N° 18MA00634 COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE MARSEILLE

N° 18MA00634

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COMMUNE DE SAINT-BRES RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________

M^me Z A

Rapporteure AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS ___________
M. X

Rapporteur public La cour administrative d’appel de Marseille ___________

9ème chambre Audience du 11 juin 2019

Lecture du 25 juin 2019

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[…]

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :
M. B P. a demandé au tribunal administratif de Montpellier, d’une part, d’annuler l’arrêté du 4 mai 2015 par lequel le maire de la commune de Saint-Brès a refusé de lui accorder un permis de construire, ensemble la décision par laquelle cette même autorité a implicitement rejeté son recours gracieux et, d’autre part, d’enjoindre au maire de la commune de Saint-Brès de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et, à défaut, de procéder à une nouvelle instruction de sa demande de permis de construire, dans le même délai.

Par un jugement n° 1505859 du 28 décembre 2017, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l’arrêté du maire de Saint-Brès en date du 4 mai 2015 et la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. P. et a enjoint au maire de réexaminer sa demande dans un délai de deux mois.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 14 février 2018 et les 12 novembre 2018 et 15 janvier 2019, la commune de Saint-Brès, représentée par la SELARL Maillot avocats & associés, demande à la Cour :

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1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 28 décembre 2017 ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. P. devant le tribunal administratif de Montpellier ;

3°) de mettre à la charge de M. P. une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les premiers juges ont commis une erreur de droit en retenant que l’installation et la production de la centrale photovoltaïque permettront de sécuriser financièrement l’activité agricole de l’exploitation, le critère de rentabilité ne pouvant être retenu ;

- les premiers juges ont commis une erreur de droit dès lors que l’existence des équipements techniques dissociables et bien distincts, tout autant que l’installation des panneaux photovoltaïques et les serres agricoles, justifient un refus de permis de construire au moins partiel, voire total dès lors que le poste de livraison et les équipements techniques ne constituent pas un ensemble immobilier unique ;

- le refus de permis de construire concernant le poste de livraison, le poste de transformation et le local onduleur met nécessairement en cause la conception initiale du projet, or, l’autorité administrative ne peut subordonner le permis de construire à des modifications ou additions, susceptibles de bouleverser la nature du projet en cause, qui pourrait nécessiter la présentation d’un nouveau projet ;

- l’article L.424-3 du code de l’urbanisme ne fait pas obstacle à une substitution de motif.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 octobre 2018, le 26 décembre 2018 et le 25 mars 2019, M. P. , représenté par M^e Elfassi, conclut au rejet de la requête, demande qu’il soit enjoint à la commune de Saint-Brès de délivrer le permis de construire sollicité et à ce qu’il soit mis à la charge de la commune de Saint-Brès une somme de 15 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Saint-Brès ne sont pas fondés.

Le mémoire, enregistré le 29 avril 2019, présenté pour la commune de Saint-Brès, n’a pas été communiqué en application de l’article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Z A,

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- les conclusions de M. X, rapporteur public,

- et les observations de M^e Coeco, représentant la commune de Saint-Brès, et de M^e Surteauville substituant M^e Elfassi, représentant M. P. . Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 4 mai 2015, le maire de la commune de Saint-Brès a refusé de délivrer à M. P. un permis de construire en vue de la réalisation de serres agricoles multi- chapelles dont les pans de la toiture accueillent les panneaux photovoltaïques ainsi que des bâtiments techniques, sur un terrain cadastré section C parcelles n° 027, 0288, 0289, 0290 et 0291, situé au lieu-dit de la Candinières à Saint-Brès. Par le jugement du 28 décembre 2017 dont relève appel la commune de Saint-Brès, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l’arrêté du maire de la commune de Saint-Brès en date du 4 mai 2015 et la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. P. et a enjoint au maire de réexaminer sa demande dans un délai de deux mois.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. Pour refuser le permis de construire sollicité par M. P. , le maire s’est fondé, d’une part, sur le non-respect des dispositions du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune en raison de l’absence de lien entre l’activité agricole et la production d’électricité générée par les panneaux photovoltaïques en toiture, les serres projetées étant froides, ne nécessitant pas de chauffage, le maire relevant que si l’existence d’une toiture solaire sur une serre agricole n’est pas par elle-même, compte tenu du caractère accessoire de la construction, de nature à modifier la destination agricole de la serre, le projet tend à développer deux activités, l’une relative à l’exploitation agricole autorisée par les dispositions du règlement du PLU et l’autre relative à la production électrique, interdite par ces dispositions et, par ailleurs, la hauteur projetée des serres entre 6 et 7 m 30 ne se justifie pas pour la culture d’asperges. D’autre part, le maire s’est fondé sur le motif tiré de la violation des dispositions de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme dès lors que l’ampleur du projet, par son emprise et son volume, était de nature à porter atteinte au caractère des lieux avoisinants par son impact visuel.

3. Pour annuler l’arrêté du maire du 4 mai 2015, les premiers juges ont jugé que l’autorité administrative ne pouvait légalement refuser le permis de construire sur le fondement des articles A1 et A2 du règlement du PLU, en estimant que les serres envisagées devaient être regardées comme étant des constructions dont la destination agricole effective n’était pas remise en cause par l’installation de panneaux photovoltaïques, ni sur le fondement de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme en ce qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier que le projet serait de nature à porter atteinte à la valeur paysagère des lieux avoisinants dont l’intérêt n’était pas démontré.

4. En premier lieu, la commune de Saint-Brès ne critique pas, en appel, le jugement en tant qu’il censure le motif tiré du non-respect du projet de construction avec les dispositions de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme, ayant fondé l’arrêté en litige.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article A1 du règlement de la zone A du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Brès : « Sont interdites sur l’ensemble de la zone A : (…) les constructions à destination industrielles. Les constructions à destination commerciale. (…) Les parcs ou champs photovoltaïques ». L’article A2 du même règlement de zone prévoit que « Sont autorisés en zone A : Les constructions et installations nécessaires

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aux services publics et d’intérêt collectif (…) Les bâtiments d’exploitation agricole. (…) Les serres (…) l’édification d’ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement et à l’exploitation des réseaux (…) même si ces installations ne respectent pas le corps de la règle de la zone A et, sous réserve de justification technique (…) ». En outre, le lexique du règlement du PLU définit l’annexe ou la construction annexe comme « un bâtiment de faibles dimensions, séparé ou non de la construction principale dont l’usage ne peut qu’être accessoire à celui de la construction principale règlementairement admise dans la zone » tel que des locaux techniques. Ce lexique indique que les constructions à destination agricole et les piscines ne sont pas des constructions annexes. Selon le lexique, pour la détermination d’un ensemble de locaux présentant par leurs caractéristiques, une unité de fonctionnement et relevant d’un même gestionnaire, il est tenu compte exclusivement de la destination principale de ces locaux, la destination « industrie » comprend les locaux principalement affectés à la fabrication industrielle de produits. Enfin, le lexique précité, mentionne qu’en ce qui concerne la destination « constructions et installations nécessaires aux services publics et d’intérêt collectif », la notion de services publics ou d’intérêt collectif pourra le cas échéant être appréciée au cas par cas, en fonction de la destination réelle de la construction.

6. Il résulte de ces dispositions que la construction de serres de production est autorisée en zone A, sans qu’ait d’incidence à cet égard la circonstance que ces installations puissent servir aussi à d’autres activités.

7. Il ressort des pièces du dossier que M. P. est exploitant agricole, gérant les sociétés familiales, notamment la SCEA Solfruit, spécialisées dans la production maraîchère et céréalière depuis 1986. Sur les 287 hectares de surfaces qu’il cultive, 8 hectares sont dédiés à la production d’asperges en plein chamP. Le projet de serres de type multi-chapelles d’une surface totale de 22 926 m² vise l’extension de la production d’asperges précoces grâce à deux récoltes par an et à protéger la production contre les intempéries et les animaux. La destination agricole des serres ne peut être regardée comme étant remise en cause par l’installation de panneaux photovoltaïques qui en constituent partiellement la couverture. Dès lors, en application des dispositions précitées, la construction de serres de production est en lien avec l’exploitation agricole de M. P. dont ni la réalité, ni la consistance ne sont contestées, et autorisée en zone A, sans qu’ait d’incidence à cet égard la circonstance que ces installations puissent servir aussi à d’autres activités. Par suite, en se fondant sur le motif tiré de la destination industrielle du projet tendant également à une activité de production d’électricité, proscrite par les articles A 1 et A 2 du règlement du PLU de la commune, le maire a entaché ce motif d’illégalité.

8. En dernier lieu, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

9. La commune de Saint-Brès soutient que la construction envisagée d’équipements techniques, un poste de livraison, un poste de transformateur et un local onduleur de surfaces

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respectives de 18 m², 22 m² et 91 m², ne formant pas un ensemble immobilier unique avec les serres ou les panneaux photovoltaïques, méconnaît les dispositions du règlement de la zone A, compte tenu de leur destination d’activité industrielle de la production d’électricité, de nature à justifier, en tout état de cause, le refus partiel de la demande de permis de construire. Elle fait valoir également que le refus d’autorisation de construire les bâtiments techniques met nécessairement en cause la conception initiale du projet, le projet ne pouvant être amputé de son volet photovoltaïque, et devait donner lieu à un refus de l’ensemble du projet de construction. Ce faisant, la commune de Saint-Brès doit être regardée comme demandant une substitution de motif.

10. D’une part, M. P. ne peut utilement se fonder sur les nouvelles dispositions de l’article L.424-3 du code de l’urbanisme, issues de l’article 108 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, au demeurant, entrées en vigueur postérieurement à l’édiction de l’arrêté pour soutenir que la commune de Saint-Brès ne serait pas recevable à faire valoir en appel que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que ceux initialement indiqués.

11. D’autre part, M. P. se prévaut de ce que les ouvrages techniques envisagés par le projet en litige, nécessaires aux services publics et d’intérêt collectif ainsi qu’au fonctionnement et à l’exploitation des réseaux, constituent des constructions autorisées par les dispositions de l’article A 2 du règlement du PLU.

12. Il ressort des pièces du dossier que les constructions techniques projetées, le local onduleur, le poste transformateur et le poste de livraison, destinées à transformer le courant électrique continu produit par les modules photovoltaïques installés sur une partie de la toiture des serres, en courant alternatif compatible avec le réseau électrique et à assurer le transport de l’énergie vers le réseau public de distribution d’électricité, visent à contribuer à la satisfaction d’un intérêt collectif par la production d’électricité vendue au public, correspondant à une production attendue couvrant la consommation de 1025 foyers par an. En outre, ces ouvrages doivent être regardés comme étant nécessaires au service public d’électricité qu’ils alimenteront. Ainsi, le local onduleur, le poste transformateur et le poste de livraison dont la construction est envisagée par le projet en litige constituent des « constructions et installations nécessaires aux services publics et d’intérêt collectif » au sens et pour l’application de l’article A 2 du règlement du PLU de la commune de Saint-Brès, sans qu’y fasse obstacle la précision apportée par le lexique du PLU selon laquelle « la notion de services publics ou d’intérêt collectif pourra le cas échéant être appréciée au cas par cas, en fonction de la destination réelle de la construction ». De plus, il ressort des pièces annexées à la demande de permis de construire que la justification technique du projet est exposée par le pétitionnaire.

13. Enfin, eu égard à ce qui a été dit au point précédent, alors même que la construction envisagée d’équipements techniques, un poste de livraison, un poste de transformateur et un local onduleur de surfaces respectives de 18 m², 22 m² et 91 m², ne forme pas un ensemble immobilier unique avec les serres ou les panneaux photovoltaïques apposées en partie sur la toiture, la commune de Saint-Brès n’est pas fondée à soutenir que ces constructions, en tant qu’elles ont pour seule vocation de transporter l’énergie électrique vers le réseau public d’électricité, et en tant qu’elles sont l’accessoire des panneaux photovoltaïques disposés sur la toiture des serres, sur une surface inférieure à 50 % de leur totalité, devraient être regardées comme étant des constructions à destination d’activité industrielle de production d’électricité ou un parc photovoltaïque, interdits par les

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dispositions de l’article A 1 du règlement du PLU. Par suite, il n’y a pas lieu de procéder à la substitution de motif demandée par la commune de Saint-Brès.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Brès n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l’arrêté du maire de la commune du 4 mai 2015.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

15. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution ».

16. Lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L’autorisation d’occuper ou utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu’ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l’arrêt.

17. D’une part, il ne résulte pas de l’instruction qu’une disposition du règlement du PLU de la commune de Saint-Brès, en vigueur à la date de la décision annulée ferait obstacle à ce qu’il soit fait injonction au maire de la commune de délivrer à M. P. l’autorisation de construire sollicitée dans un délai d’un mois à compter du présent arrêt. D’autre part, il ne résulte pas davantage de l’instruction qu’un changement de circonstances ou la situation de fait existant à la date de l’arrêt, s’y opposerait. Par suite, il y lieu d’enjoindre au maire de la commune de Saint-Brès de délivrer à M. P. l’autorisation de construire sollicitée dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés au litige :

14. les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. P., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Saint-Brès demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Brès la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. P. et non compris dans les dépens.

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D É C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Saint-Brès est rejetée.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Saint-Brès de délivrer à M. P. l’autorisation de construire sollicitée dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : La commune de Saint-Brès versera à M. P. une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Brès et à B P..

Délibéré après l’audience du 11 juin 2019, où siégeaient :

- M^me Buccafurri, présidente,

- M^me Z A, première conseillère,

- M. Slimani, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 25 juin 2019.