Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 9 septembre 2025, l’association de défense des libertés constitutionnelles (ADELICO), le Syndicat des avocats de France et le Syndicat de la magistrature, représentés par M^e Tercero, demandent au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l’exécution de l’arrêté n° 31-2025-09-08-00005 du 8 septembre 2025 du préfet de la Haute-Garonne, autorisant la captation, l’enregistrement et la transmission d’images au moyen de caméras installées sur des aéronefs le mercredi 10 septembre, de 8h00 à 21h00, dans le cadre de la journée nationale d’action contre le plan budgétaire sur la voie publique prévue ce jour à Toulouse ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 000 euros à verser à chacun d’eux sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— leur requête collective est recevable car chacun d’eux présente un intérêt à agir au regard de son objet ;

— la condition d’urgence est satisfaite au regard du nombre de personnes susceptibles de faire l’objet d’une mesure de surveillance et de la gravité de l’atteinte au droit au respect de la vie privée pouvant être occasionnée par l’utilisation du dispositif en cause ;

— cet arrêté porte une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales de la protection des données personnelles et du droit au respect de la vie privée :

— il a pour effet de traiter des données à caractère personnel et les mesures qu’il prévoit ne présentent pas un caractère strictement nécessaire, adapté et proportionné au regard du but poursuivi dès lors notamment que la commune de Toulouse est déjà dotée d’un réseau de 600 caméras de surveillance qui, moins intrusif que les drones, suffit à garantir la finalité recherchée par l’arrêté litigieux ; les drones ne sauraient être considérés comme le seul moyen technique permettant de garantir la finalité de l’aide au maintien de l’ordre public recherché par l’arrêté attaqué ; la zone de captation, d’enregistrement et de transmission d’images est particulièrement étendue, dans des proportions qui ne sont pas davantage nécessaires ; l’arrêté attaqué autorise en effet l’usage de drones sur la totalité de la superficie de la commune de Toulouse, et revêt donc un caractère disproportionné ;

— il est pris en méconnaissances du IV de l’article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 et de l’article R. 242-14 du code de la sécurité intérieure, l’administration doit apporter la preuve que la déclaration auprès de la Commission nationale de l’informatique et des libertés prévue par ces textes a été effectuée ;

Par un mémoire en défense enregistré le 9 septembre 2025, le préfet du de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— la requête est irrecevable faute pour chacun des requérants de présenter un intérêt lui donnant qualité pour agir ;

— l’urgence n’est pas caractérisée au sens et pour l’application de l’article L. 521-2 du code de justice administrative ;

— il n’est pas porté d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la sécurité intérieure ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ;

— la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ;

— le décret n° 2023-283 du 19 avril 2023 ;

— la délibération n° 2023-027 du 16 mars 2023 de la Commission nationale de l’informatique et des libertés ;

— le code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 9 septembre 2025 à 16 heures, en présence de M^me Fontan, greffière d’audience :

— le rapport de M^me Cherrier, juge des référés ;

— les observations de M^e Tercero, pour l’ADELICO et autres, qui reprend ses écritures et fait valoir que chacun des requérants peut se prévaloir d’un intérêt lui donnant qualité pour agir à l’encontre de l’arrêté en litige, que l’urgence est caractérisée compte tenu du nombre des personnes susceptibles d’être affectées par les mesures qu’il édicte, qui concernent non seulement les habitants de l’agglomération toulousaine ou les personnes qui y travaillent mais également toutes les personnes présentes à Toulouse le 10 septembre 2025, à quelque titre que ce soit, que lesdites mesures ne sont pas strictement nécessaires au regard de l’objectif poursuivi, compte tenu du périmètre sur lequel ils pourront être utilisés, dont la taille très importante ne se justifie pas, de la possibilité de recourir à d’autres mesures de surveillance toute aussi efficaces et beaucoup moins attentatoires aux libertés fondamentales en cause, de l’absence de garantie sur la conservation et l’utilisation des images enregistrées ; par ailleurs, la doctrine d’emploi des drones n’est pas publiée et il n’est donc pas possible de s’assurer qu’elle sera respectée par les force de l’ordre utilisant les drones ni même qu’un usage abusif sera sanctionné ; le préfet n’établit pas qu’un surveillance humaine ou par hélicoptère n’aurait pas eu la même efficacité alors qu’elle est par hypothèse beaucoup moins intrusive ;

— et les observations de M^me A B, chef du bureau des politiques de sécurité et de prévention à la préfecture de la Haute-Garonne, qui conclut au rejet de la requête en reprenant les termes du mémoire en défense et précise que le collectif « Bloquons tout » est apparu sur les réseaux sociaux il y a plusieurs semaines, que dix-sept actions sont recensées sur le territoire de la commune de Toulouse par le biais des réseaux sociaux alors que seules trois ont été déclarées en préfecture, que par ailleurs des appels à des actions de blocages, énoncés dans des termes très généraux et qui ne permettent pas d’identifier avec précision le site ou l’entreprise concerné, ont été diffusés sur les réseaux sociaux, qu’il est nécessaire de sécuriser les points d’importance vitale situés dans le centre de Toulouse, sans toutefois les identifier clairement afin d’éviter qu’ils fassent l’objet d’actions ciblées, nécessitent de délimiter des périmètres d’intervention des drones plus larges ; que la dispositif de vidéo surveillance dont la commune est dotée n’est pas assez précis et doit être complété par les mesures en litige ; que ces mesures portent sur deux caméras, qui ne sont par ailleurs associées à aucune prise de son ; que l’utilisation d’un tel dispositif est extrêmement encadré au plan législatif et réglementaire, les mesures litigieuses ayant par ailleurs donné lieu à une information du public par voie de presse ; que le périmètre d’intervention des drones est limité et proportionné aux actions dont la préfecture a eu connaissance par le biais des réseaux sociaux étant entendu qu’il doit également permettre de gérer les blocages et les atteintes à l’ordre public qui sont à ce jour inconnus car non déclarés ; que certains messages sur les réseaux sociaux font craindre des actions de type commando, réalisées par des personnes non identifiables, que seuls les drones pourront suivre et donc permettre d’appréhender si nécessaire.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience à 17 heures 05.

Considérant ce qui suit :

1. Par la présente requête, les requérants demandent au juge des référés, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de l’arrêté du 8 septembre 2025 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a autorisé la captation, l’enregistrement et la transmission d’images au moyen de caméras installées sur des aéronefs le mercredi 10 septembre, de 8h00 à 21h00, dans le cadre de la journée nationale d’action contre le plan budgétaire sur la voie publique prévue ce même jour à Toulouse.

2. Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ».

3. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1 et L. 521-2 du code de justice administrative qu’il appartient au juge des référés, lorsqu’il est saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 et qu’il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l’action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu’existe une situation d’urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai et qu’il est possible de prendre utilement de telles mesures.

4. Pour l’application de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, le droit au respect de la vie privée, qui comprend le droit à la protection des données personnelles, constituent des libertés fondamentales au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative.

5. Aux termes de l’article L. 242-5 du code de la sécurité intérieure : " I – Dans l’exercice de leurs missions de prévention des atteintes à l’ordre public et de protection de la sécurité des personnes et des biens, les services de la police nationale et de la gendarmerie nationale () peuvent être autorisés à procéder à la captation, à l’enregistrement et à la transmission d’images au moyen de caméras installées sur des aéronefs aux fins d’assurer : / 1° La prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés, en raison de leurs caractéristiques ou des faits qui s’y sont déjà déroulés, à des risques d’agression, de vol ou de trafic d’armes, d’êtres humains ou de stupéfiants, ainsi que la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords immédiats, lorsqu’ils sont particulièrement exposés à des risques d’intrusion ou de dégradation ; / 2° La sécurité des rassemblements de personnes sur la voie publique ou dans des lieux ouverts au public ainsi que l’appui des personnels au sol, en vue de leur permettre de maintenir ou de rétablir l’ordre public, lorsque ces rassemblements sont susceptibles d’entraîner des troubles graves à l’ordre public ; / () 4° La régulation des flux de transport, aux seules fins du maintien de l’ordre et de la sécurité publics ; () / Le recours aux dispositifs prévus au présent I peut uniquement être autorisé lorsqu’il est proportionné au regard de la finalité poursuivie. / () IV. – L’autorisation est subordonnée à une demande qui précise : / 1° Le service responsable des opérations ; / 2° La finalité poursuivie ; / 3° La justification de la nécessité de recourir au dispositif, permettant notamment d’apprécier la proportionnalité de son usage au regard de la finalité poursuivie ; / 4° Les caractéristiques techniques du matériel nécessaire à la poursuite de la finalité ; / 5° Le nombre de caméras susceptibles de procéder simultanément aux enregistrements ; / 6° Le cas échéant, les modalités d’information du public ; / 7° La durée souhaitée de l’autorisation ; / 8° Le périmètre géographique concerné. / L’autorisation est délivrée par décision écrite et motivée du représentant de l’État dans le département ou, à Paris, du préfet de police, qui s’assure du respect du présent chapitre. Elle détermine la finalité poursuivie et ne peut excéder le périmètre géographique strictement nécessaire à l’atteinte de cette finalité. / Elle fixe le nombre maximal de caméras pouvant procéder simultanément aux enregistrements, au regard des autorisations déjà délivrées dans le même périmètre géographique. / Elle est délivrée pour une durée maximale de trois mois, renouvelable selon les mêmes modalités, lorsque les conditions de sa délivrance continuent d’être réunies. Toutefois, lorsqu’elle est sollicitée au titre de la finalité prévue au 2° du I, l’autorisation n’est délivrée que pour la durée du rassemblement concerné. () « . Aux termes de l’article L. 242-4 du même code : » La mise en œuvre des traitements prévus aux articles L. 242-5 () doit être strictement nécessaire à l’exercice des missions concernées et adaptée au regard des circonstances de chaque intervention () ". Ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel par sa décision n° 2021 834 DC du 20 janvier 2022, ces dispositions ont précisément circonscrit les finalités justifiant le recours à ces dispositifs, et l’autorisation requise, qui détermine cette finalité, le périmètre strictement nécessaire pour l’atteindre ainsi que le nombre maximal de caméras pouvant être utilisées simultanément, ne saurait être accordée qu’après que le préfet s’est assuré que le service ne peut employer d’autres moyens moins intrusifs au regard du droit au respect de la vie privée ou que l’utilisation de ces autres moyens serait susceptible d’entraîner des menaces graves pour l’intégrité physique des agents, et elle ne saurait être renouvelée sans qu’il soit établi que le recours à des dispositifs aéroportés demeure le seul moyen d’atteindre la finalité poursuivie.

6. Le respect des dispositions précitées suppose que l’autorisation de recourir à la captation d’images au moyen de caméras installées sur des aéronefs repose sur une appréciation précise et concrète, au cas par cas, de la nécessité et de la proportionnalité du recours au traitement considéré. Il appartient par suite au préfet de qualifier, pour chacun des rassemblements susceptibles d’intervenir dans la période concernée par l’arrêté qu’il édicte, le risque de survenance de troubles graves à l’ordre public sur la base des informations précises fournies par les services de police ou de gendarmerie.

7. En premier lieu, aux termes de l’article R. 242-14 du code de la sécurité intérieure : « La mise en œuvre des traitements mentionnés à l’article R. 242-8 est subordonnée à l’envoi préalable à la Commission nationale de l’informatique et des libertés d’un engagement de conformité aux dispositions du présent chapitre, en application du IV de l’article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Cet envoi est accompli respectivement par la direction générale de la police nationale, la direction générale de la gendarmerie nationale, la préfecture de police, la direction générale des douanes et des droits indirects et le ministère des armées pour les services qui leur sont rattachés ».

8. Il est constant que l’utilisation des drones avec caméras embarquées par les forces de l’ordre a été encadrée par les dispositions précitées relatives à la mise en œuvre de traitements d’images au moyen de dispositifs de captation installés sur des aéronefs pour des missions de police administrative, valant acte réglementaire unique RU-72, impliquant pour les administrations souhaitant utiliser de telles caméras de s’engager formellement auprès de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) à respecter les conditions fixées pour les utiliser. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne résulte pas des dispositions précitées qu’un nouvel engagement de conformité doit nécessairement être adressé à la CNIL pour chaque usage d’un dispositif de captation, d’enregistrement et de transmission d’images par l’intermédiaire de caméras embarquées sur des aéronefs télépilotés.

9. En deuxième lieu, d’une part, il ressort de la délibération du 16 mars 2023 de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, saisie pour avis sur le projet de décret portant application des articles L. 242-1 et suivants du code de la sécurité intérieure, « que les responsables de traitement ont prévu de rédiger, chacun en ce qui les concerne, une doctrine d’emploi rappelant le cadre juridique d’utilisation des caméras aéroportées et précisant certains cas d’usage, conditions d’emploi et conduites à tenir s’agissant, notamment, de l’information des personnes dont les données sont susceptibles d’être captées et enregistrées dans le traitement et des restrictions posées à la captation et à l’enregistrement des domiciles, qui sera transmise à la CNIL dans le cadre de l’exercice de ses pouvoirs de contrôle. Il ne revient pas au pouvoir réglementaire, dans l’établissement du cadre général d’emploi des caméras aéroportées par les forces de sécurité intérieure dans l’exercice de leurs missions de police administrative, de prévoir l’ensemble des situations concrètes ainsi que les modalités opérationnelles dans lesquelles les caméras aéroportées sont susceptibles d’être utilisées ». D’autre part, il ne ressort pas de cette délibération que les prescriptions du décret précité, relatives à la mise en œuvre de traitements d’images au moyen de dispositifs de captation installés sur des aéronefs pour des missions de police administrative, transposées aux articles R. 242-8 à R. 242-15 du code de la sécurité intérieure, ne puisse en tout état de cause s’appliquer en l’absence de publication d’une telle doctrine d’emploi. Par suite, le moyen tiré de l’absence de possibilité de contrôler la conformité des opérations de captation, d’enregistrement et de transmission d’images acquises par des caméras embarquées sur des aéronefs, en l’absence de publication de la doctrine d’emploi, doit être écarté.

10. En troisième lieu, si les requérants invoquent la méconnaissance, par l’arrêté attaqué, du principe de nécessité absolue tirée de l’article 10 de la directive n°2016-680 dont les dispositions ont été transposées à l’article 88 de la loi du 6 janvier 1978, relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, cet arrêté n’a pas pour objet la collecte de données personnelles au sens de l’article 10 de la directive n°2016/260. Dès lors, ce moyen est inopérant et ne peut qu’être écarté.

11. En quatrième lieu, il résulte de l’instruction que, dans le cadre de la contestation nationale contre le plan budgétaire, plusieurs mouvements, parmi lesquels « Indignons-nous Haute-Garonne », ont appelé, par le biais des réseaux sociaux, à l’organisation de rassemblements sur tout le territoire national durant la journée du 10 septembre 2025, ces rassemblements, dont les contours et les périmètres ne sont pas précisés, ayant pour objet de « tout bloquer » et de « paralyser le pays ». Sur les dix-sept actions recensées sur le territoire de la commune de Toulouse par le biais des réseaux sociaux, seules trois ont été déclarées en préfecture, plusieurs appels à des actions de blocages, énoncés dans des termes très généraux et qui ne permettent pas d’identifier avec précision le site ou l’entreprise concerné, ayant en outre été diffusés sur les réseaux sociaux. Par suite, la journée nationale d’action prévue le 10 septembre, relayée sur les réseaux sociaux dans le cadre de cette contestation nationale, va se traduire par de nombreuses manifestations non déclarées, prenant la forme de points de blocages fixes ou de cortèges itinérants, qui, pour partie, sont susceptibles de donner lieu à des troubles à l’ordre public, de rendre compliqué l’accès à l’hypercentre de Toulouse et d’entraver, notamment, l’accès des secours. La nécessité de sécuriser les points d’importance vitale situés dans le centre de Toulouse, sans toutefois les identifier clairement afin d’éviter qu’ils fassent l’objet d’actions ciblées, et le nombre des actions évoquées sur les réseaux sociaux, impliquent par ailleurs de prévoir une surveillance sur des zones relativement étendues, le risque que ces manifestations non déclarées, et non sécurisées par des organisateurs identifiés, soient l’occasion, pour des éléments radicaux, d’infiltrer les cortèges et de générer des atteintes à la sécurité des personnes et des biens, rendant nécessaire la mise en œuvre d’actions rapides et ciblées, afin de permettre, en cas de besoin, le rétablissement de l’ordre public tout en limitant l’engagement des forces au sol. Ainsi, au vu de l’ensemble de ces éléments, le préfet de la Haute-Garonne doit être regardé, dans les circonstances de l’espèce, comme justifiant la nécessité d’assurer la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens ainsi que la sécurité des rassemblements de personnes envisagés, au sens du 1°, 2° et 4° de l’article L. 242-5 du code de la sécurité intérieure.

12. Par ailleurs, alors que la plupart des actions envisagées à l’occasion de cette journée de contestation nationale n’ont pas été déclarées et que les lieux des différentes mobilisations ne peuvent pas tous être précisément déterminés, le périmètre géographique de l’arrêté dont la suspension de l’exécution est demandée reste limité aux zones concernées par des actions revendicatives, aux zones comportant des points d’importance vitale ainsi qu’aux zones les plus susceptibles d’être le siège d’actions de blocage. Il est également constant que les mesures de surveillance contestées sont strictement limitées dans le temps à la journée et à la plage horaire prévues dans les appels à la mobilisation. Le dispositif contesté, qui fixe par ailleurs à deux caméras aéroportées le nombre maximal de caméras pouvant procéder simultanément à des enregistrements, n’apparaît ainsi pas disproportionné par rapport aux objectifs poursuivis, lesquels visent à permettre aux services de gendarmerie, eu égard à l’ampleur de la zone à sécuriser et à l’affluence qui est susceptible de découler de cet évènement, de disposer d’une vision grand angle afin d’être en capacité d’orienter précisément leurs interventions en vue de prévenir des atteintes à la sécurité des personnes et des biens. En outre, il ne résulte pas de l’instruction que l’objectif d’assurer la sécurité des personnes et des biens durant la journée que durera cette mobilisation nationale pourrait être atteint au moyen de dispositifs moins intrusifs alors que le dispositif contesté autorise un nombre maximal de deux caméras utilisées conformément à la réglementation applicable et ne donnant lieu à aucune prise de son. A cet égard, et si les requérants soutiennent qu’il n’est pas établi que le recours aux drones serait le seul moyen d’atteindre la finalité recherchée, il résulte de l’instruction et il n’est pas sérieusement contesté que le groupement de gendarmerie départementale de Haute-Garonne ne dispose pas des effectifs suffisants pour assurer la protection de l’ensemble des zones de la commune susceptibles d’être affectées par des actions fixes ou itinérantes pendant la journée du 10 septembre, dont le périmètre total couvre, comme il le font valoir, une superficie de 43 kilomètres carrés, et alors que les individus susceptibles de commettre de tels actes sont pour certains très mobiles et qu’il est difficile d’anticiper leurs passages à l’acte à des endroits précis dans ce périmètre. Ainsi, le préfet justifie que le dispositif autorisé est nécessaire et adapté à l’objectif recherché de préservation de la sécurité des biens et des personnes.

13. Dans ce contexte particulier, l’arrêté attaqué répond au critère de nécessité exigé par les dispositions précitées du code de la sécurité intérieure et ne présente pas de caractère manifestement disproportionné, dès lors qu’il n’est pas établi, du fait notamment des intentions affichées sur les réseaux sociaux et du caractère nationale de la contestation ainsi relayée, que les objectifs de sécurité et de maintien de l’ordre pourraient être atteints par d’autres moyens disponibles moins intrusifs au regard du droit au respect de la vie privée ou que l’utilisation d’autres moyens permettrait de garantir l’absence de menaces graves pour l’intégrité physique des agents publics.

14. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête et la condition tenant à l’urgence, que les conclusions des requérants fondées sur l’article L. 521-2 du code de justice administrative doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence leurs conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de l’ADELICO et autres est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l’association de défense des libertés constitutionnelles (ADELICO), au Syndicat des avocats de France, au Syndicat de la magistrature et au préfet de la Haute-Garonne.

Fait à Toulouse, le 9 septembre 2025.

La juge des référés,

Sylvie CHERRIER La greffière,

Maud FONTAN

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,