COUR D’APPEL D’AIX-EN-PROVENCE

Chambre 4-8b

ARRÊT AU FOND

DU 27 FEVRIER 2026

N°2026/073

Rôle N° RG 23/15903 – N° Portalis DBVB-V-B7H-BMKZM

[U] [K]

C/

CPAM DU VAR

Copie exécutoire délivrée

le 27 février 2026:

à :

M^e Thibaud VIDAL,

avocat au barreau de PARIS

M^e Pascale PALANDRI,

avocat au barreau de DRAGUIGNAN

Décision déférée à la Cour :

Jugement du Pole social du TJ de [Localité 1] en date du 27 Novembre 2023, enregistré au répertoire général sous le n° 21/1194.

APPELANTS

[U] [K], demeurant [Adresse 1]

représenté par M^e Thibaud VIDAL de la SAS VIDAL AVOCATS, avocat au barreau de PARIS substituée par M^e Joseph MEOT, avocat au barreau d’AIX-EN-PROVENCE

INTIMEE

CPAM DU VAR, demeurant [Adresse 2]

représenté par M^e Pascale PALANDRI de la SELAS ATEOS, avocat au barreau de DRAGUIGNAN

*-*-*-*-*

COMPOSITION DE LA COUR

En application des dispositions de l’article 945-1 du code de procédure civile, l’affaire a été débattue le 17 Décembre 2025, en audience publique, les parties ne s’y étant pas opposées, devant Madame Colette DECHAUX, Présidente de chambre, chargée d’instruire l’affaire.

Ce magistrat a rendu compte des plaidoiries dans le délibéré de la Cour composée de :

Madame Colette DECHAUX, Présidente de chambre

Madame Sylvie CACHET, Présidente de chambre

Monsieur Benjamin FAURE, Conseiller

Greffier lors des débats : Madame Corinne AUGUSTE.

Les parties ont été avisées que le prononcé de la décision aurait lieu par mise à disposition au greffe le 27 Février 2026.

ARRÊT

Contradictoire,

Prononcé par mise à disposition au greffe le 27 Février 2026

Signé par Madame Colette DECHAUX, Présidente de chambre et Madame Corinne AUGUSTE, greffier auquel la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.

*-*-*-*-*

EXPOSE DU LITIGE

Mme [U] [K] [la professionnelle de santé] a fait l’objet d’un contrôle administratif de son activité d’infirmière libérale, à l’issue duquel la caisse primaire d’assurance maladie du Var [la caisse] lui a notifié, par lettre datée du 15 février 2021 d’avoir à payer un indu de 57 594.60 euros, en lien avec des constats d’anomalies de facturations de la période du 26/02/2018 au 13/01/2020 ainsi détaillés:

* non-respect des cotations prévues par la nomenclature générale des actes professionnels,

* non-respect de la règle de non-cumul de cotations au cours d’une même séance,

* non respect des modalités de facturation des majorations,

* non-respect des modalités de facturation des déplacements,

* double paiement,

en lui impartissant à compter de sa réception, un délai d’un mois pour lui faire part de ses observations écrites sur les constats réalisés, en lui précisant qu’en leur absence, il sera considéré qu’elle reconnaît les anomalies constatées et le préjudice qui en est résulté.

Après entretien avec la professionnelle de santé le 19 mai 2021, la caisse lui a notifié par lettre recommandée avec avis de réception datée du 20 juin 2021, maintenir les griefs précités et chiffrer le montant de son préjudice à 48 275.45 euros, puis lui a notifié par lettre recommandée avec avis de réception datée du 21 juin 2021, d’avoir à payer un indu de 48 575.45 euros, en l’informant de la possibilité dans le délai de deux mois de demander un paiement échelonné et de celle, dans ce même délai de présenter ses observations orales ou écrites, ou de saisir la commission de recours amiable.

Par lettre recommandée avec avis de réception datée du 08/09/2021, la caisse lui a par ailleurs notifié l’engagement à son encontre de la procédure des pénalités financières, puis par lettre recommandée avec avis de réception expédiée le 21 février 2022 la décision de son directeur du 16 décembre 2021, prononçant une pénalité financière de 5 000 euros.

En l’état d’une décision implicite de rejet par la commission de recours amiable de sa contestation de cet indu, la professionnelle de santé a saisi le 07 décembre 2021 le pôle social d’un tribunal judiciaire.

Elle a également saisi le 21 février 2022 cette même juridiction de sa contestation de la pénalité financière.

Par jugement en date du 27 novembre 2023, le tribunal judiciaire de Toulon, pôle social, après avoir joint les recours, a:

* condamné la professionnelle de santé à payer à la caisse la somme 48 275.45 euros au titre de l’indu notifié le 21 juin 2021 pour des prestations versées à tort sur la période du 26 février 2018 au 13 janvier 2020,

* 'considéré’ que la procédure de pénalité financière est irrégulière et a prononcé son annulation,

* débouté la professionnelle de santé de sa demande sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile,

* condamné la professionnelle de santé aux dépens.

La professionnelle de santé en a interjeté régulièrement appel dans des conditions de forme et de délais qui ne sont pas discutées.

Par conclusions n°2 visées par le greffier le 17 décembre 2025 et soutenues oralement, auxquelles il est expressément renvoyé pour l’exposé plus ample de ses moyens et arguments, la professionnelle de santé sollicite la confirmation du jugement en ce qu’il a considéré que la procédure de pénalité financière est irrégulière et a débouté la caisse de sa demande en paiement de celle-ci et son infirmation pour le surplus de ses dispositions.

Elle demande à la cour de:

* annuler la procédure de contrôle d’activité, les procédures de recouvrement de l’indu et de la pénalité financière et la procédure de la pénalité financière,

* annuler la notification d’indu de la caisse en date du 21 juin 2021,

* annuler la décision du 16 décembre 2021 prononçant la pénalité financière,

* rejeter l’ensemble des demandes et prétentions de la caisse,

* condamner la caisse à lui payer la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile ainsi qu’aux entiers dépens.

Par conclusions visées par le greffier le 17 décembre 2025 et soutenues oralement, auxquelles il est expressément renvoyé pour l’exposé plus ample de ses moyens et arguments, la caisse, formant appel incident, sollicite la réformation partielle du jugement en ce qu’il a jugé irrégulière la procédure de pénalité financière et sa confirmation en ce qu’il a condamné la professionnelle de santé à lui payer la somme de 48 275.45 euros au titre de l’indu.

Elle demande à la cour de:

* condamner la professionnelle de santé à lui payer la somme de 5 000 euros au titre de la pénalité financière,

* condamner la professionnelle de santé à lui payer la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile.

* débouter la professionnelle de ses prétentions.

MOTIFS

1- sur le moyen de nullité de la procédure de contrôle tiré de l’absence d’agrément et d’assermentation justifié des agents de la caisse:

Exposé des moyens des parties:

La professionnelle de santé argue que la caisse ne justifie pas de l’agrément et de l’assermentation, conformément aux dispositions de l’article L.114-10 du code de la sécurité sociale, de ses quatre agents qui ont procédé aux opérations de contrôle pour soutenir que la procédure de contrôle est irrégulière, et que l’ensemble des actes et éléments qu’ils ont recueillis doivent être écartés.

La caisse lui oppose que les dispositions de l’article L.144-10 du code de la sécurité sociale ne sont pas applicables, ses agents ayant procédé à un contrôle administratif, à savoir sur pièces, et que l’agent à l’origine de ce contrôle n’a procédé à aucune investigation et aucun procès-verbal n’a été établi.

Réponse de la cour:

L’article L.133-4 du code de la sécurité sociale, pris dans sa rédaction applicable, dispose qu’en cas d’inobservation des règles de tarification, de distribution ou de facturation :

1°) des actes, prestations et produits figurant sur les listes mentionnées aux articles L.162-1-7, L.162-17, L.165-1, L.162-22-7, L.162-22-7-3 et L.162-23-6 ou relevant des dispositions des articles L.162-16-5-1-1, L.162-16-5-2, L.162-17-2-1, L.162-22-6, L.162-23-1 et L.165-1-5,

2°) des frais de transports mentionnés à l’article L.160-8,

l’organisme de prise en charge recouvre l’indu correspondant auprès du professionnel, du distributeur ou de l’établissement à l’origine du non-respect de ces règles et ce, que le paiement ait été effectué à l’assuré, à un autre professionnel de santé, à un distributeur ou à un établissement.

Il en est de même en cas de facturation en vue du remboursement, par les organismes d’assurance maladie, d’un acte non effectué ou de prestations et produits non délivrés ou lorsque ces actes sont effectués ou ces prestations et produits délivrés alors que le professionnel fait l’objet d’une interdiction d’exercer son activité libérale dans les conditions prévues au III de l’article L.641-9 du code de commerce.

Lorsque le professionnel ou l’établissement faisant l’objet de la notification d’indu est également débiteur à l’égard de l’assuré ou de son organisme complémentaire, l’organisme de prise en charge peut récupérer la totalité de l’indu. Il restitue à l’assuré et, le cas échéant, à son organisme complémentaire les montants qu’ils ont versés à tort (…)

L’action en recouvrement, qui se prescrit par trois ans, sauf en cas de fraude, à compter de la date de paiement de la somme indue, s’ouvre par l’envoi au professionnel ou à l’établissement d’une notification de payer le montant réclamé ou de produire, le cas échéant, leurs observations.

Si le professionnel ou l’établissement n’a ni payé le montant réclamé, ni produit d’observations et sous réserve qu’il n’en conteste pas le caractère indu, l’organisme de prise en charge peut récupérer ce montant par retenue sur les versements de toute nature à venir.

En cas de rejet total ou partiel des observations de l’intéressé, le directeur de l’organisme d’assurance maladie adresse, par lettre recommandée, une mise en demeure à l’intéressé de payer dans le délai d’un mois. La mise en demeure ne peut concerner que des sommes portées sur la notification.

Lorsque la mise en demeure reste sans effet, le directeur de l’organisme peut délivrer une contrainte qui, à défaut d’opposition du débiteur devant le tribunal judiciaire spécialement désigné en application de l’article L.211-16 du code de l’organisation judiciaire, comporte tous les effets d’un jugement et confère notamment le bénéfice de l’hypothèque judiciaire. Une majoration de 10 % est applicable aux sommes réclamées qui n’ont pas été réglées aux dates d’exigibilité mentionnées dans la mise en demeure. Cette majoration peut faire l’objet d’une remise.

Un décret en Conseil d’Etat définit les modalités d’application du présent article.

Selon l’article L.114-10 du code de la sécurité sociale, pris dans sa rédaction applicable issue de la loi 2019-1446 du 24 décembre 2019, les directeurs des organismes chargés de la gestion d’un régime obligatoire de sécurité sociale (…) confient à des agents chargés du contrôle, assermentés et agréés dans des conditions définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale ou par arrêté du ministre chargé de l’agriculture, le soin de procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l’attribution des prestations, le contrôle du respect des conditions de résidence et la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles. Des praticiens-conseils et auditeurs comptables peuvent, à ce titre, être assermentés et agréés dans des conditions définies par le même arrêté. Ces agents ont qualité pour dresser des procès-verbaux faisant foi jusqu’à preuve du contraire.

Lorsque cela est nécessaire à l’accomplissement de sa mission, un agent chargé du contrôle peut être habilité par le directeur de son organisme à effectuer, dans des conditions précisées par décret, des enquêtes administratives et des vérifications complémentaires dans le ressort d’un autre organisme. Les constatations établies à cette occasion font également foi à l’égard de ce dernier organisme dont le directeur tire, le cas échéant, les conséquences concernant l’attribution des prestations et la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles.

Ces dispositions de l’article L.114-10 du code de la sécurité sociale, qui habilitent les directeurs des organismes de sécurité sociale à confier à des agents assermentés et agréés dans les conditions fixées par voie réglementaire, ainsi qu’à des praticiens conseils et auditeurs assermentés et agréés dans les mêmes conditions, le soin de procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l’attribution des prestations, le contrôle du respect des conditions de résidence et la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles, ne sont pas applicables aux contrôles de l’observation des règles de tarification et de facturation des actes, prestations, produits, fournitures et frais par les professionnels de santé, les établissements de santé et les prestataires et fournisseurs, qui obéissent exclusivement aux dispositions de l’article L.133-4 du code de la sécurité sociale et aux dispositions réglementaires prises pour leur application (2e Civ., 1 décembre 2022, n°20-22.759 [P], 2e Civ., 7 juillet 2022, n°21-11.998, 2e Civ., 9 septembre 2021, n°20-17.029).

En l’espèce, la caisse ayant procédé à un contrôle purement administratif, a postériori et sur pièces, des facturations payées à la professionnelle de santé, sans procéder à la moindre audition de ses patients, il s’ensuit que les dispositions invoquées de l’article L.114-10 du code de la sécurité sociale ne sont pas applicables et que la professionnelle de santé est mal fondée en ce moyen de nullité de la procédure de contrôle.

2- sur le moyen de nullité la notification d’indu du 21 juin 2021 tiré de son absence ou insuffisance de motivation

Exposé des moyens des parties:

La professionnelle de santé argue que la notification d’indu est motivée de manière stéréotypée et ne comporte pas les considérations de droit et de fait constitutives du fondement de la décision, les motifs d’indus réclamés au regard des règles de tarification n’y étant pas mentionnés, comme les dispositions législatives ou réglementaires dont la méconnaissance lui est reprochée et allègue que le tableau annexe visé n’était pas joint dans l’enveloppe contenant la notification de payer.

La caisse réplique que la notification d’indu est régulière, pour répondre aux exigences de l’article R.133-9-1 du code de la sécurité sociale et que le tableau joint en annexe comporte les éléments permettant d’identifier les dossiers et prestations concernées, de connaître les motifs de droit et de fait ayant conduit au chiffrage de l’indu, lequel est précisément détaillé par assuré et par date de soins.

Réponse de la cour:

Selon l’article R.133-9-1 I alinéa 1 et 2 du code de la sécurité sociale, pris en sa rédaction applicable issue du décret 2019-718 du 5 juillet 2019, la notification de payer prévue à l’article L.133-4 est envoyée par le directeur de l’organisme d’assurance maladie au professionnel, à l’établissement ou au distributeur par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception.

Cette lettre précise la cause, la nature et le montant des sommes réclamées et la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement. Elle mentionne l’existence d’un délai de deux mois à partir de sa réception imparti au débiteur pour s’acquitter des sommes réclamées ainsi que les voies et délais de recours. Dans le même délai, l’intéressé peut présenter des observations écrites à l’organisme d’assurance maladie (…)

En l’espèce, la caisse justifie que le pli recommandé de la notification d’indu datée du 21 juin 2021, mentionnant avoir « réglé certaines prestations à tort. Vous trouverez en annexe le tableau récapitulatif reprenant pour chaque prestation concernée la nature et la date des prestations, le motif et la date du paiement indu, le montant des sommes versées à tort et la somme due au total. A ce jour vous êtes redevable de la somme de 48 275.45 euros » et impartissant à la professionnelle de santé à compter de sa réception, un délai de deux mois pour procéder au règlement de cette somme, et l’informant de la possibilité de demander un paiement échelonné et de la possibilité, dans ce même délai, de présenter ses observations orales ou écrites, ou de saisir la commission de recours amiable, a été réceptionné le 29 juin 2021.

La professionnelle de santé n’établit pas que le tableau mentionné annexé à cette notification n’aurait pas été joint à ce pli recommandé.

La caisse verse aux débats un tableau comportant 591 pages intitulé 'récapitulatif des anomalies imputables à Mme [K] [U] 83604767/0 pour des actes effectués sur la période du 22/06/2018 au 09/01/2020 et remboursés entre le 02/07/2018 et le 13/01/2020", portant sur un montant total de 48 275.45 euros, soit très exactement celui de l’indu notifié.

Par ailleurs, ce tableau mentionne, notamment:

— les numéros de factures,

— les numéros de sécurité sociale des patients,

— les numéros de lot,

— les identités complètes des bénéficiaires des soins,

— les numéros des prescripteurs,

— les dates des prescriptions,

— les dates de mandatement

— la nature DRG,

— les dates de début,

— les cotations des actes facturés,

— les quantités,

— la nature des actes,

— les coefficients,

— les taux,

— les montants remboursés,

— les montants récupérables,

— les observations (constats),

— les griefs.

Il comporte ainsi toutes les précisions permettant à la professionnelle de santé d’identifier précisément pour chaque grief, notamment, l’assuré concerné, la date des soins, celle de facturation et celle du remboursement (mandatement) et le motif de l’indu qui y est développé dans la colonne 'observations'.

De plus, préalablement, par courrier daté du 15/02/2021 ayant pour objet "notification de préjudice', la caisse qui le chiffre à 57 594.60 euros, a ainsi détaillé les griefs retenus:

« - non-respect des règles prévues par la nomenclature générale des actes professionnels,

— non-respect de la règle de non-cumul de cotation au cours d’une même séance,

— non-respect des modalités de facturation des majorations

— non-respect des modalités de facturation des déplacements,

— double paiement",

en les exposant ainsi de façon synthétique.

Il résulte donc de l’ensemble de ces éléments que la professionnelle de santé a bien eu en sa possession les éléments précis retenus par la caisse pour fonder les griefs, listés dans le courrier du 21 juin 2021et qu’elle a ainsi été informée de la cause, de la nature et du montant des sommes réclamées ainsi que de la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement.

La caisse établissant la nature et le montant de l’indu par les éléments précisés dans le tableau joint à sa notification d’indu, il appartient au professionnel de santé d’apporter des éléments pour contester l’inobservation des règles de facturation et de tarification (2e Civ., 28 novembre 2013, n°12-26.506; 2e Civ., 4 avril 2019, n°18-12.903; 2e Civ., 23 janvier 2020, n°19-11.698).

La professionnelle de santé est par conséquent mal fondée en son moyen d’annulation de la notification d’indu.

3- sur le moyen de nullité de la procédure de recouvrement de l’indu et de la pénalité financière tiré de l’illicéité des retenues sur facturation opérées par la caisse:

Exposé des moyens des parties:

Se fondant sur les dispositions de l’article L.133-4 du code de la sécurité sociale, la professionnelle de santé argue qu’en cas de contestation de la notification de payer, l’organisme de prise en charge ne peut procéder à une retenue sur flux et que ce principe est transposable aux pénalités financières infligées par les organismes d’assurance maladie pour lesquels l’article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale prévoit une procédure identique s’agissant de leur recouvrement et de leur contestation, à l’exception de la saisine préalable obligatoire de la commission de recours amiable qui n’est pas applicable, pour soutenir que:

— la réalisation par la caisse de retenues sur prestations illicites aux fins de recouvrement de l’indu entraîne nécessairement l’annulation de la procédure de recouvrement et le rejet de sa demande en paiement, le juge n’ayant pas à se prononcer sur le bien fondé de l’indu, y compris lorsque la caisse a procédé à la restitution des sommes illégalement recouvrées,

— la réalisation de retenues sur prestations aux fins de compensation de la pénalité financière en cas de contestation de cette dernière, en l’absence d’édition de mise en demeure, rend irrégulière l’action en recouvrement de cette pénalité financière par la caisse et doit conduire au rejet des demandes en paiement de la pénalité financière présentées par la caisse,

Elle souligne que la jurisprudence considère que les retenues sur flux en violation de ces dispositions caractérisent un trouble manifestement illicite justifiant le prononcé de mesures conservatoires et que la caisse primaire d’assurance maladie n’est pas fondée à procéder au recouvrement de l’indu par retenues sur flux, même en l’absence de contestation de la décision de la commission de recours amiable, faute de mise en demeure et de contrainte régulièrement notifiées.

Elle se prévaut notamment d’un arrêt de la cour d’appel de Nancy du 10 mai 2022 (n°21/02919) ayant fait l’objet d’un pourvoi rejeté par arrêt de la Cour de cassation du 26 septembre 2024 (2e Civ., n°22-19.813) ayant jugé que la réalisation de retenues sur prestations illicite aux fins de compensation d’un indu régulièrement contesté entache la procédure de recouvrement d’illégalité et fait obstacle à ce que la caisse réclame le remboursement d’indu au professionnel de santé.

Elle souligne avoir:

* contesté la notification d’indu du 21 juin 2021 en saisissant par courrier en date du 5 août 2021 la commission de recours amiable, alors que la caisse a procédé le 31 août 2021 à une retenue sur prestations pour un montant de 3 304.53 euros afin de compenser l’indu contesté,

* saisi, en l’absence de réponse de la commission de recours amiable par requête datée du 6 décembre 2021, le pôle social du tribunal judiciaire, et que malgré cette saisine judiciaire, la caisse n’a pas procédé au paiement des sommes irrégulièrement retenues,

* contesté la pénalité financière prononcée le 16 décembre 2021 à son encontre en saisissant le pôle social du tribunal judiciaire, et qu’alors que le délai du recours n’était pas expiré, la caisse a procédé irrégulièrement le 31 décembre 2021, à une nouvelle retenue sur prestation de 5 000 euros afin de compenser la pénalité financière,

* fait assigner la caisse devant le juge des référés le 13 janvier 2022, et que ce n’est que par deux ordres de virements du 1er février 2022 que la caisse a procédé au paiement des sommes irrégulièrement retenues pour un montant total de 8 304.53 euros.

Elle soutient également que la procédure de pénalité financière est irrégulière en arguant de la violation des droits de la défense au cours de celle-ci, tirée de l’absence de la mise en oeuvre de l’entretien contradictoire avec communication préalable des pièces utiles, qu’elle avait demandé, l’insuffisance de motivation de l’avis de la commission des pénalités financières et le défaut de notification de la pénalité dans le délai de quinze jours à compter de l’avis favorable du directeur général de l'[1]. Elle invoque en outre l’irrégularité de la décision prononçant la pénalité tirée de l’insuffisance de motivation.

*****

La caisse réplique que les retenues opérées ne sont pas de nature à justifier l’annulation de l’indu ni de la pénalité financière en arguant qu’une telle sanction n’est prévue par aucun texte.

Elle souligne que dans son arrêt du 11 juillet 2025 (n°23/10322), la présente cour d’appel a uniquement recherché si les retenues avaient engendré un préjudice pour le professionnel de santé sur le fondement de l’article 1240 du code civil et a rejeté la demande en dommages et intérêts.

Elle argue que dans sa rédaction applicable au jour de la notification d’indu l’article L.133-4-1 du code de la sécurité sociale n’exige pas une mise en demeure préalable à la notification d’indu et soutient que les irrégularités relevées (non-respect de la nomenclature générale des actes professionnels) peuvent faire l’objet d’une pénalité financière prononcée par son directeur et que la procédure de pénalité financière est régie par les articles L.114-17-1 et R.147-2 du code de la sécurité.

Elle ajoute que:

* les faits reprochés ont été notifiés par lettre recommandée avec avis de réception du 15/02/2021, avec mention de ses droits. La professionnelle de santé ayant sollicité un entretien et la consultation des pièces ayant servi au contrôle, cette consultation a eu lieu le 27 avril 2021 et l’entretien contradictoire en visioconférence le 19 mai 2021, dans le cadre duquel elle a été représentée par son avocat qui a présenté des observations, sans qu’ensuite d’autres observations aient été émises. Elle précise que le compte rendu d’entretien n’a pas été retourné signé par la professionnelle de santé ni par son conseil, et en tire la conséquence que conformément à la charte de contrôle des professionnels de santé, le préjudice notifié le 15 février 2021 est réputé accepté, précisant que lors de la notification d’indu, son montant a été réévalué par rapport au préjudice initial en raison de la prescription d’une partie des actes facturés,

* les faits susceptibles de faire l’objet d’une pénalité financière ont été notifiés par courrier du 08/09/2021, avec mention de ses droits et avec en annexe la notification d’indu du 14 janvier 2021 et les tableaux récapitulatifs d’indu. La professionnelle de santé ayant sollicité un entretien contradictoire et la consultation des pièces, cet entretien a été fixé en visioconférence le 21 octobre 2021 à 9h30 sans que l’infirmière ni son conseil ne se connectent pour celui-ci. Lors de la réunion de la commission des pénalités le 27/10/2021, elle était représentée par son avocat, et l’avis de la commission des pénalités a été adressé à la professionnelle de santé le 02/11/2021. Après avis favorable du directeur général de l'[1], elle lui a notifié par lettre recommandée avec avis de réception du 16/12/2021 une pénalité de 5 000 euros, la décision la prononçant étant motivée.

Réponse de la cour:

Selon l’article R.133-9-1 I alinéa 3 et 4 du code de la sécurité sociale, à défaut de paiement à l’expiration du délai de forclusion prévu à l’article R.142-1 ou après notification de la décision de la commission instituée à ce même article, le directeur de l’organisme de sécurité sociale compétent lui adresse la mise en demeure prévue à l’article L.133-4 par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception.

Cette mise en demeure comporte la cause, la nature et le montant des sommes demeurant réclamées, la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement, le motif qui, le cas échéant, a conduit à rejeter totalement ou partiellement les observations présentées ainsi que l’existence du nouveau délai d’un mois imparti, à compter de sa réception, pour s’acquitter des sommes réclamées. Elle mentionne, en outre, l’existence et le montant de la majoration de 10 % appliquée en l’absence de paiement dans ce délai, ainsi que les voies et délais de recours.

Il résulte de l’article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale, pris dans sa rédaction applicable issue de l’ordonnance 2019-964 du 18 septembre 2019, que les professionnels de santé peuvent faire l’objet d’une pénalité prononcée par le directeur de l’organisme local d’assurance maladie pour toute inobservation des règles du présent code, du code de la santé publique, du code rural et de la pêche maritime ou du code de l’action sociale et des familles ayant abouti à une demande, une prise en charge ou un versement indu d’une prestation en nature ou en espèces par l’organisme local d’assurance maladie, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée.

La bonne foi étant présumée, il appartient à l’organisme de sécurité sociale d’établir, en cas de contestation, la preuve de la mauvaise foi de la personne concernée (2e Civ., 11 mai 2023, n°21-17.166).

L’article L.114-17-1 IV stipule que stipule que le directeur de l’organisme local d’assurance maladie (…) notifie les faits reprochés à la personne physique ou morale en cause afin qu’elle puisse présenter ses observations dans un délai fixé par voie réglementaire. A l’expiration de ce délai, le directeur:

1°) décide de ne pas poursuivre la procédure,

2°) notifie à l’intéressé un avertissement,

3°) ou saisit la commission mentionnée au V.

A réception de l’avis de la commission, le directeur:

a) soit décide de ne pas poursuivre la procédure,

b) soit notifie à l’intéressé un avertissement,

c) soit notifie à l’intéressé la pénalité qu’il décide de lui infliger, en indiquant le délai dans lequel il doit s’en acquitter ou les modalités selon lesquelles elle sera récupérée sur les prestations à venir. La pénalité est motivée et peut être contestée devant le tribunal judiciaire spécialement désigné en application de l’article L.211-16 du code de l’organisation judiciaire.

En l’absence de paiement de la pénalité dans le délai prévu, le directeur envoie une mise en demeure à l’intéressé de payer dans un délai fixé par voie réglementaire. Lorsque la mise en demeure est restée sans effet, le directeur peut délivrer une contrainte qui, à défaut d’opposition du débiteur devant le tribunal judiciaire spécialement désigné en application de l’article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire, comporte tous les effets d’un jugement et confère notamment le bénéfice de l’hypothèque judiciaire (…)

La pénalité peut être recouvrée par retenues sur les prestations à venir (…)

Selon l’article R.147-2 III du code de la sécurité sociale, pris dans sa rédaction issue du décret 2015-1865 du 30 décembre 2015, applicable en l’espèce:

I.-Lorsqu’il a connaissance de faits susceptibles de faire l’objet de la pénalité financière mentionnée à l’article L.114-17-1, le directeur de l’organisme local d’assurance maladie (…) adresse à la personne physique ou morale en cause la notification prévue à cet article par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception (…)

A l’issue du délai d’un mois à compter de la notification ou après audition de la personne en cause, si celle-ci intervient postérieurement à l’expiration de ce délai, le directeur l’organisme local d’assurance maladie (…) peut:

1°) soit décider d’abandonner la procédure. Dans ce cas, il en informe ladite personne dans les meilleurs délais,

2°) soit, dans un délai de quinze jours, prononcer un avertissement, sauf si les faits relèvent des cas prévus aux 3° et 4° du II de l’article L.114-17-1. L’avertissement précise les voies et délais de recours. Il en informe simultanément la commission prévue à l’article L.114-17-1,

3°) soit, dans un délai de quinze jours, saisir la commission mentionnée au V de l’article L.114-17-1 et lui communiquer les griefs et, s’ils existent, les observations écrites de la personne en cause ou le procès-verbal de l’audition. Il en informe simultanément cette personne et lui indique qu’elle aura la possibilité, si elle le souhaite, d’être entendue par la commission.

Les informations communiquées à la commission ne doivent comporter aucune mention nominative ou susceptible de permettre l’identification d’une personne dans des conditions de nature à porter atteinte au secret médical.

II.-Après que le directeur de l’organisme local d’assurance maladie ou son représentant, accompagné le cas échéant par un représentant du service du contrôle médical ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles, a présenté ses observations, et après avoir entendu, le cas échéant, la personne en cause, la commission rend un avis motivé, portant notamment sur la matérialité et la gravité des faits reprochés, la responsabilité de la personne et le montant de la pénalité ou de chacune des pénalités susceptible d’être appliquée.

La commission doit adresser son avis au directeur de l’organisme local ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles ainsi qu’à la personne en cause dans un délai maximum de deux mois à compter de sa saisine. Ce délai peut être augmenté d’une durée ne pouvant excéder un mois si la commission estime qu’un complément d’information est nécessaire. Si la commission ne s’est pas prononcée au terme du délai qui lui est imparti, l’avis est réputé rendu.

Lors des auditions mentionnées au présent article, la personne en cause peut se faire assister ou se faire représenter par la personne de son choix.

III.-A compter de la réception de l’avis de la commission ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu, le directeur de l’organisme local d’assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles peut:

1°) soit décider d’abandonner la procédure, auquel cas il en informe ladite personne dans les meilleur délais,

2°) soit décider de poursuivre la procédure, auquel cas il dispose d’un délai de quinze jours pour saisir le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie d’une demande d’avis conforme, par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception, en précisant les éléments prévus dans la notification mentionnée au I et le montant de la pénalité envisagée. A défaut de saisine dans le délai imparti, la procédure est réputée abandonnée.

Le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ou son représentant dispose d’un délai d’un mois à compter de la réception de la demande pour formuler son avis. Il le transmet au directeur de l’organisme local d’assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. Si le directeur général ne s’est pas prononcé dans ce délai, son avis est réputé favorable.

Si l’avis du directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie est défavorable, la procédure est abandonnée. Le directeur de l’organisme local d’assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles en informe la personne en cause dans les meilleurs délais.

Si l’avis du directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie est favorable, le directeur de l’organisme local d’assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles dispose d’un délai de quinze jours pour notifier la pénalité à la personne en cause par une décision motivée et par tout moyen permettant de rapporter la preuve de la date de réception. Il en adresse une copie à la commission à titre d’information. A défaut de notification dans le délai imparti, la procédure est réputée abandonnée.

Cette notification de payer précise la cause, la nature, le montant des sommes réclamées au titre de la pénalité ou de chacune des pénalités prononcées et mentionne l’existence d’un délai de deux mois, à partir de sa réception, imparti au débiteur pour s’acquitter des sommes réclamées, ainsi que les voies et les délais de recours. Elle mentionne également, le cas échéant, les modalités de recouvrement de la pénalité par retenues sur les prestations ultérieures à verser à l’intéressé.

A défaut de paiement dans ce délai, la mise en demeure prévue au septième alinéa du IV de l’article L.114-17-1 est adressée, par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. Elle comporte les précisions relatives aux sommes réclamées mentionnées à l’alinéa précédent, les voies et délais de recours ainsi que l’existence d’un nouveau délai d’un mois, à partir de sa réception, imparti au débiteur pour s’acquitter des sommes réclamées. Elle indique en outre l’existence et le montant de la majoration de 10 % prévue au même septième alinéa, appliquée en l’absence de paiement dans ce délai.

Ainsi que soutenu avec pertinence par la professionnelle de santé, il existe une similitude entre les dispositions spécifiques aux pénalités financières pouvant être prononcées par un directeur de caisse primaire d’assurance maladie à l’encontre d’un professionnel de santé, et celles relatives au recouvrement d’indus à son encontre, quant à l’exigence d’une mise en demeure et quant aux modalités de retenues sur facturations.

Il résulte de l’assignation en référé en date du 30 janvier 2022 et de l’ordonnance en date du 5 avril 2022, que le juge des référés, saisi par la professionnelle de santé en contestation des retenues sur flux opérées par la caisse le 31 août 2021, sur le fondement de la notification d’indu datée du 21 juin 2021, et le 31 décembre 2021, pour un montant de 5 000 euros, sur le fondement de la notification de la pénalité financière du 16 décembre 2021, a jugé illicites ces retenues et a condamné la caisse au paiement d’une provision de 830.45 euros sur les pénalités à valoir.

La retenue sur flux prévue par l’article L.133-4 du code de la sécurité sociale procède nécessairement du mécanisme de la compensation et constitue une mesure de recouvrement forcé.

Or, il résulte de l’article 1347-1 du code civil qu’une compensation n’a lieu qu’entre deux obligations certaines, liquides et exigibles.

Ces dispositions générales relatives à la compensation sont applicables dans le cadre de la procédure de recouvrement d’indu diligentée sur le fondement de l’article L.133-4 du code de la sécurité sociale (2e Civ., 31 mai 2018, n°17-19.340, Bull. 2018, II, n°110; 2e Civ., 12 mai 2022, n°20-23.373).

Si le directeur de la caisse peut à l’issue de la procédure de pénalités financières prononcer une sanction alors qu’il n’a pas été encore statué sur la contestation par le professionnel de santé de l’indu notifié, pour autant la pénalité a pour fondement nécessaire cet indu, auquel la décision la prononçant se réfère du reste.

En l’espèce, la caisse a procédé à deux reprises à des retenues sur les facturations de la professionnelle de santé:

* d’une part, le 31 août 2021, sur le fondement de l’indu notifié par lettre recommandée avec avis de réception du 21 juin 2021, indu contesté par la professionnelle de santé à la fois en saisissant la commission de recours amiable par lettre recommandée avec avis de réception datée du 5 août 2021 réceptionnée le 9 suivant, puis le pôle social du tribunal judiciaire par lettre recommandée avec avis de réception expédiée le 07 décembre 2021,

* d’autre part le 31 décembre 2021, sur le fondement de la notification de la pénalité financière du 16 décembre 2021, soit avant même l’expiration du délai de deux mois prévu par l’article R.147-2 III du code de la sécurité sociale, pénalité qui a également été contestée par la professionnelle de santé en saisissant le pôle social du tribunal judiciaire par lettre recommandée avec avis de réception expédiée le 21 février 2022.

Ces retenues sont effectivement illicites puisque d’une part la caisse ne disposait pas de titre rendant sa créance d’indu alléguée certaine et exigible, que d’autre part le délai de deux mois à compter de la notification de la décision prononçant la pénalité financière pour l’exercice de la voie de recours n’était pas acquis et que de surcroît la caisse n’avait notifié aucune mise en demeure alors que la professionnelle de santé avait contesté ses décisions sur le fondement desquelles ces retenues ont été opérées.

Si l’absence d’émission d’une mise en demeure importe peu quant à l’appréciation par le juge, saisi d’une contestation de l’indu, du bien-fondé de celui-ci, en revanche, les dispositions de l’article L.133-4 du code de sécurité sociale interdisent à l’organisme de sécurité sociale de procéder au recouvrement des sommes afférentes sans qu’il ne soit préalablement adressé de mise en demeure (2e Civ., 9 mars 2017, n°16-12.209 [P]).

Et il en est de même des dispositions de l’article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale, s’agissant de la pénalité financière.

Il s’ensuit qu’ayant procédé à des retenues sur facturations, d’une part sur le fondement de la notification d’indu et d’autre part sur celui de la décision prononçant la pénalité financière, alors que la professionnelle de santé les avait contestées en exerçant les voies de recours, les actions en recouvrement de la caisse de l’indu et de la pénalité financière sont affectées d’irrégularités substantielles faisant obstacle à ce qu’elles puissent être poursuivies dans le cadre du présent litige, en sollicitant sur le fondement de ces mêmes notifications (d’indu et de pénalité financière) la condamnation de la professionnelle de santé à leur paiement.

En procédant à ces retenues illicites, la caisse s’est placée hors champ des dispositions d’ordre public du code de la sécurité sociale, l’article L.133-4 du code de la sécurité sociale ne lui permettant pas de procéder au recouvrement d’un indu de facturations sans qu’une mise en demeure ait été préalablement adressée au professionnel de santé, et il en est de même de l’article L.114-17-1 concernant la pénalité financière, alors que tel a été présentement le cas.

La circonstance que la caisse a restitué, au cours de la procédure de référés, les sommes illicitement retenues au titre de l’indu et de la pénalité financière, est inopérante à régulariser le vice résultant des dites retenues, lequel affecte irrémédiablement les procédures de recouvrement de l’indu et de la pénalité financière, et ce quelque soit le préjudice résultant de ces retenues.

Le jugement doit en conséquence être infirmé en ce qu’il a condamné la professionnelle de santé à payer à la caisse la somme de 48 275.45 euros au titre de l’indu notifié le 21 juin 2021, et la caisse doit être déboutée de sa demande en paiement de celle-ci.

Le jugement doit par contre être confirmé en ce qu’il a débouté la caisse de sa demande en paiement de la pénalité financière.

Succombant en ses prétentions la caisse doit être condamnée aux entiers dépens et ne peut utilement solliciter le bénéfice des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile.

Il ne paraît pas inéquitable de laisser à la charge de la professionnelle de santé les frais qu’elle a été amenée à exposer pour sa défense.

PAR CES MOTIFS,

— Infirme le jugement en ce qu’il a condamné la professionnelle de santé à payer à la caisse la somme de 48 275.45 euros au titre de l’indu notifié le 21 juin 2021,

— Le confirme en ce qu’il a débouté la caisse de sa demande en paiement de la pénalité financière prononcée par son directeur le 16 décembre 2021,

Statuant à nouveau des chefs infirmé et y ajoutant,

— Déboute la caisse primaire d’assurance maladie du Var de sa demande en paiement de la somme de 48 275.45 euros au titre de l’indu de facturations notifié le 21 juin 2021,

— Déboute la caisse primaire d’assurance maladie du Var de sa demande sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile,

— Déboute Mme [U] [K] de sa demande sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile,

— Condamne la caisse primaire d’assurance maladie du Var aux entiers dépens.

LE GREFFIER LA PRESIDENTE