Vu la procédure suivante :

Procédure devant la cour

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 26 septembre 2024, le 20 novembre 2025 et le 6 janvier 2026 (non communiqué), la société Chalondis, représentée par M^e Bouyssou (SCP Bouyssou et Associés), demande à la cour :

1°) d’annuler l’arrêté n° PC 71076 23 E0049 du 29 juillet 2024 par lequel le maire de Chalon-sur-Saône a délivré à la SNC Lidl un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale pour la réhabilitation et l’extension d’une surface commerciale d’une surface de vente de 1 748,24 m2, avenue John Fitzgerald Kennedy à Chalon-sur-Saône ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat et de la société Lidl une somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– il n’est pas établi que l’avis aurait été émis par la Commission nationale d’aménagement commercial dans des conditions régulières, notamment s’agissant du délai minimal d’envoi des dossiers avant la réunion, de l’organisation de la réunion en partie au moyen d’une visio-conférence non autorisée et en ce que le sens de l’avis du ministre chargé de l’urbanisme a été présenté comme favorable à tort ;

– le dossier de demande est insuffisant, ce qui a faussé l’appréciation portée par la CNAC sur le projet ;

– l’ensemble des pièces produites ne lui a pas été communiqué ;

– la demande de permis de construire n’a pas été déposée par la même société que la demande d’autorisation d’exploitation commerciale ;

– la parcelle destinée à recevoir les espaces verts du projet est mise à disposition du porteur de projet gratuitement mais rien ne permet de garantir la pérennité de ce prêt ;

– l’impact de la création d’un nouveau commerce sur l’emprise de l’ancien magasin Lidl n’a pas été pris en compte au titre de l’aménagement du territoire ;

– le projet ne contribue pas à une consommation économe de l’espace et ne respecte pas les dispositions de la loi ALUR avec un coefficient de 2,16 ;

– il ne contribue pas à l’animation des centres bourgs et n’a pas d’impact neutre en dépit du transfert d’activité réalisé ; la commune de Chalon-sur-Saône, dont le centre sera à 300 mètres du nouveau magasin, fait l’objet d’une opération de revitalisation du territoire ; le secteur du projet dispose d’une offre alimentaire suffisante ; la densité commerciale à Chalon-sur-Saône est l’une des plus importantes de France ; la zone de chalandise connaît une stagnation de sa population ;

– le projet ne favorise pas les déplacements en mode doux ;

– la pérennité des espaces verts prévus par le projet n’est pas garantie ; l’augmentation du nombre de places de parking n’est pas justifiée ;

– le projet n’apporte aucune diversité de l’offre pour les consommateurs ;

– il est exposé au risque naturel d’inondation, se situant en zone bleue et pour partie en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondation applicable sur la commune ; il ne remplit pas les conditions posées par ce plan de prévention pour les établissements recevant du public dont la construction est autorisée en zone bleue ;

– il n’est pas compatible avec le SCOT, notamment en ce qu’il ne prévoit pas de densification du bâti, pas suffisamment de plantations et d’ombrières ni de liaison avec les cheminements piétonniers ou cyclables.

Par mémoires enregistrés le 29 octobre 2025 et le 5 décembre 2025, la SNC Lidl, représentée par M^e Bozzi (Selarl Leonem Avocats), conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 6 000 euros soit mise à la charge de la SAS Chalondis au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par l’appelante ne sont pas fondés.

Par mémoire enregistré le 8 janvier 2025, la commune de Chalon-sur-Saône, représentée par M^e Petit (Selarl Philippe Petit et Associés), conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la SAS Chalondis au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que son maire était en situation de compétence liée pour délivrer le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code de commerce ;

– le code des relations entre le public et l’administration ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de M^me Soubié, première conseillère,

– les conclusions de M^me Psilakis, rapporteure publique,

– les observations de M^e Bouyssou, représentant la société Chalondis, de M^e Piéchon, représentant la commune de Chalon-sur-Saône, et de M^e Juliac-Degrenne, représentant la SNC Lidl.

Considérant ce qui suit :

Le 18 décembre 2023, la SNC Lidl a sollicité la délivrance d’un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale pour le réaménagement et l’extension d’un bâtiment commercial en friche afin de disposer d’une surface de vente de 1 748,24 m2 à Chalon-sur-Saône, après fermeture du supermarché de 990 m2 qu’elle exploite déjà sur la commune. Le 16 février 2024, la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) a émis un avis favorable au projet. Sur recours préalable formé devant la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) par la SAS Chalondis et la société LUXDIS, qui exploitent chacune un supermarché à Chalon-sur-Saône, la CNAC a émis un avis favorable au projet. Par arrêté du 29 juillet 2024, le maire de Chalon-sur-Saône a délivré à la SNC LIDL le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale. La SAS Chalondis en demande l’annulation.

Sur la légalité de l’autorisation d’exploitation commerciale :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 752-34 du code de commerce : « (…) / Quinze jours au moins avant la réunion de la commission nationale, les parties, et le membre de la commission départementale désigné en application des dispositions du quatrième alinéa de l’article R. 752-16 sont convoqués à la réunion (…) ». Aux termes de l’article R. 752-35 du même code : « La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l’ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : 1° L’avis ou la décision de la commission départementale ; 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; 4° Le ou les recours à l’encontre de l’avis ou de la décision ; 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ». L’article R. 133-10 du code des relations entre le public et l’administration dispose, s’agissant des commissions administratives à caractère consultatif : « Le quorum est atteint lorsque la moitié au moins des membres composant la commission sont présents, y compris les membres prenant part aux débats au moyen d’une conférence téléphonique ou audiovisuelle, ou ont donné mandat. / Lorsque le quorum n’est pas atteint, la commission délibère valablement sans condition de quorum après une nouvelle convocation portant sur le même ordre du jour et spécifiant qu’aucun quorum ne sera exigé ».

Il ressort des pièces du dossier, notamment de l’attestation rédigée par la directrice de projets de la CNAC, confirmée par l’attestation de partage de documents avec les membres de la CNAC, également produite, que l’ordre du jour et les pièces du dossier requises par les dispositions précitées ont été mis à leur disposition le 6 juin 2024, soit plus de cinq jours avant la réunion de la Commission le 13 juin suivant, conformément à l’article R. 752-35 du code de commerce. Par ailleurs, il résulte des dispositions citées au point 2 que la CNAC pouvait valablement délibérer en visio-conférence et que les membres participant à la séance par ce moyen devaient être pris en compte pour le décompte du quorum, lequel était atteint en l’espèce. Enfin, si le compte-rendu de la réunion mentionne que l’avis du ministre chargé de l’urbanisme était favorable au projet, alors qu’il ne l’était pas, les membres se sont prononcés régulièrement au vu du rapport établi par le service instructeur qui ne comportait pas cette mention erronée et de l’avis du commissaire du gouvernement. Dans ces conditions, l’erreur figurant sur le compte-rendu de la réunion n’a pas pu avoir d’incidence sur le sens de l’avis rendu par la CNAC. Par suite le moyen tiré de l’irrégularité de la consultation de la CNAC doit être écarté en toutes ses branches.

En deuxième lieu, aux termes du I de l’article R. 752-6 du code de commerce : « La demande est accompagnée d’un dossier comportant les éléments mentionnés ci-après (…) 1° Informations relatives au projet : (…) d) Pour les projets d’extension d’un ou plusieurs magasins de commerce de détail : (…) – la surface de vente existante ; – l’extension de surface de vente demandée ; – la surface de vente envisagée après extension (…) g) Autres renseignements : (…) – si le projet comporte un parc de stationnement : le nombre total de places, le nombre de places réservées aux personnes à mobilité réduite et, le cas échéant, le nombre de places dédiées à l’alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables, le nombre de places non imperméabilisées et le nombre de places dédiées à l’autopartage et au covoiturage ; – les aménagements paysagers en pleine terre (…) 4° Effets du projet en matière de développement durable. Le dossier comprend une présentation des effets du projet en matière de développement durable, incluant les éléments suivants (…) d) Description des mesures propres à limiter l’imperméabilisation des sols (…) 5° Effets du projet en matière de protection des consommateurs. Le dossier comprend une présentation des effets du projet en matière de protection des consommateurs, incluant les éléments suivants : (…) c) Le cas échéant, description des mesures propres à valoriser les filières de production locales (…) ».

5. La circonstance que le dossier de demande d’autorisation ne comporterait pas l’ensemble des éléments exigés par les dispositions précitées, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou inexactes, n’est susceptible d’entacher d’illégalité l’autorisation que dans le cas où ces insuffisances, imprécisions ou inexactitudes ou insuffisances ont été de nature à fausser l’appréciation portée par l’autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

Il ressort de la demande soumise à l’examen de la CDAC que le projet de supermarché se substitue à un bâtiment commercial existant mais non exploité, ce bâtiment disposant d’un parking. Il est sans incidence sur l’appréciation de la conformité du projet que le dossier de demande ne mentionne pas une mutualisation des parkings entre les commerces, dès lors que tous disposent d’ores et déjà de parkings attenant à la surface de vente et qu’aucun parking nouveau n’est créé. Par ailleurs, les plans produits permettent d’appréhender les cheminements des différents utilisateurs des voies d’accès et de circulation dans le parking, par des codes de couleur. Les voies d’accès communes aux clients et aux fournisseurs ne créeront pas de conflit d’usage, compte tenu des horaires distincts de livraison et d’ouverture du magasin. L’erreur de matérielle de mention de l’enseigne commerciale n’a pu créer de confusion sur l’exploitant du futur magasin, non plus que sur l’offre commerciale existante. De même, le projet ne comportant pas d’objectif de valorisation des filières de production locales, la demande d’autorisation n’avait pas à comporter de précisions sur ce point. Enfin, les plans des bâtiments et de l’organisation de l’espace produits permettent d’appréhender la surface de vente, l’organisation du bâtiment, l’aménagement du parking.

Si la société requérante fait état de ce que la CNAC ne lui aurait pas communiqué les plans produits par la pétitionnaire en réponse au service instructeur, il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire ni d’aucun principe que la commission nationale serait tenue de communiquer aux requérants contestant une décision d’autorisation accordée à une société pétitionnaire les documents produits par cette dernière pour sa défense, ou ceux produits par les personnes intéressées au sens des dispositions de l’article R. 752-14 du code de commerce, afin qu’ils puissent y répondre. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la requérante, qui a été auditionnée par la CNAC, n’aurait pas été mise à même de débattre et de faire valoir ses observations sur ces éléments. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance par la CNAC du principe du contradictoire doit être écarté.

En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 752-4 du code de commerce : « La demande d’autorisation d’exploitation commerciale est présentée : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains ou immeubles, par toute personne justifiant d’un titre du ou des propriétaires l’habilitant à exécuter les travaux ou par le mandataire d’une de ces personnes (…) ».

Si la société Chalondis fait valoir que la demande de permis de construire et celle d’autorisation d’exploitation commerciale n’auraient pas été déposées par une seule et même personne morale, il ressort des pièces du dossier que la SNC Lidl a déposé les deux demandes, quand bien même le panneau d’affichage du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale mentionnerait le nom du propriétaire des parcelles d’assiette du projet. Par suite, le moyen doit être écarté.

En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 600-1-4 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’il est saisi (…) d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l’article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l’annulation de ce permis qu’en tant qu’il tient lieu d’autorisation d’exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu’il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l’appui de telles conclusions ».

Il y a lieu d’écarter, en tant qu’il est irrecevable, en application des dispositions rappelées ci-dessus, dès lors qu’il concerne l’autorisation de construire, et non l’autorisation d’exploitation commerciale, le moyen tiré de ce que le projet ne respecte pas les dispositions de l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme relatif au calcul des surfaces affectées aux aires de stationnement annexes d’un commerce soumis à autorisation d’exploitation commerciale.

En sixième lieu, aux termes de l’article L. 752-6 du code de commerce : « I.- L’autorisation d’exploitation commerciale (…) est compatible avec le document d’orientation et d’objectifs des schémas de cohérence territoriale (…) ». Il appartient aux commissions d’aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d’exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d’apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent pris dans leur ensemble.

Le projet en litige se situe dans une zone commerciale structurante identifiée par le SCoT du Chalonnais, pour laquelle le document d’orientation et d’objectifs prévoit que « L’accueil de commerces d’une superficie supérieure à 500 m2 de surfaces de vente est autorisée. L’extension des commerces existants ou des cellules commerciales au sein d’un ensemble commercial est autorisée sans limite de surface de vente. / (…) / L’évolution de ces zones est à encourager, en permettant en particulier leur réaménagement et leur densification, sans extension du périmètre actuel (…) ». Par ailleurs, la prescription n° 2-5 du document d’orientation et d’objectifs qui précise les principes d’aménagement des espaces à vocation commerciale pour les nouveaux projets commerciaux ne s’applique pas au projet consistant en un réaménagement et une extension d’un bâtiment commercial existant. Par suite, le moyen tiré de l’incompatibilité avec le SCoT doit être écarté.

En septième lieu, aux termes de l’article L. 752-6 du code de commerce : « I.- L’autorisation d’exploitation commerciale mentionnée à l’article L. 752-1 est compatible avec le document d’orientation et d’objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme. / La commission départementale d’aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d’aménagement du territoire : (…) c) L’effet sur l’animation de la vie urbaine (…) d) L’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre (…) 2° En matière de développement durable : (…) b) L’insertion paysagère et architecturale du projet (…) 3° En matière de protection des consommateurs : (…) b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l’offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels (…) auxquels peut être exposé le site d’implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs (…) ».

Il résulte des dispositions précitées que l’autorisation d’aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs qu’elles énoncent. Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles statuent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d’évaluation mentionnés à l’article L. 752-6 du code de commerce.

Il ressort des pièces du dossier que le projet autorise consiste en l’installation d’un supermarché sous l’enseigne Lidl dans un bâtiment existant non exploité depuis 2018, qui fera également l’objet d’une extension pour atteindre une surface de vente de 1 748,24 m2. Si la société Chalondis fait valoir que la densité des commerces alimentaires dans la zone de chalandise est déjà supérieure à la moyenne nationale, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision, dès lors que la densité commerciale n’est pas un critère d’appréciation. En outre, le taux de vacance est inférieur au taux national dans la zone de chalandise, et notamment à Chalon-sur-Saône où il est de 11,1% contre 13%. Par ailleurs, l’impact de ce projet sur les commerces de centre-ville sera limité du fait de sa nature même, qui consiste avant tout en un déplacement et une extension d’un commerce existant, dans une zone dont la population progresse légèrement. A cet égard, le projet permettra de rapprocher le magasin des lieux d’habitation de sa clientèle et d’offrir à cette dernière un plus grand confort d’achat. La circonstance que la commune de Chalon-sur-Saône fait l’objet d’un programme « action cœur de ville » centré sur les conditions de vie des habitants du centre-ville n’est à cet égard pas significative d’un risque pour le tissu commercial de centre-ville auquel le projet n’appartient pas. De plus, le bâtiment actuellement exploité par la société Lidl devrait accueillir une activité commerciale, sachant que l’activité projetée dans ce local ne sera pas en concurrence avec celle de la requérante, et n’engendra ainsi aucune friche tout en résorbant la friche existante. Enfin, le projet est desservi par deux lignes de bus, est accessible par des pistes cyclables notamment dédiées et à pied pour les habitants des quartiers résidentiels et des immeubles situés à proximité. Dans ces conditions, celui-ci n’est pas de nature à compromettre les objectifs fixés par les dispositions citées au point 14 en matière d’aménagement du territoire.

Le projet prendra place sur un bâtiment et un parking existants. Aucune consommation d’espace ni imperméabilisation supplémentaire ne seront nécessaires à la réalisation du projet. La surface des espaces verts de pleine terre passera ainsi de 26,13 % à 27,75 % et la surface imperméable sera réduite de 73,87 % à 68,61 %. En outre, aucune pièce du dossier ne permet d’établir que les espaces verts ne seraient pas pérennes. Par ailleurs, le projet prévoit la plantation de 100 arbres, 1 000 arbustes et des plantes vivaces, la création de deux bassins de rétention. Il comportera également des ombrières photovoltaïques et le toit de l’extension du bâtiment sera recouvert en grande partie de panneaux photovoltaïques. Ainsi, et contrairement à ce que soutient la société Chalondis, le projet autorisé n’est pas de nature à compromettre les objectifs en matière de développement durable.

Enfin, si le supermarché ne présentera pas une offre renouvelée, il permettra aux consommateurs de disposer de plus confort compte tenu de l’espacement entre les rayons et aux habitants d’un quartier prioritaire de disposer d’un commerce alimentaire plus proche de leur résidence et répondant à leurs besoins. Par ailleurs, le projet est situé en zone bleue d’aléa modéré du plan de prévention du risque naturel d’inondation applicable sur la commune de Chalon-sur-Saône. Le règlement de ce plan de prévention autorise l’extension des établissements recevant du public existant de catégorie 1 à 3 à conditions que l’établissement reste dans la même catégorie et que les travaux s’accompagnent de mesures ou d’aménagements améliorant la sécurité des personnes et diminuant la vulnérabilité des biens sur l’ensemble de l’établissement. Il ressort des pièces du dossier que le bâtiment restera classé en 3e catégorie après son extension, que le projet prévoit une surélévation du plancher pour respecter la cote des crues, conduit à une réduction des surfaces perméables permettant une meilleure absorption des eaux fluviales et prévoit la création de deux bassins de rétention. Dans ces conditions, le projet autorisé n’est pas davantage de nature à compromettre les objectifs en matière de protection des consommateurs.

Il résulte de tout ce qui précède que la société Chalondis n’est pas fondée à demander l’annulation du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale délivré à la société Lidl le 29 juillet 2024 par le maire de la commune de Chalon-sur-Saône.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Chalondis une somme de 2 000 euros au titre des frais de l’instance exposés par la société Lidl et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Chalon-sur-Saône contre la société Chalondis. Enfin les conclusions présentées par la société Chalondis, partie perdante, doivent être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Chalondis est rejetée.

Article 2 : La société Chalondis versera à la SNC Lidl une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761–1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Chalon-sur-Saône tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Chalondis, à la commune de Chalon-sur-Saône et à la SNC Lidl.

Copie en sera adressée à la présidente de la Commission nationale d’aménagement commercial.

Délibéré après l’audience du 5 février 2026, à laquelle siégeaient :

M. Arbarétaz, président de chambre,

M^me Vinet, présidente assesseure,

M^me Soubié, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2026.

La rapporteure,

A.-S. Soubié

Le président,

Ph. Arbarétaz

La greffière,

F. Bossoutrot

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,