Ainsi, lorsque l’exécution d’une décision juridictionnelle prononçant l’annulation partielle d’un PLU implique nécessairement qu’une commune modifie le règlement de son PLU dans un sens déterminé, il appartient à la commune de faire application, selon la nature et l’importance de la modification requise, de l’une de ces procédures, en se fondant le cas échéant, dans le respect de l’autorité de la chose jugée, sur certains actes de procédure accomplis pour l’adoption des dispositions censurées par le juge.

22. Si le présent jugement n’a pas pour objet de prononcer l’annulation partielle du PLU, l’annulation du refus de modifier le PLU a, au stade de l’injonction, les mêmes effets que celle-ci. Ainsi, le présent jugement implique nécessairement qu’il soit enjoint à la métropole Toulon Provence Méditerranée d’engager l’une des procédures prévues par les articles L. 153-31,

L. 153-41 et L. 153-45 du code de l’urbanisme pour procéder à un nouveau classement des parcelles cadastrées section AM n° 13, 55 et 59 appartenant aux époux A dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés à l’instance :

23. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la métropole Toulon Provence Méditerranée au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge des époux A qui n’ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la métropole Toulon Provence Méditerranée une somme de 2 000 euros à verser aux époux A au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

1.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 26 mai 2023 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la métropole Toulon Provence Méditerranée d’engager l’une des procédures prévues par les articles L. 153-31, L. 153-41 et L. 153-45 du code de l’urbanisme pour procéder à un nouveau classement des parcelles cadastrées section AM n° 13, 55 et 59 appartenant aux époux A dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La métropole Toulon Provence Méditerranée versera une somme de 2 000 euros aux époux A au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la métropole Toulon Provence Méditerranée tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. C et M^me B A et à la métropole Toulon Provence Méditerranée.

Copie en sera adressée à la commune de Hyères.

Délibéré après l’audience du 14 juin 2024 à laquelle siégeaient : M^me Doumergue, présidente,

M. Quaglierini, premier conseiller, M^me Martin, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2024.

La rapporteure,

K. Martin

La présidente,

M. Doumergue

Le greffier,

P. Bérenger

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme, P/ la greffière en chef,

Le greffier.