Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Les associations SEPANSO 64, SEPANSO Landes, SALMO TIERRA-SALVA TIERRA et l’association agréée de pêche et de protection du milieu aquatique Gave d’Oloron (APPMA) ont demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques et de la préfète des Landes du 31 juillet 2020 portant modification de l’article 26 du règlement particulier du port de Bayonne en tant qu’il autorise les activités de pêches dans les limites administratives de celui-ci par un nouvel article 26.3.

Par un jugement n°2002048 du 22 mai 2023, le tribunal administratif de Pau a annulé l’arrêté du 31 juillet 2020 des préfets des Pyrénées-Atlantiques et des Landes portant modification de l’article 26 du règlement particulier du port de Bayonne en tant qu’il autorise les activités de pêches dans les limites administratives de celui-ci par un nouvel article 26.3.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 juillet 2023 et le 12 mars 2025, la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire demande à la cour d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 22 mai 2023 et de rejeter la demande de première instance.

Elle soutient que :

- le tribunal administratif de Pau a méconnu l’indépendance des législations en jugeant que le règlement du port de Bayonne avait pour objet de protéger les ressources halieutiques ;

- les moyens soulevés en première instance et en appel par les associations sont inopérants ou non fondés ;

- l’arrêté du 31 juillet 2020 ne constitue pas un document d’objectif au sens de l’article L. 414-4 II bis du code de l’environnement et aucune étude d’incidences Natura 2000 n’était requise au titre de l’article L. 414-1 du même code.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 février 2025, les associations SEPANSO 64, SEPANSO Landes, SALMO TIERRA-SALVA TIERRA et l’association agréée de pêche et de protection du milieu aquatique Gave d’Oloron (APPMA), représentées par M^e Ruffie, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l’arrêté du 31 juillet 2020 annulé par le tribunal administratif de Pau était entaché d’un détournement de pouvoir par détournement de procédure ;

- il méconnaît les dispositions de l’article L. 414-1 du code de l’environnement dès lors qu’il a été pris en l’absence d’étude d’incidences Natura 2000 ;

- il méconnaît les dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, dès lors que son adoption n’a pas été précédée d’une consultation du public ;

- il méconnaît les dispositions de l’article R. 921-66 du code rural de la pêche maritime en autorisant de façon générale la pêche au sein des limites administratives du port de Bayonne ;

- il est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation quant à la sécurité des activités portuaires, notamment en ce qu’il porte atteinte aux mouvements des autres navires en autorisant les activités de pêche ;

- il porte atteinte à l’intérêt général en autorisant les activités de pêche, qui concernent toutes les espèces de poissons, dont des espèces protégées ;

- l’arrêté attaqué, en autorisant la pêche d’espèces protégées telles que la lamproie marine, l’alose, la civelle et le saumon atlantique dont la présence a justifié le classement du port de Bayonne en site Natura 2000, méconnaît les dispositions de l’article L. 414-4 du code de l’environnement.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code des transports ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Voillemot,

- les conclusions de M. Gasnier, rapporteur public,

- et les observations de M^e Ruffié, représentant les associations SEPANSO 64, SEPANSO Landes, SALMO TIERRA-SALVA TIERRA et l’association agréée de pêche et de protection du milieu aquatique Gave d’Oloron (APPMA), puis de l’intervention orale de M. B… A… représentant l’association SEPANSO 64.

Une note en délibéré présentée par M^e Ruffié pour les associations SEPANSO 64, SEPANSO Landes, SALMO TIERRA-SALVA TIERRA et l’association agréée de pêche et de protection du milieu aquatique Gave d’Oloron (APPMA) a été enregistrée le 13 novembre 2025.

Considérant ce qui suit :

Un règlement particulier de police du port de Bayonne a été signé par le président de la région Nouvelle-Aquitaine le 8 mars 2016 et par les préfets des Pyrénées-Atlantiques et des Landes le 1er avril 2016. Par un arrêté du 31 juillet 2020, les préfets des Pyrénées-Atlantiques et des Landes et le président de la région Nouvelle-Aquitaine ont modifié l’article 26 du règlement particulier de police du port de Bayonne, par l’ajout d’un nouvel article 26.3 aux termes duquel : « Conformément à l’article R. 5333-24 du code des transports, l’activité de pêche n’est interdite dans les limites du port de Bayonne que dans la mesure où elle crée des perturbations et des risques en termes de sécurité pour le trafic maritime ou le fonctionnement normal des terminaux. / Par ailleurs, toute activité de pêche est conditionnée aux mesures en vigueur du plan de gestion des poissons migrateurs Adour-Cours d’eau côtiers (PLAGEPOMI). Ces mesures sont susceptibles d’être modifiées, sur la base des évaluation et bilans établis annuellement par le secrétariat du comité de gestion des poissons migrateurs (COGEPOMI), et dans ce cas ces mesures modifiées seront d’application immédiate. / L’autorité portuaire et l’autorité investie du pouvoir de police portuaire se réservent également le droit, à tout moment, d’interdire de manière individuelle, partielle, provisoire ou définitive l’activité de pêche, si les conditions d’exploitation et/ou de sécurité de l’activité du port de Bayonne devait être impactées ». Les associations SEPANSO 64, SEPANSO Landes, SALMO TIERRA-SALVA TIERRA et l’APPMA du gave d’Oloron, ont demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté des préfets des Pyrénées-Atlantiques et des Landes du 31 juillet 2020 portant modification de l’article 26 du règlement particulier du port de Bayonne en tant qu’il autorise les activités de pêches dans les limites administratives de celui-ci par ce nouvel article 26.3. Par la requête visée ci-dessus, la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire relève appel du jugement du 22 mai 2023 du tribunal administratif de Pau qui annule cet arrêté du 31 juillet 2020.

Sur le motif d’annulation retenu par les premiers juges :

2. Aux termes de l’article L. 5331-2 du code des transports : « L’Etat fixe les règles relatives à la sécurité du transport maritime et des opérations portuaires. / Les règlements généraux de police applicables aux ports de commerce, aux ports de pêche et aux ports de plaisance par voie réglementaire (…) ». Aux termes de l’article L. 5331-8 du même code : « L’autorité investie du pouvoir de police portuaire exerce la police du plan d’eau qui comprend notamment l’organisation des entrées, sorties et mouvements des navires, bateaux ou autres engins flottants. Elle exerce la police des marchandises dangereuses. Elle contribue au recueil, à la transmission et à la diffusion de l’information nautique ». Aux termes de son article L. 5331-10, ce code prévoit que : « Dans chaque port, des règlements particuliers peuvent compléter les règlements généraux de police. / Les dispositions applicables dans les limites administratives des grands ports maritimes et des ports autonomes sont arrêtées par l’autorité administrative. Les dispositions applicables dans les limites administratives des autres ports sont arrêtées conjointement par l’autorité portuaire et l’autorité investie du pouvoir de police portuaire et, à défaut d’accord, par l’autorité investie du pouvoir de police portuaire (…) ». Aux termes de l’article R. 5333-24 du même code : « Dans les limites administratives du port, il est interdit, sauf si le règlement particulier du port en dispose autrement ou si une autorisation exceptionnelle est accordée par l’autorité portuaire : 1° De rechercher et de ramasser des végétaux, des coquillages et autres animaux marins ; 2° De pêcher ; 3° De se baigner ».

3. Il résulte de ces dispositions que le règlement particulier du port est seulement pris en application du code des transports et, plus particulièrement en application des dispositions relatives à la police des ports maritimes. En vertu du principe de l’indépendance des législations, il n’appartient pas à l’autorité compétente pour édicter le règlement particulier du port de prendre des mesures spécifiques pour veiller au respect de la règlementation relatives à la gestion et à la pêche des poissons appartenant aux espèces vivant alternativement dans les eaux douces et dans les eaux salées qui fait l’objet d’une règlementation distincte. Par conséquent, et contrairement à ce qu’a jugé le tribunal administratif de Pau, la circonstance que le règlement particulier du port de Bayonne ne prévoit aucune mesure de nature à limiter la pêche du saumon atlantique dans les limites administratives de ce port, et alors même qu’une atteinte à cette espèce serait caractérisée, n’est pas susceptible d’entacher d’illégalité l’arrêté du 31 juillet 2020.

4. Par suite, la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a retenu le moyen tiré de ce que l’absence de mesure de nature à limiter la pêche du saumon atlantique dans les limites administratives du port de Bayonne portait une atteinte caractérisée à cette espèce pour annuler l’arrêté du 31 juillet 2020 des préfets des Pyrénées-Atlantiques et des Landes portant modification de l’article 26 du règlement particulier du port de Bayonne en tant qu’il autorise les activités de pêches dans les limites administratives de celui-ci par un nouvel article 26.3.

5. Il appartient à la cour administrative d’appel, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés en première instance et en appel par les associations SEPANSO 64, SEPANSO Landes, SALMO TIERRA-SALVA TIERRA et l’APPMA du gave d’Oloron à l’encontre des décisions contestées.

Sur les autres moyens :

6. En premier lieu, aux termes de l’article L. 5314-12 du code des transports : « Dans chaque port maritime relevant du présent chapitre, les milieux professionnels, sociaux et associatifs ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements où sont situées les principales installations portuaires sont représentés dans un conseil portuaire, qui est consulté sur le positionnement stratégique, la prise en compte des questions environnementales et la politique de développement du port, et notamment sa politique tarifaire et foncière (…) ». Aux termes de l’article R. 5314-21 du même code : « Le conseil portuaire est compétent pour émettre un avis, dans les conditions prévues au présent code, sur les affaires du port qui intéressent les personnes morales et physiques concernées par son administration, notamment les usagers ». Enfin, aux termes de l’article R. 5314-22 du même code : Le conseil portuaire est obligatoirement consulté sur les objets suivants : / (…) 7° Les règlements particuliers de police ».

7. Il résulte de ces dispositions qu’un conseil portuaire a pu être instauré dans le port de Bayonne, relevant de la région Nouvelle-Aquitaine, et que ce conseil portuaire est obligatoirement consulté sur les règlements particuliers de police. Ainsi, le moyen tiré de ce qu’aucune disposition du code des transports ne prévoit l’instauration d’un conseil portuaire pour les ports régionaux ni sa consultation et que l’avis favorable du conseil portuaire émis le 9 décembre 2019 entache d’irrégularité la procédure ne peut être qu’écarté.

8. L’arrêté attaqué précise que « toute activité de pêche est conditionnée aux mesures en vigueur du plan de gestion des poissons migrateurs Adour-Cours d’eau côtiers (PLAGEPOMI). Ces mesures sont susceptibles d’être modifiées, sur la base des évaluation et bilans établis annuellement par le secrétariat du comité de gestion des poissons migrateurs (COGEPOMI), et dans ce cas ces mesures modifiées seront d’application immédiate ». D’une part, cette mention constitue un rappel des autres réglementations de façon surabondante. Ainsi, en se bornant à rappeler, après avoir édicté des mesures relatives à la pêche dans le port de Bayonne au regard de l’article R. 5333-24 du code des transports, que l’activité de pêche était également conditionnée à une autre réglementation, les autorités administratives signataires de l’arrêté attaqué n’ont pas excédé le champ de leur compétence fixé par les dispositions de l’article L. 5331-10 du code des transports précité. D’autre part, il est constant que le préfet de région est l’autorité compétente en matière de pêche en mer et à terre en vertu des articles R. 911-3 et R. 911-4 du code rural et de la pêche maritime. Toutefois, l’arrêté attaqué ayant été pris sur le fondement des dispositions de l’article R. 5333-24 du code des transports et non sur le fondement des dispositions du code rural et de la pêche maritime, le préfet de région n’avait pas à être consulté.

9. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 414-4 du code de l’environnement : « I. Lorsqu’ils sont susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après « Evaluation des incidences Natura 2000 » : / 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations, sont applicables à leur réalisation ; / 2° Les programmes ou projets d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations ; / 3° Les manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage. (…) / II bis. – Les activités de pêche maritime professionnelle s’exerçant dans le périmètre d’un ou de plusieurs sites Natura 2000 font l’objet d’analyses des risques d’atteinte aux objectifs de conservation des sites Natura 2000, réalisées à l’échelle de chaque site, lors de l’élaboration ou de la révision des documents d’objectifs mentionnés à l’article L. 414-2. Lorsqu’un tel risque est identifié, l’autorité administrative prend les mesures réglementaires pour assurer que ces activités ne portent pas atteinte aux objectifs de conservation du site, dans le respect des règles de la politique commune de la pêche maritime. Ces activités sont alors dispensées d’évaluation d’incidences sur les sites Natura 2000. (…) / ». Aux termes de l’article L. 414-2 du même code dans sa version applicable au litige : « I. Pour chaque site Natura 2000, un document d’objectifs définit les orientations de gestion, les mesures prévues à l’article L. 414-1, les modalités de leur mise en œuvre et les dispositions financières d’accompagnement (…) ».

10. D’une part, l’arrêté attaqué, qui modifie le règlement particulier du port de Bayonne, ne constitue pas un document d’objectifs mentionnés à l’article L. 414-2 du code de l’environnement. D’autre part, l’arrêté attaqué pris pour l’application des dispositions du code des transports relative à la police des ports maritimes, s’applique sans préjudice des règlementations spécifiques aux sites Natura 2000 de cette zone et ne saurait être regardé comme étant susceptible, par lui-même, d’affecter significativement ce site Natura 2000. Dès lors, les associations ne sauraient utilement soutenir que, faute d’avoir été précédé d’une étude d’incidence Natura 2000, l’arrêté attaqué méconnaîtrait les dispositions du II bis de l’article L. 414-4 du code de l’environnement.

11. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement : « I.- Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / Les dispositions du présent article ne s’appliquent pas aux décisions qui modifient, prorogent, retirent ou abrogent les décisions mentionnées à l’alinéa précédent soumises à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l’environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif ». Ces dispositions exigent que les projets d’acte réglementaire de l’Etat ayant une incidence directe et significative sur l’environnement soient mis à disposition du public afin de lui permettre de présenter des observations et propositions.

12. Ainsi qu’il a été relevé au point 3, l’arrêté attaqué a été pris en application du code des transports au titre de la police des ports maritimes et, s’il permet désormais, à certaines conditions, de pêcher dans le port de Bayonne, cet acte règlementaire, qui s’appliquera sans préjudice du respect des autres législations et réglementations, notamment celles relatives à la pêche et à la conservation des espèces, ne peut être regardé comme ayant une incidence directe et significative sur l’environnement au sens des dispositions citées au point précédent. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 123-19-1 du code précité ne peut être utilement soulevé contre l’arrêté attaqué du 31 juillet 2020.

13. En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 921-66 du code rural et de la pêche maritime : « La pêche à l’intérieur des installations portuaires ne peut être exercée que par des personnes ou des navires autorisés en application de la réglementation internationale, européenne ou nationale, et pour qu’autant qu’elle n’offre d’inconvénients ni pour la conservation des ouvrages, ni pour les mouvements des navires, ni pour l’exploitation des quais et terre-pleins. /Si elle est pratiquée le long des quais, jetées, estacades et appontements à l’aide d’autres engins que les lignes tenues à la main ou si elle est exercée dans les bassins à partir d’une embarcation, elle est soumise à une autorisation particulière délivrée par le préfet de département après avis conforme (…) du président du conseil régional pour les ports régionaux (…) ».

14. Il est constant que si l’arrêté attaqué du 31 juillet 2020 n’interdit, au regard de l’article R. 5333-24 du code des transports, l’activité de pêche dans les limites du port de Bayonne que dans la mesure où elle crée des perturbations et des risques en termes de sécurité pour le trafic maritime ou le fonctionnement normal des terminaux, cet arrêté est sans incidence sur le respect des autres législations et réglementations, notamment celles relatives à la pêche à l’intérieur des installations portuaires prévues à l’article R. 921-66 du code rural et de la pêche maritime. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions ne peut qu’être écarté.

15. En cinquième lieu, il résulte des dispositions de l’article R. 5333-24 du code des transports précitées qu’il est interdit de pêcher dans les limites administratives du port sauf si le règlement particulier du port en dispose autrement. Ainsi, en modifiant le règlement particulier du port de Bayonne pour permettre, sous certaines conditions tenant à la sécurité portuaire, l’activité de pêche, l’arrêté attaqué du 31 juillet 2020 n’a pas méconnu l’article R. 5333-24 du code des transports.

16. En dernier lieu, aux termes de l’article R. 5333-9 du code des transports : « Il est interdit à tout navire, bateau ou engin flottant, à l’intérieur du port et dans la zone maritime et fluviale de régulation, de stationner hors des emplacements qui lui ont été attribués et de faire obstacle à la libre circulation. / Les règlements particuliers précisent les conditions dans lesquelles le stationnement et le mouillage des ancres sont autorisés dans le port à l’exception des chenaux d’accès. / Sauf autorisation expresse ou nécessité absolue, le stationnement et le mouillage des ancres sont formellement interdits dans les chenaux d’accès et dans le cercle d’évitage d’une installation de signalisation maritime flottante. / Les capitaines et patrons qui, par suite d’une nécessité absolue, ont dû mouiller leurs ancres dans les chenaux d’accès ou dans le cercle d’évitage d’une installation de signalisation maritime flottante doivent en assurer la signalisation, en aviser immédiatement la capitainerie du port et procéder à leur relevage aussitôt que possible. / Toute perte d’une ancre, d’une chaîne ou de tout autre matériel de mouillage à l’intérieur du port pendant les opérations de mouillage et de relevage doit être déclarée sans délai à la capitainerie ».

17. Les associations requérante en première instance, se prévalent d’un courrier du 10 janvier 2018 par lequel le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a indiqué que la pêche n’était pas pratiquée à l’intérieur des installations portuaires au risque de gêner les mouvements de navires ou l’exploitation des quais et terre-pleins, de constats d’huissier ainsi que d’une attestation afin d’établir que certains pêcheurs ont pu gêner la circulation dans le port de Bayonne et de règlement particulier d’autres ports interdisant la pêche. Toutefois, d’une part, les dispositions de l’article 26.3 du règlement particulier du port de Bayonne spécifient que l’activité de pêche est interdite dans la mesure où elle crée des perturbations et des risques en termes de sécurité pour le trafic maritime. Il est ainsi explicitement proscrit que l’activité de pêche gêne les mouvements des navires. D’autre part, la méconnaissance des dispositions de l’article 26.3 du règlement particulier du port de Bayonne par certains pêcheurs n’est pas susceptible de démontrer que l’arrêté attaqué méconnaîtrait les dispositions de l’article R. 5333-9 du code des transports. Enfin, si les associations font valoir que la configuration du port de Bayonne ne permet pas d’y pratiquer la pêche et que d’autres règlements particuliers de port interdisent totalement la pêche, il ne ressort cependant pas des pièces du dossier que la configuration du port de Bayonne serait incompatible avec toute activité de pêche et si certains règlements particulier de port interdisent la pêche, cet élément n’est pas davantage de nature à démontrer que l’activité de pêche dans les limites administratives des ports porterait nécessairement atteinte à la sécurité portuaire. Par suite, les associations ne sont pas non plus fondées à soutenir que l’arrêté attaqué serait entaché d’une erreur manifeste quant à l’appréciation portée par les auteurs de l’arrêté attaqué sur la sécurité des activités portuaires en permettant de déroger à l’interdiction de pêcher dans les limites administratives du port de Bayonne.

18. Si les associations soutiennent que l’intention des signataires de l’arrêté du 31 juillet 2020 étaient de complaire, pour des motifs électoraux ou de clientélisme, à une quinzaine de patrons qui pratiquerait la pêche aux filets dérivant au saumon dans le port de Bayonne, aucun élément ne permet d’établir la réalité de ces allégations. En outre, contrairement à ce que les associations semblent faire valoir, l’arrêté litigieux n’a ni pour objet ni pour effet de soustraire l’activité de pêche dans le port de Bayonne à l’obligation de détenir une licence individuelle de pêche. Par suite, les moyens tirés du détournement de procédure et de pouvoir doivent être écartés.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé l’arrêté du 31 juillet 2020.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, qui n’a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit au titre des frais d’instance exposés par les associations SEPANSO 64, SEPANSO Landes, SALMO TIERRA-SALVA TIERRA et l’APPMA du gave d’Oloron.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du 22 mai 2023 du tribunal administratif de Pau est annulé.

Article 2 : La demande présentée par les associations SEPANSO 64, SEPANSO Landes, SALMO TIERRA-SALVA TIERRA et l’APPMA du gave d’Oloron devant le tribunal administratif de Pau et leurs conclusions d’appel sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire et aux associations SEPANSO 64, SEPANSO Landes, SALMO TIERRA-SALVA TIERRA et l’APPMA du gave d’Oloron.

Copie en sera adressée au préfet des Landes, au préfet des Pyrénées-Atlantiques, et au président de la région Nouvelle-Aquitaine.

Délibéré après l’audience du 12 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Zuccarello, présidente de chambre,

M. Normand, président-assesseur,

M^me Voillemot, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2025.

La rapporteure,

C. VOILLEMOTLa présidente,

F. ZUCCARELLO

La greffière,

V. SANTANA

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.