Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association de formation professionnelle Formalliance et M. A… B… ont demandé au tribunal administratif de Nice de condamner l’Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) à leur verser la somme totale de 66 000 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices subis en raison de l’illégalité de la décision du 7 février 2019 par laquelle l’ANDPC a retiré de son site internet l’action de développement professionnel continu (DPC) n° 14521800013 intitulée « EL- Iatrogénie ophtalmologique ».

Par un jugement n° 2105434 du 16 mai 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de l’association de formation professionnelle Formalliance et de M. B….

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 juillet 2024 et 13 juin 2025, l’association de formation professionnelle Formalliance et M. A… B…, représentés par M^e Vidal et M^e Choley, demandent à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2105434 du 16 mai 2024 du tribunal administratif de Nice ;

2°) de condamner l’ANDPC à verser à M. B… la somme de 6 000 euros et à l’association de formation professionnelle Formalliance la somme totale de 60 000 euros, le montant de chacune de ces condamnations devant être assorti des intérêts au taux légal à compter de la date du 6 mars 2020 avec capitalisation des intérêts à chaque date anniversaire ;

3°) de mettre à la charge de l’ANDPC la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête d’appel est recevable ;

- la décision portant retrait de publication de l’action de DPC n° 14521800013 intitulée « EL-Iatrogénie ophtalmologique » est entachée d’une illégalité fautive qui engage la responsabilité de l’ANDPC dès lors que cette décision est entachée d’un défaut de motivation, d’une erreur de droit tirée de l’absence de compétence liée dans l’exercice du pouvoir de sanction par la directrice de l’Agence, d’une erreur de droit tirée d’une mauvaise interprétation des textes applicables, l’agence ayant exigé des éléments non prévus par les textes ;

- ils sont fondés à demander la condamnation de l’ANDPC à les indemniser de l’ensemble des préjudices qu’ils ont subis.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 mai et 24 juin 2025, l’Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) représentée par M^e Gonzalez, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge solidaire des requérants la somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête d’appel est irrecevable dès lors qu’elle ne répond pas à l’exigence de motivation fixée par l’article R. 411-1 du code de justice administrative ;

- elle n’a commis aucune illégalité fautive ;

- la réalité des préjudices et le lien de causalité ne sont pas établis.

Un courrier du 15 mai 2025 adressé aux parties en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à l’audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l’instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 613-1 et le dernier alinéa de l’article R. 613-2 du même code.

Par une ordonnance du 7 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application du dernier alinéa de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Martin,

- les conclusions de M^me Balaresque, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Liu, substituant M^e Gonzalez, représentant l’Agence nationale du développement professionnel continu.

Considérant ce qui suit :

1. L’association de formation professionnelle Formalliance, présidée par M. B…, est enregistrée auprès de l’Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) et propose des actions de formation à destination des professionnels de santé. Par une décision du 7 février 2019, la directrice de l’ANDPC a procédé au retrait de l’action de DPC publiée sur le site de l’Agence sous le n° 14521800013, intitulée « EL-Iatrogénie ophtalmologique ». Estimant cette décision illégale, l’association de formation professionnelle Formalliance et M. B… ont saisi l’agence d’une demande indemnitaire préalable par courrier du 6 janvier 2020 reçu le 9 janvier 2020, laquelle a été implicitement rejetée. Par un jugement du 16 mai 2024, dont les intéressés relèvent appel dans la présente instance, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à ce que l’ANDPC soit condamnée à les indemniser des préjudices résultant de l’illégalité de la décision du 7 février 2019.

Sur le cadre juridique applicable :

2. Aux termes de l’article L. 4021-1 du code de la santé publique : « Le développement professionnel continu a pour objectifs le maintien et l’actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l’amélioration des pratiques. Il constitue une obligation pour les professionnels de santé. Chaque professionnel de santé doit justifier, sur une période de trois ans, de son engagement dans une démarche de développement professionnel continu (…) ». Aux termes de l’article L. 4021-2 du même code : « Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale (…) définit les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu (…) ». Aux termes de l’article L. 4021-6 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : « L’Agence nationale du développement professionnel continu assure le pilotage et contribue à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l’ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d’exercice. / Un décret en Conseil d’Etat fixe les missions et les instances de l’Agence nationale du développement professionnel continu ». Et aux termes de l’article L. 4021-7 du même code, dans sa rédaction applicable jusqu’au 26 juillet 2019 : « Un décret en Conseil d’Etat définit les modalités selon lesquelles : / 1° Les organismes ou les structures peuvent présenter des actions ou des programmes s’inscrivant dans le cadre des orientations définies à l’article L. 4021-2 ; / 2° Les actions ou programmes mentionnés au 1° du présent article font l’objet d’une évaluation avant d’être mis à la disposition des professionnels de santé ; / 3° L’Agence nationale du développement professionnel continu contribue à la gestion financière des programmes et actions s’inscrivant dans le cadre des orientations pluriannuelles prioritaires définies à l’article L. 4021-2 ; / 4° Des sanctions à caractère financier ou administratif peuvent être prises en cas de manquements constatés dans la mise en œuvre des actions et des programmes », sa rédaction applicable à compter du 27 juillet 2019 insérant par ailleurs, entre le point 3° et le point 4°, un point 3° bis ainsi rédigé : « L’Agence nationale du développement professionnel continu établit et met en œuvre le plan de contrôle du dispositif ; ».

3. En outre, il résulte de l’article R. 4021-7 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable, issue du décret du 8 juillet 2016 pris pour l’application des dispositions citées au point précédent, que l’Agence nationale du développement professionnel continu a notamment pour mission de : « 1° Assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé (…) », ce qui inclut en particulier, dans les conditions que ces dispositions précisent, l’évaluation des organismes et structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu et l’évaluation de la mise en œuvre des méthodes de développement professionnel continu, en veillant à leur qualité scientifique et pédagogique. Elle a également pour mission de : « 2° Contribuer au financement des actions s’inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l’article L. 4021-2, concernant les professionnels de santé non salariés et les professionnels de santé salariés des centres de santé relevant des conventions » que ces dispositions énumèrent, parmi lesquelles la convention, mentionnée à l’article L. 162-16-1 du code de la sécurité sociale, régissant les rapports entre les organismes d’assurance maladie et l’ensemble des pharmaciens titulaires d’officine. Le I de l’article R. 4021-22 du code de la santé publique, dans sa version applicable au litige, dispose de même que : « L’Agence nationale du développement professionnel continu concourt au financement des actions de développement professionnel continu s’inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l’article L. 4021-2 : / 1° Pour les professionnels de santé libéraux conventionnés et les professionnels de santé salariés des centres de santé relevant des conventions définies aux articles (…) L. 162-16-1 (…) du code de la sécurité sociale (…) ». En vertu de l’article R. 4021-24 du code de la santé publique, seuls les organismes ou structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu s’inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles peuvent déposer une demande d’enregistrement auprès de l’agence. Leur engagement à ce que les actions qu’ils déposent, qu’ils doivent présenter de façon dématérialisée sur le site internet de l’agence, s’inscrivent dans le cadre de ces orientations est en outre au nombre des critères de cet enregistrement, tels qu’ils ont été précisés par l’article 2 de l’arrêté du 14 septembre 2016 relatif aux critères d’enregistrement des organismes ou structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu auprès de l’Agence nationale du développement professionnel continu et à la composition du dossier de présentation des actions.

4. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que l’Agence nationale du développement professionnel continu ne peut légalement contribuer au financement d’actions de développement professionnel continu que si ces actions s’inscrivent dans le cadre des orientations définies de façon pluriannuelle par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. A ce titre, il relève de sa compétence de contrôler que les actions de développement professionnel continu déposées sur son site internet en vue d’être mises à la disposition des professionnels de santé s’inscrivent dans le cadre de ces orientations. Un tel contrôle, qui relève de la mission mentionnée au 2° de l’article R. 4021-7 du code de la santé publique, est distinct tant de celui, régi par les dispositions de l’article R. 4021-24 du même code, effectué lors de la demande d’enregistrement de l’organisme ou de la structure qui souhaite présenter des actions de développement professionnel continu, que de ceux, régis par les dispositions de l’article R. 4021-25 de ce code, portant sur la mise en œuvre des actions et pouvant conduire au constat de manquements et au prononcé de sanctions ainsi qu’au refus de prise en charge des frais pédagogiques exposés ou à leur remboursement, qui relèvent du 1° de l’article R. 4021-7.

Sur la responsabilité de l’ANDPC :

5. En premier lieu et d’une part, aux termes de l’article R. 4021-25 du code de la santé publique, dans sa version applicable au litige : « I.- L’organisme ou la structure enregistré en application de l’article R. 4021-24 peut proposer des actions de développement professionnel continu, présentées sous forme dématérialisée conformément au modèle défini par un arrêté du ministre chargé de la santé. / Ces actions sont évaluées par les commissions scientifiques indépendantes, conformément aux critères scientifiques et pédagogiques fixés par le Haut Conseil du développement professionnel continu des professions de santé, sous la responsabilité de l’Agence nationale du développement professionnel continu. / Dans le cadre du plan national annuel de contrôle défini par le Haut Conseil du développement professionnel continu des professions de santé, des vérifications sont effectuées pour s’assurer que les actions mises en œuvre par les organismes ou structures et éligibles au financement de l’agence sont conformes aux critères de qualité retenus par le haut conseil. / II.- Lorsque l’évaluation ou le contrôle défini au I est négatif, l’organisme ou la structure est informé, par tout moyen permettant d’apporter la preuve de sa réception, des manquements constatés lors de ces différents contrôles et des sanctions éventuelles encourues. Il dispose d’un délai de quinze jours francs pour faire valoir ses observations. / III.- Les sanctions d’une évaluation défavorable ou d’un contrôle qui laisse apparaître un manquement dans l’exécution de l’action sont : / 1° Le retrait de l’action ayant fait l’objet d’une évaluation défavorable de la liste des actions déposées sur le site internet de l’Agence nationale du développement professionnel continu ; (…) / La sanction est prononcée par le directeur général de l’agence. (…) / IV.- En cas de retrait prononcé conformément aux 1° à 3° du III, l’organisme ou de la structure concernée en informe sans délai les bénéficiaires de ses prestations. Chacun d’eux est informé que sa participation à de nouvelles sessions de l’action ou des actions en cause ne pourra pas être prise en compte pour valider son obligation de développement professionnel continu. / La prise en charge des frais pédagogiques exposés peut être refusée ou, le cas échéant, leur remboursement exigé. (…) ».

6. D’autre part, aux termes de l’article L. 100-3 du code des relations entre le public et l’administration : « Au sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par : / 1° Administration : les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif, (…) ». Selon l’article L. 211-2 de ce même code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) 2° Infligent une sanction ; (…). ». Et aux termes de l’article L. 211-5 dudit code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ». Pour l’application de ces dispositions, l’administration doit indiquer soit dans sa décision elle-même, soit par référence à un document joint ou précédemment adressé, les considérations de fait sur lesquelles elle se fonde.

7. Il ressort des pièces du dossier que la décision du 7 février 2019 a pour objet de procéder au retrait du site internet de l’ANDPC de l’action de DPC n° 14521800013, intitulée « EL-Iatrogénie ophtalmologique », qui avait été publiée sur le site de l’agence à compter de l’année 2017. Une telle décision, prise sur le fondement des dispositions du 1° du III de l’article R. 4021-25 du code de la santé publique, constitue une sanction qui doit être motivée en application des dispositions citées au point précédent de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration.

8. En l’espèce, la décision du 7 février 2019, motivée en droit ainsi qu’il vient d’être dit, se réfère, en ce qui concerne les considérations de fait sur lesquelles elle se fonde, à l’avis de la commission scientifique indépendante du 29 janvier 2019 qui maintient, à la suite des observations formulées par le président de l’association de formation professionnelle Formalliance, son évaluation défavorable en l’absence de réponse satisfaisante aux motifs qui avaient été portés à sa connaissance par courrier adressé le 13 décembre 2018 par la directrice générale de l’Agence dans le cadre de la procédure contradictoire prévue par le II de l’article R. 4021-25 du code de la santé publique. Il ressort par ailleurs des termes mêmes de ce courrier qu’il reproduisait intégralement un premier avis de la commission scientifique indépendante énumérant les motifs de l’évaluation défavorable de l’action de DPC en litige, tout en invitant l’organisme à présenter ses observations dans un délai de 15 jours. Dans ces conditions, l’ANDPC, qui est réputée s’être appropriée les avis de la commission scientifique indépendante, n’avait pas à les joindre à la décision attaquée, dès lors qu’ils avaient été intégralement reproduits, pour le premier dans le courrier du 13 décembre 2018, et pour le second dans la décision du 7 février 2019. Ce faisant, l’organisme requérant, qui a été mis à même de connaître les considérations de fait au vu desquelles la sanction en litige a été prise, n’est pas fondé à soutenir qu’elle serait entachée d’un défaut de motivation.

9. En deuxième lieu, si l’ANDPC a suivi les avis émis par la commission scientifique indépendante, il ne résulte pas de l’instruction, contrairement à ce que soutiennent les requérants, que l’Agence se serait crue liée par ces avis, aurait ainsi méconnu l’étendue de sa compétence et, par suite, commis une erreur de droit.

10. En troisième lieu et d’une part, pour prendre la décision du 7 février 2019, l’ANDPC s’est fondée, ainsi qu’il a été dit, sur le caractère défavorable de l’évaluation réalisée par la commission scientifique indépendante, sur le fondement de critères dont il n’est pas établi qu’ils ne seraient pas conformes aux critères scientifiques et pédagogiques fixés par le Haut Conseil du développement professionnel continu des professions de santé. Par suite, le moyen tiré de ce que cette décision serait entachée d’une erreur de droit résultant de ce que l’Agence aurait « effectué une mauvaise interprétation des textes » et ajouté des conditions non prévues ne peut qu’être écarté.

11. D’autre part, pour prendre la sanction en litige, l’ANDPC s’est d’abord fondée, dans sa décision du 7 février 2019, sur la circonstance que, si le public cible a été modifié par l’organisme de formation dans le cadre de la procédure contradictoire, la réponse apportée, tirée de ce qu’il semble fastidieux de définir les objectifs pédagogiques, ne permet pas d’appréhender les tâches des participants pendant la durée de la phase cognitive, ni la progression pédagogique, aucun nouveau contenu spécifique à chacune des pratiques professionnelles n’ayant été transmis, et, ensuite, sur la circonstance que même si la grille d’audit a été fournie, elle n’est pas déclinée en fonction du public cible, de sorte qu’il est impossible d’apprécier si elle est adaptée à la pratique du professionnel concerné. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, de tels motifs, qui se bornent à préciser, au regard de leurs observations au cours de la procédure contradictoire, les motifs mentionnés dans le courrier du 13 décembre 2018 cité au point 8, ne constituent pas de nouveaux motifs de retrait sur lesquels ils n’auraient pas été mis à même de présenter des observations en méconnaissance des dispositions citées au point 5 du II de l’article R. 4021-25 du code de la santé publique.

12. Enfin, en soutenant que l’action de développement professionnel continu en litige remplit tous les critères posés par les textes, et en se bornant à préciser, au soutient d’une telle affirmation, qu’à la suite des modifications apportées au cours de la procédure contradictoire, l’action a été réservée aux seuls médecins généralistes, les requérants n’établissent pas que la décision du 7 février 2019 portant retrait de publication serait entachée d’une illégalité fautive leur ouvrant droit à indemnisation.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de

non-recevoir, que l’association de formation professionnelle Formalliance et M. B… ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Leurs conclusions à fin d’annulation de ce jugement, ainsi que leurs conclusions indemnitaires, doivent, par conséquent, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. L’ANDPC n’étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées par les appelants sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge solidaire de l’association de formation professionnelle Formalliance et de M. B… une somme de 2 000 euros à verser à l’ANDPC au titre des frais qu’elle a exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de l’association de formation professionnelle Formalliance et de M. B… est rejetée.

Article 2 : Il est mis à la charge solidaire de l’association de formation professionnelle Formalliance et de M. B… une somme de 2 000 euros à verser à l’ANDPC en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l’association de formation professionnelle Formalliance, à M. A… B…, et à l’Agence nationale du développement professionnel continu.

Délibéré après l’audience du 30 septembre 2025, où siégeaient :

- M. Marcovici, président,

- M. Revert, président assesseur,

- M. Martin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe, le 14 octobre 2025.