Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société SOCRI Gestion a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la promesse synallagmatique de vente conclue le 15 décembre 2014 entre la société d’aménagement de l’agglomération de Montpellier, devenue la société d’aménagement de Montpellier Méditerranée Métropole (SA3M), et la société civile immobilière If Ecopole à l’issue de la consultation organisée en vue de désigner un opérateur qui assurera la construction et la gestion future du nouveau programme commercial dénommé « ODE Acte 1 ».

Par un jugement n° 1604304 du 13 décembre 2018, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 12 février 2019 et le 18 septembre 2019 et une note en délibéré enregistrée le 2 juillet 2019, la société SOCRI Gestion, représentée par M^e I…, demande à la Cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) à titre principal, de renvoyer l’affaire devant le tribunal administratif de Montpellier ;

3°) à titre subsidiaire, d’annuler le contrat conclu le 15 décembre 2014 ;

4°) de mettre à la charge de la métropole Montpellier Méditerranée Métropole et de la société SA3M la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – le jugement est insuffisamment motivé car il n’a pas répondu au moyen tiré du caractère transparent de la société SA3M ;

 – le contrat de concession d’aménagement conclu entre la communauté d’agglomération et la société SA3M inclut un mandat, dès lors que la communauté d’agglomération conserve la compétence pour prendre les actes nécessaires à la réalisation de l’opération, de sorte que le contrat conclu entre la société SA3M et la société If Ecopole est un contrat administratif ;

 – la société SA3M étant une entité transparente, le contrat contesté doit être regardé comme ayant été conclu entre la communauté d’agglomération et la société If Ecopole, et il constitue dès lors un contrat administratif ;

 – ce contrat porte sur l’exécution de travaux publics et relève donc de la compétence de la juridiction administrative ;

 – il porte sur l’exécution d’un service public, ce qui fonde de plus fort la compétence de la juridiction administrative ;

 – en outre, il comporte des clauses exorbitantes du droit commun.

Par des mémoires en défense enregistrés le 24 juin 2019 et le 23 septembre 2019, la société If Ecopole, représentée par M^e H…, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de la société SOCRI Gestion en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués par la société SOCRI Gestion ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 juin 2019, la société SA3M, représentée par M^e D…, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société SOCRI Gestion en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués par la société SOCRI Gestion ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 juin 2019, la métropole Montpellier Méditerranée Métropole, représentée par M^e A…, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société SOCRI Gestion en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société SOCRI Gestion a présenté un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2019, qui n’a pas été communiqué.

Par ordonnance du 27 septembre 2019, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 10 octobre 2019.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code de l’urbanisme ;

 – l’ordonnance n° 2009-864 du 15 juillet 2009 relative aux contrats de concession de travaux publics ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. G… Grimaud, rapporteur,

 – les conclusions de M. E… Thiele, rapporteur public,

 – et les observations de M^e I…, représentant la société SOCRI Gestion, de M^e F…, représentant la métropole Montpellier Méditerranée Métropole, de M^e C… représentant la SA3M et de M^e B… représentant la société If Ecopole.

Considérant ce qui suit :

1. Par une concession d’aménagement signée le 5 décembre 2011, la communauté d’agglomération de Montpellier, aux droits de laquelle vient la métropole Montpellier Méditerranée Métropole, a confié à la société d’aménagement de l’agglomération de Montpellier, devenue société d’aménagement de Montpellier Méditerranée Métropole (SA3M), société publique locale d’aménagement dont elle est actionnaire, la réalisation de la zone d’aménagement concerté dite « Ode à la Mer », portant sur un ensemble de terrains totalisant 250 hectares et situés sur le territoire des communes de Lattes et de Pérols. Après avoir consulté neuf opérateurs commerciaux, la SA3M a conclu le 15 décembre 2014 avec la société If Ecopole une promesse synallagmatique de vente portant sur un terrain de 120 738 mètres carrés sur le territoire de la commune de Pérols, destiné à recevoir les bâtiments et ouvrages de la zone d’aménagement concerté dite « Ode Acte 1 » couvrant elle-même une superficie de 36 hectares. La société SOCRI Gestion, qui n’a pas été en mesure de candidater à la consultation organisée en vue de désigner l’opérateur de la zone d’aménagement concerté « Ode Acte 1 », demande l’annulation de la promesse synallagmatique de vente conclue le 15 décembre 2014.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes des dispositions de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».

3. Le jugement attaqué a rejeté la demande de la société SOCRI Gestion sans répondre au moyen, qui n’était pas inopérant, tiré du caractère « transparent » de la société SA3M, d’où devait résulter, selon la requérante, la qualification de la convention en litige comme contrat de droit public, et donc la compétence de la juridiction administrative pour connaître du litige. La société SOCRI Gestion est dès lors fondée à soutenir que le jugement est entaché d’irrégularité et doit, pour cette raison, être annulé.

4. Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande de la société SOCRI Gestion.

Sur la compétence de la juridiction administrative :

5. Les contrats conclus entre personnes privées sont en principe des contrats de droit privé, hormis le cas où l’une des parties agit pour le compte d’une personne publique ou celui dans lequel ils constituent l’accessoire d’un contrat de droit public.

6. S’agissant en particulier des conventions conclues avec une collectivité publique pour la réalisation d’une opération d’aménagement, leur titulaire ne saurait en principe être regardé comme un mandataire de cette collectivité. Il ne peut en aller autrement que s’il résulte des stipulations qui définissent la mission du cocontractant de la collectivité publique ou d’un ensemble de conditions particulières prévues pour l’exécution de celle-ci, telles que le maintien de la compétence de la collectivité publique pour décider des actes à prendre pour la réalisation de l’opération ou la substitution de la collectivité publique à son cocontractant pour engager des actions contre les personnes avec lesquelles celui-ci a conclu des contrats, que la convention doit en réalité être regardée, en partie ou en totalité, comme un contrat de mandat, par lequel la collectivité publique demande seulement à son cocontractant d’agir en son nom et pour son compte, notamment pour conclure les contrats nécessaires. Les contrats passés par le titulaire de la convention pour les opérations de construction au sein de la zone d’aménagement, qu’elles aient ou non le caractère d’opérations de travaux publics, sont par suite des contrats de droit privé dès lors que ni la définition des missions confiées au titulaire de la convention d’aménagement ni les conditions prévues pour leur exécution ne permettent de regarder cette convention comme ayant en réalité pour objet de confier à celui-ci le soin d’agir au nom et pour le compte de la collectivité publique.

7. En l’espèce, il résulte en premier lieu de l’instruction que si les articles 7 à 14 de la concession d’aménagement conclue le 5 décembre 2011 entre la communauté d’agglomération de Montpellier et la société SA3M soumettent certaines des décisions prises par l’aménageur pour la réalisation de l’opération à diverses procédures d’approbation ou d’avis du concédant, ces mêmes stipulations, combinées avec celles de l’article 2 du contrat, confèrent à l’aménageur le pouvoir de décider des acquisitions foncières, de préempter des biens dans l’hypothèse où le droit de préemption lui serait délégué, de passer les marchés et contrats nécessaires à la réalisation de l’opération et à la commercialisation des biens édifiés, conformément aux dispositions du dernier alinéa de l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme en vigueur à la date de la conclusion de la concession d’aménagement, aux termes desquelles : « le concessionnaire assure la maîtrise d’ouvrage des travaux et équipements concourant à l’opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d’acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l’opération, y compris, le cas échéant, par la voie d’expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l’intérieur du périmètre de la concession ». Dès lors, la société SOCRI Gestion n’est pas fondée à soutenir que la concession d’aménagement du 5 décembre 2011 maintiendrait la compétence du concédant pour décider des actes à prendre pour la réalisation de l’opération. Par ailleurs, ce contrat confie explicitement la mission d’aménagement à la SA3M, ne prévoit pas de substitution de la collectivité publique à son cocontractant pour engager des actions contre les personnes avec lesquelles celui-ci a conclu des contrats et ne comporte pas davantage de mandat explicite au bénéfice de cette société pour agir au nom et pour le compte de la communauté d’agglomération. Il en résulte que la société SA3M, dont le contrat de concession n’a en outre pas comme seul objet de faire réaliser pour le compte de la personne publique des ouvrages destinés à lui être remis dès leur achèvement ou leur réception, ne peut être regardée comme mandataire de la communauté d’agglomération de Montpellier.

8. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 327-1 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur à la date de conclusion du contrat attaqué : « Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales d’aménagement dont ils détiennent la totalité du capital. / Une des collectivités territoriales ou un des groupements de collectivités territoriales participant à une société publique locale d’aménagement détient au moins la majorité des droits de vote. / Ces sociétés sont compétentes pour réaliser toute opération d’aménagement au sens du présent code. Elles sont également compétentes pour réaliser les opérations de requalification de copropriétés dégradées prévues à l’article L. 741-1 du code de la construction et de l’habitation, réaliser des études préalables, procéder à toute acquisition et cession d’immeubles en application des articles L. 221-1 et L. 221-2, procéder à toute opération de construction ou de réhabilitation immobilière en vue de la réalisation des objectifs énoncés à l’article L. 300-1, ou procéder à toute acquisition et cession de baux commerciaux, de fonds de commerce ou de fonds artisanaux dans les conditions prévues au chapitre IV du titre Ier du livre II du présent code. Elles peuvent exercer, par délégation de leurs titulaires, les droits de préemption et de priorité définis par le présent code et agir par voie d’expropriation dans les conditions fixées par des conventions conclues avec l’un de leurs membres. / Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres. / Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce et sont composées, par dérogation à l’article L. 225-1 du même code, d’au moins deux actionnaires. / Sous réserve des dispositions du présent article, elles sont soumises au titre II du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales ». Selon l’article L. 327-2 du même code : « Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales d’aménagement dont ils détiennent la totalité du capital. / Une des collectivités territoriales ou un des groupements de collectivités territoriales participant à une société publique locale d’aménagement détient au moins la majorité des droits de vote. / Ces sociétés sont compétentes pour réaliser toute opération ou action d’aménagement au sens du présent code ».

9. Il résulte de ces dispositions qu’une collectivité territoriale peut concéder la réalisation d’opérations d’aménagement à une société publique locale d’aménagement, créée sur le fondement de l’article L. 327-1 du code de l’urbanisme et qui ne peut dès lors exercer son activité que pour le compte de ses actionnaires et sur leur territoire, sans publicité ni mise en concurrence préalables, à la condition que cette collectivité exerce sur cette société un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services. Pour être regardée comme exerçant un tel contrôle sur cette société, conjointement avec la ou les autres personnes publiques également actionnaires, la collectivité doit participer non seulement à son capital mais également à ses organes de direction.

10. Au cas présent, la circonstance que la société SA3M, société publique locale d’aménagement régie par les dispositions précitées, dispose d’un capital où la communauté d’agglomération de Montpellier est majoritaire et se soit vu confier sans publicité ni mise en concurrence l’aménagement de la zone d’aménagement concerté « Ode à la mer » par le traité de concession du 5 décembre 2011 ne saurait à elle seule lui conférer un caractère fictif ou transparent. Par ailleurs, si la société requérante soutient que la communauté d’agglomération dispose de pouvoirs étendus dans la gestion de la société SA3M, elle se borne sur ce point à faire état des dispositions des statuts de la société SA3M relatifs à la composition de ses organes de direction et aux règles de majorité prévalant en leur sein et à faire valoir que cette société n’a pas été associée à la communication de la communauté d’agglomération relative à l’opération, sans apporter le moindre élément quant au fonctionnement effectif de la société SA3M qui serait de nature à établir que celui-ci, excédant les prévisions des dispositions précitées de l’article L. 327-1 code de l’urbanisme, de l’article L. 225-1 du code de commerce et du titre II du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales, est susceptible de remettre en cause la réalité même de cette entité en tant que personne morale dotée d’autonomie. Enfin, s’il résulte de l’instruction que la création de la société SA3M découle de l’initiative de plusieurs collectivités publiques, le nombre et l’importance de celles-ci, ainsi que leurs parts de capital respectives, limitent considérablement la possibilité, pour l’actionnaire majoritaire, de la priver d’une activité interne conforme à ses statuts, et il ne résulte de l’instruction ni que la SA3M serait chargée d’un service public ni qu’elle serait financée, ne serait-ce qu’en partie, par la communauté d’agglomération. Par suite, la société SOCRI Gestion n’est pas fondée à soutenir que la société SA3M serait une entité transparente et que la promesse de vente conclue le 15 décembre 2014 devrait être regardée comme conclue directement entre la communauté d’agglomération et la société If Ecopole.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la promesse de vente contestée a été conclue par deux personnes privées dont aucune n’est mandataire d’une personne publique. Ce contrat ne constitue pas, par ailleurs, l’accessoire du contrat de droit public qu’est la concession d’aménagement conclue entre la communauté d’agglomération et la société SA3M. Il ne constitue pas davantage une subdélégation intégrale de la mission confiée à l’aménageur puisque, alors même qu’il correspond à l’intégralité des terrains demeurant à aménager dans le cadre de la zone d’aménagement concerté « ode à la mer I », la SA3M, aménageur de cette zone, demeure tenue, aux termes des stipulations de la promesse de vente, d’en édifier les ouvrages d’infrastructure publics. Par suite, les circonstances que le contrat attaqué comporterait l’exécution de travaux publics, qu’il emporterait participation à un service public ou qu’il serait assorti de clauses exorbitantes du droit commun sont, à les supposer établies, sans aucune incidence sur sa qualification.

12. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l’article 1^er de l’ordonnance du 15 juillet 2009 : « Les contrats de concession de travaux publics sont des contrats administratifs dont l’objet est de faire réaliser tous travaux de bâtiment ou de génie civil par un concessionnaire dont la rémunération consiste soit dans le droit d’exploiter l’ouvrage, soit dans ce droit assorti d’un prix ».

13. Le contrat contesté transfère la pleine propriété des terrains objets de l’opération d’aménagement à la société IF Ecopole. Il en résulte que le droit de celle-ci à exploiter ces biens ainsi que ceux qu’elle y fera édifier prend sa seule source dans le droit de propriété de l’opérateur et non dans un droit conféré par la société SA3M, qui s’est privée définitivement de ce droit en consentant à l’aliénation des terrains en cause. Ce contrat ne saurait donc en tout état de cause être qualifié de concession de travaux publics.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la promesse de vente attaquée constitue un contrat de droit privé dont il appartient aux seules juridictions de l’ordre judiciaire de connaître. Dès lors, et sans qu’il soit besoin d’ordonner une quelconque mesure d’instruction, la demande présentée par la société SOCRI Gestion devant le tribunal administratif de Montpellier doit être rejetée comme présentée devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative s’opposent à ce que la somme réclamée par la société SOCRI Gestion sur leur fondement soit mise à la charge de la métropole Montpellier Méditerranée Métropole et de la société SA3M, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance. Il y a lieu, au contraire, de mettre à la charge de la société SOCRI Gestion une somme de 1 500 euros à verser respectivement à la société SA3M, à la société If Ecopole à la métropole Montpellier Méditerranée Métropole au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1^er : Le jugement n° 1604304 du tribunal administratif de Montpellier du 13 décembre 2018 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par la société SOCRI Gestion devant le tribunal administratif de Montpellier est rejetée comme présentée devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Article 3 : La société SOCRI Gestion versera une somme de 1 500 euros à la société SA3M, une somme de 1 500 euros à la société If Ecopole et une somme de 1 500 euros à la métropole Montpellier Méditerranée Métropole en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société SOCRI Gestion, à la société SA3M, à la métropole Montpellier Méditerranée Métropole et à la société If Ecopole.

Délibéré après l’audience du 14 octobre 2019, où siégeaient :

— M. David Zupan, président,

 – M^me J…, présidente-assesseure,

 – M. G… Grimaud, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 4 novembre 2019.

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N° 19MA00649