Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’établissement public Mémorial ACTe a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d’annuler la décision du 5 juillet 2022 par laquelle la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion a mis sa directrice et le président de son conseil d’administration en demeure de prendre toutes mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs conformément aux dispositions de l’article L.4121-1 du code du travail dans un délai de deux mois à compter de sa réception.

Par un jugement n° 2200998 du 26 janvier 2023, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 26 mars 2023 et 19 février 2025, le Mémorial ACTe, représenté par M^e Audras, puis par M^e Fillieux, demande à la cour :

d’annuler le jugement n°2200998 du 26 janvier 2023 du tribunal administratif de Guadeloupe ;

d’ordonner la communication du rapport de l’inspectrice du travail du 21 décembre 2021 ;

d’annuler la décision du 5 juillet 2022 par laquelle la ministre du travail de l’emploi et de l’insertion a mis sa directrice et le président de son conseil d’administration en demeure de prendre toutes mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs conformément aux dispositions de l’article L.4121-1 du code du travail dans un délai de deux mois à compter de sa réception ;

de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le Mémorial ACTe soutient que :

S’agissant de la régularité du jugement attaqué :

- il a omis de statuer sur la demande de communication du rapport de l’inspectrice du travail du 21 décembre 2021 ;

- il est entaché d’une insuffisance de motivation et a dénaturé les moyens invoqués ;

S’agissant de la légalité de la décision du 5 juillet 2022 :

- l’absence de communication du rapport méconnait le principe du contradictoire et les droits de la défense et constitue un vice de procédure ;

- ce document a perdu sa qualité d’acte préparatoire après l’adoption de la décision du 5 juillet 2022 ;

- sa communication est indispensable pour apprécier si la situation de danger constatée en décembre 2021 perdurait en juillet 2022 ;

- l’administration a méconnu le principe du contradictoire et du respect des droits de la défense et les dispositions de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public en refusant de communiquer le rapport de l’inspectrice du travail du 21 décembre 2021 postérieurement à la décision du directeur de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de la Guadeloupe ;

- cette décision a été prise en méconnaissance du principe du contradictoire ; selon les dispositions des articles L. 100-1 et L. 100-3 du code des relations entre le public et l’administration, l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration peut être invoqué par un établissement public à caractère industriel et commercial dès lors que sont en jeu des relations de droit privé ;

- elle est entachée d’erreur d’appréciation quant à l’existence d’une situation de danger ; les mesures nécessaires pour prévenir les risques psychosociaux ont été mises en œuvre.

Une mise en demeure a été adressée le 2 juillet 2025 à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles qui n’a pas produit de mémoire en défense.

En application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles a été invitée, par un courrier en date du 24 septembre 2025 à produire le rapport de l’inspectrice du travail en date du 21 décembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Stéphane Gueguein,

- les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

L’établissement public de coopération culturelle à caractère industriel et commercial « Mémorial ACTe », qui a été créé le 1er juillet 2019 entre l’Etat, le conseil régional de la Guadeloupe, le conseil départemental de la Guadeloupe, la communauté d’agglomération CAP Excellence et la commune de Pointe-à-Pitre, a pour objet de reprendre les activités propres de cette institution dédiée à l’histoire, au patrimoine et à la mémoire de la traite négrière, de l’esclavage et de ses abolitions inaugurée le 10 mai 2015 ainsi que celles gérées par le conseil régional de la Guadeloupe et de la société d’économie mixte patrimoniale (SEMP) de cette région pour le compte du « Mémorial ACTe ».

A la suite d’un signalement effectué par une organisation syndicale sur l’existence d’un mal-être au travail, une inspectrice du travail a procédé à un contrôle au sein de l’établissement et a rédigé un rapport le 21 décembre 2021. Au vu de ce rapport, le directeur de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de la Guadeloupe a, par une décision du 22 décembre 2021, mis en demeure M^me B…, en sa qualité de directrice du « Mémorial ACTe », et M. A…, en sa qualité de président du conseil d’administration, de prendre toutes les mesures nécessaires permettant de faire cesser la situation de risque constatée.

Par un courrier du 6 janvier 2022, la directrice du « Mémorial ACTe » a demandé à la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion de procéder au retrait de cette mise en demeure du 22 décembre 2021. Par une décision du 5 juillet 2022, la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion a mis en demeure M^me B…, en sa qualité de directrice du « Mémorial ACTe », et M. A…, en sa qualité de président du conseil d’administration, de prendre, dans un délai de deux mois à compter de sa réception, toutes les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs, conformément aux dispositions de l’article L. 4121-1 du code du travail. Le « Mémorial ACTe » relève appel du jugement du 26 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande d’annulation de cette décision du 5 juillet 2022.

Sur la régularité du jugement attaqué :

En premier lieu, le tribunal a, au point 10 du jugement attaqué, expressément rejeté les conclusions à fin d’injonction du « Mémorial ACTe ». Le moyen tiré du défaut de réponse auxdites conclusions doit donc être écarté.

En second lieu, il résulte de l’examen des motifs du jugement attaqué que le tribunal administratif de la Guadeloupe a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par le requérant. En particulier, le tribunal administratif, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n’a pas omis de répondre au moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision attaquée et de l’erreur manifeste d’appréciation. Par suite, le « Mémorial ACTe » n’est pas fondé à soutenir que le jugement serait entaché d’irrégularité sur ce point.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 311-2 du même code : « Le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. (…) ».

Le moyen tiré de ce que le refus opposé par l’administration à la demande de communication du rapport de l’inspectrice du travail du 21 décembre 2021 contrevient aux dispositions précitées, qui ne régissent pas le droit de communication invoqué par le requérant, est inopérant à l’appui de la contestation de la décision du 5 juillet 2022 de la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion.

En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 4723-1 du code du travail : « S’il entend contester la mise en demeure prévue à l’article L. 4721-1, l’employeur exerce un recours devant le ministre chargé du travail (…) / Le refus opposé à ces recours est motivé ». D’autre part, aux termes de l’article L. 100-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le présent code régit les relations entre le public et l’administration en l’absence de dispositions spéciales applicables. (…) » et aux termes de l’article L. 100-3 du même code : « Au sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par : 1° Administration : les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale ; 2° Public : a) Toute personne physique ; b) Toute personne morale de droit privé, à l’exception de celles qui sont chargées d’une mission de service public lorsqu’est en cause l’exercice de cette mission. ».

Si le requérant soutient que la décision du 5 juillet 2022 a été prise en méconnaissance du principe du contradictoire tel que protégé par les dispositions précitées des articles L. 100-1 et suivant du code des relations entre le public et l’administration, ces dispositions ne sont pas opposables aux rapports entre deux personnes morales de droit public. Or, en l’espèce, il est constant que la procédure litigieuse a concerné les rapports entre l’Etat et le « Mémorial ACTe », qui, malgré son caractère industriel et commercial, est un établissement public et par conséquent une personne morale de droit public. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire préalable prévue par l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration doit être écarté comme inopérant.

Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que, préalablement à la décision contestée, le « Mémorial ACTe » a été informé, par un courrier du 12 mai 2022, de ce que la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion envisageait de procéder au retrait de la décision implicite par laquelle le recours préalable obligatoire dirigé contre la décision du 22 décembre 2021 avait été implicitement accepté au motif que la situation dangereuse perdurerait à la date de naissance de cette décision, soit le 6 mars 2022. Dans ces conditions, et malgré le refus opposé à la demande de communication du rapport de l’inspectrice du travail du 21 décembre 2021, « Mémorial ACTe », qui a été rendu destinataire du courrier du 6 mai 2021 de l’inspectrice du travail faisant état des premiers constats réalisés lors du contrôle administratif de l’établissement le 22 avril 2021 et invitant l’employeur à faire part de ses observations sur les propositions faites, disposait de suffisamment d’éléments pour faire part de ses observations préalablement à la décision critiquée. Le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire doit donc être écartée.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 4121-1 du code du travail : « L’employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. / Ces mesures comprennent : 1° Des actions de prévention des risques professionnels, y compris ceux mentionnés à l’article L. 4161-1 ; / 2° Des actions d’information et de formation ; / 3° La mise en place d’une organisation et de moyens adaptés. / L’employeur veille à l’adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l’amélioration des situations existantes ». Aux termes de l’article L. 4121-2 du même code : « L’employeur met en œuvre les mesures prévues à l’article L. 4121-1 sur le fondement des principes généraux de prévention suivants : 1° Eviter les risques ; / 2° Evaluer les risques qui ne peuvent pas être évités ; / 3° Combattre les risques à la source ; / 4° Adapter le travail à l’homme, en particulier en ce qui concerne la conception des postes de travail ainsi que le choix des équipements de travail et des méthodes de travail et de production, en vue notamment de limiter le travail monotone et le travail cadencé et de réduire les effets de ceux-ci sur la santé ; / (…) 8° Prendre des mesures de protection collective en leur donnant la priorité sur les mesures de protection individuelle (…) ». Aux termes de l’article L. 4721-1 de ce code : « Le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, sur le rapport de l’agent de contrôle de l’inspection du travail mentionné à l’article L. 8112-1 constatant une situation dangereuse, peut mettre en demeure l’employeur de prendre toutes mesures utiles pour y remédier, si ce constat résulte : 1° D’un non-respect par l’employeur des principes généraux de prévention prévus par les articles L. 4121-1 à L. 4121-5 et L. 4522-1 ; 2° D’une infraction à l’obligation générale de santé et de sécurité résultant des dispositions de l’article L. 4221-1 ».

Par une décision du 23 décembre 2021, le directeur de l’économie, de l’emploi, travail et des solidarités de Guadeloupe a mis en demeure l’établissement « Mémorial ACTe » de prendre les mesures nécessaires permettant de faire cesser la situation de risque et notamment de procéder à une évaluation des risques portant sur l’ensemble des facteurs psychosociaux susceptibles d’être à l’origine des constats effectués et d’élaborer et mettre en œuvre un plan d’action prenant en compte les résultats de l’évaluation et le respect des principes généraux de prévention conformément aux dispositions de l’article L. 4121-2 du code du travail et d’associer le comité social et économique à la prévention des risques psychosociaux. Par la décision en litige du 5 juillet 2022, la ministre a estimé que l’employeur n’avait pas pleinement satisfait à son obligation de mise en œuvre des principes généraux de prévention et a renouvelé la mise en demeure prononcée. Pour fonder sa décision, la ministre a retenu l’existence d’une fragilisation des relations sociales en raison du changement de statut de société d’économie mixte à établissement de coopération culturelle et de l’intérim de la direction du mémorial, le fait qu’une partie des salariés ont exercé leur droit de retrait, la transmission d’un signalement effectué par l’organisation syndicale CFTC des territoriaux de Guadeloupe concernant l’existence d’un mal-être au travail et s’est appuyée sur le bilan de l’enquête réalisée par l’inspectrice du travail auprès des salariés, transmis à l’employeur le 6 mai 2021, selon lequel il existe une situation propice à la détérioration des conditions de travail notamment à travers le non-respect des procédures de changement des conditions de travail, l’absence d’informations internes sur le projet de l’établissement créant un sentiment d’exclusion, l’absence de procédure de gestion des ressources humaines claire permettant de mettre fin à l’idée réelle ou supposée de l’existence de favoritisme entre les collaborateurs et le sentiment d’abandon des salariés en situation de télétravail.

Ainsi que le soutient l’établissement « Mémorial ACTe », il ressort des pièces du dossier que la substitution de l’établissement public de coopération culturelle créé par un arrêté du 1er juillet 2019 à la société d’économie mixte chargée de son exploitation, s’est inscrite dans un contexte complexe marqué tant par des évènements extérieurs, parmi lesquels les périodes d’état d’urgence sanitaire de 2019 et 2021 et les mouvements de contestation sociale que la Guadeloupe a connus entre novembre 2021 et mars 2022, que par une relation très chaotique entre la directrice nouvellement nommée et la région Guadeloupe. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que la directrice du « Mémorial ACTe » a, après plusieurs demandes de remboursement, procédé à un signalement au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Pointe-à-Pitre pour des faits de détournement des recettes de billetterie pour la période du 1er août 2019 au 16 mars 2020. La région, qui préside le conseil d’administration de l’établissement public, a successivement, par des décisions du 20 juillet 2020, 22 mars 2021 et 20 juillet 2021, toutes annulées par des jugements du tribunal administratif de la Guadeloupe devenus irrévocables, autorisé le licenciement de la directrice de l’établissement, l’a suspendue à titre conservatoire puis a décidé de mettre fin de manière anticipée à son détachement.

Premièrement, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de la médecin du travail du 19 mars 2021, ainsi que des jugements du 16 mai 2023 nos 2201049, 2201050, 2201051 et 2201052, qui sont revêtus de l’autorité absolue de la chose jugée, par lesquels le tribunal administratif de la Guadeloupe a annulé les décisions de l’inspectrice du travail ayant rejeté la demande d’autoriser le licenciement de quatre salariés protégés ayant refusé d’exercer leurs fonctions au motif de l’exercice de leur droit de retrait, qu’il n’existait aucun danger grave et imminent justifiant l’exercice de ce droit par les salariés de l’établissement « Mémorial ACTe ». La ministre ne pouvait donc retenir que l’exercice par plusieurs salariés de leur droit de retrait, qui a conduit à la paralysie de l’établissement pendant plusieurs mois, constituait un fait au soutien de l’existence d’une situation de danger au sens de l’article L. 4221-1 du code du travail, à laquelle il appartenait à l’employeur de remédier.

Deuxièmement, il ressort des pièces du dossier qu’un conflit s’est cristallisé entre les organisations syndicales et la direction de l’établissement, laquelle a sollicité en vain l’inspection du travail sur la nécessité d’organiser de nouvelles élections pour la désignation des représentants du personnel au sein du comité social et économique du nouvel établissement public, position validée par le tribunal judiciaire de Pointe-à-Pitre dans son jugement du 1er juillet 2022 relatif à la contestation des élections professionnelles au sein de l’établissement public de coopération culturel « Mémorial ACTe ». Ce conflit est à l’origine de multiples interventions de l’organisation syndicale Confédération Françaises des Travailleurs Chrétiens (CFTC) des territoriaux de la Guadeloupe dans les médias, du dépôt de plusieurs plaintes n’ayant cependant donné lieu à aucune poursuite, de multiples saisines de l’inspection du travail et de l’existence d’une situation de blocage où les anciens membres du comité social et économique de la SEMP ont refusé de participer à toute discussion avec la direction. Ainsi, la ministre a retenu à bon droit l’existence d’une fragilisation des relations sociales au sein de l’établissement « Mémorial ACTe ».

Troisièmement, il ressort des pièces du dossier, et notamment du document intitulé « premiers constats » établi par l’inspectrice du travail le 6 mai 2021, d’une part, que les dysfonctionnements organisationnels qui ont concouru à la dégradation des conditions de travail sont hérités du fonctionnement existant lors de la gestion par la SEMP de la région et que la mise en place de l’établissement public de coopération culturelle a donné lieu à des améliorations dont les effets ont cessé à la suite du licenciement du directeur administratif et financier et de la tenue des entretiens par la directrice par intérim de l’établissement. D’autre part, ce document fait également état d’un sentiment d’inégalité de traitement entre les salariés favorisés par l’absence de mise en place d’une politique de gestion des ressources humaines claire et, notamment, d’une absence de délimitation des fonctions de chacun et de leur évolution et de défaillances dans la communication et la transmission d’informations. Si l’établissement « Mémorial ACTe » conteste l’existence d’un quelconque favoritisme ou de modifications unilatérales des contrats de travail, il demeure que le constat de l’existence d’un mal être au travail est confirmé par le bilan du 10 août 2021 de la cellule de soutien psychologique mise en place au sein de l’établissement entre mars et juillet 2021, document selon lequel les démarches de la directrice par intérim se sont heurtées au refus de toutes discussions par les agents exerçant leur droit de retrait, un vide d’autorité et de responsabilités et une conjoncture d’immobilisme décisionnel.

S’il ressort également des pièces du dossier que l’établissement « Mémorial ACTe » a activement œuvré dans un sens favorable à la résorption de la situation de crise interne notamment par la mise en place de la cellule psychologique mentionnée précédemment, puis, entre la mise en demeure du 21 décembre 2021 et la décision en litige, à l’actualisation du document unique d’évaluation des risques professionnels de l’établissement le 31 mai 2022, il demeure, ainsi que l’a retenu la ministre, que la concrétisation de ces actions, et notamment le recours à plusieurs prestataires extérieurs spécialisés dans l’accompagnement à la conduite du changement et au suivi des risques socioprofessionnels, sont intervenus postérieurement à la décision attaquée.

Dans ces conditions, ainsi que l’a estimé le tribunal, c’est sans erreur manifeste d’appréciation que la ministre a considéré qu’il existait au sein de l’établissement « Mémorial ACTe » un sentiment de malaise et de mal être dans toutes les relations interprofessionnelles ainsi qu’une situation de stress et d’angoisse chez les salariés de nature à justifier que l’employeur soit mis en demeure de prendre toutes mesures utiles pour protéger la santé physique et mentale des travailleurs.

Il résulte de tout ce qui précède que l’établissement « Mémorial ACTe » n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande. Les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées par voie de conséquence.

décide :

Article 1er : La requête de l’établissement « Mémorial ACTe » est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l’établissement « Mémorial ACTe » et au ministre du travail et des solidarités.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Butéri, présidente de chambre,

M. Gueguein, président assesseur,

M^me Gaillard, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 janvier 2026.

Le rapporteur,

S. Gueguein La présidente,

K. Butéri

La greffière,

Detranchant

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.