Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La collectivité européenne d’Alsace a demandé au tribunal administratif de Strasbourg, qui a transmis sa demande au tribunal administratif de Paris, de condamner l’État à lui verser la somme de 206 434 855 euros à parfaire, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en raison du préjudice subi en l’absence de compensation effective des charges résultant des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active (RSA) pour la période allant du 1er septembre 2013 au 31 décembre 2021.

Par un jugement n° 2126647/2-1 du 12 mars 2024, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 mai 2024 et 8 octobre 2025, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, la collectivité européenne d’Alsace, représentée par M^e Hourcabie, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2126647/2-1 du 12 mars 2024 du tribunal administratif de Paris ;

2°) de condamner l’État à lui verser la somme de 206 434 855 euros à parfaire, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la responsabilité pour faute de l’État est engagée et qu’elle a subi un préjudice évalué à 206 434 855 euros, à parfaire, si nécessaire après expertise, dès lors que :

- l’État a méconnu les principes de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales résultant des articles 72 et 72-2 de la Constitution en n’opérant pas la compensation effective des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active (RSA) décidées par cinq décrets adoptés entre 2013 et 2017 ;

- l’État a méconnu son obligation, résultant du second alinéa de l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales, de compenser financièrement ces revalorisations exceptionnelles du RSA ; à cet égard, l’intention du législateur, lors de l’adoption de la loi de finances pour 2014, n’était pas de compenser spécifiquement ces revalorisations exceptionnelles du RSA, qui lui sont pour la plupart postérieures, et la portée rétroactive du III de l’article 196 de la loi de finances pour 2020 méconnaît cette intention et doit être écartée par la cour ;

- l’État n’a pas respecté son obligation, résultant des articles L. 1614-3 et L. 1614-5-1 du code général des collectivités territoriales, de prendre, dans les six mois de l’édiction de chacun des décrets de revalorisation exceptionnelle du RSA, un arrêté fixant le montant des charges transférées aux départements et n’a pas correctement exécuté le jugement du 30 juin 2020 du tribunal administratif de Paris lui enjoignant de prendre ces arrêtés ;

- l’État a méconnu son engagement, formalisé lors d’un discours du Premier ministre du 11 décembre 2012, de procéder à cette compensation.

Par un mémoire en défense enregistré le 29 juillet 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la collectivité européenne d’Alsace ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au secrétariat général du gouvernement et au ministre de l’économie, des finances, de l’industrie et de la souveraineté industrielle et numérique, qui n’ont pas présenté de mémoire en défense.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- le code de l’action sociale et des familles ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 ;

- la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 ;

- le décret n° 2013-793 du 30 août 2013 ;

- le décret n° 2014-1127 du 3 octobre 2014 ;

- le décret n° 2015-1231 du 6 octobre 2015 ;

- le décret n° 2016-1726 du 29 septembre 2016 ;

- le décret n° 2017-739 du 4 mai 2017 ;

- l’arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charges résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA ;

- la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Bernard,

- les conclusions de M^me Larsonnier, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Rouikha, substituant M^e Hourcabie, avocat de la collectivité européenne d’Alsace.

Considérant ce qui suit :

Dans le cadre de la mise en œuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, annoncé le 21 janvier 2013 par le Premier ministre, qui prévoyait une revalorisation exceptionnelle de 10 % du revenu de solidarité active (RSA) en 5 ans, le Gouvernement a procédé, par les décrets des 30 août 2013, 3 octobre 2014, 6 octobre 2015, 29 septembre 2016 et 4 mai 2017, à des revalorisations successives exceptionnelles de 2 % par an du montant forfaitaire du RSA. Par un jugement du 30 juin 2020, devenu définitif, le tribunal administratif de Paris a annulé les décisions implicites par lesquelles les ministres compétents ont rejeté les demandes des départements du Calvados, de la Manche et de l’Orne tendant à ce que soient édictés les arrêtés prévus par l’article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales et a enjoint au ministre de l’intérieur et au ministre de l’action et des comptes publics de prendre, dans un délai de six mois, un arrêté conjoint constatant le montant des dépenses nouvelles résultant des cinq décrets de 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017. Par un arrêté du 2 décembre 2020, les ministres compétents ont fixé, après avis du 21 octobre 2020 de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) du Comité des finances locales, pour chaque département et collectivité à statut particulier exerçant les compétences habituellement dévolues au département, le coût annuel de ces revalorisations à compter du 1er septembre 2018.

La collectivité européenne d’Alsace, qui s’est substituée le 1er janvier 2021 aux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, a saisi l’État d’une demande indemnitaire en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait de l’absence de compensation des charges nouvelles résultant des revalorisations successives du RSA pour la période allant du 1er septembre 2013 au 31 décembre 2021. Par la présente requête, la collectivité européenne d’Alsace demande l’annulation du jugement du 12 mars 2024 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à ce que l’État soit condamné au paiement d’une somme, à parfaire, de 206 434 855 euros.

En premier lieu, aux termes de l’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales : « Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l’Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l’Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences. (…) Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. / (…) ». Aux termes du second alinéa de l’article L. 1614-2 du même code : « Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l’Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l’article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n’intervient que pour la partie de la charge qui n’est pas déjà compensée par l’accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l’article L. 1614-4 ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 1614-3 du même code : « Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l’intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l’article L. 1211-4-1 ». Enfin, aux termes de l’article L. 1614-5-1 du même code : « L’arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget constatant soit des accroissements ou diminutions de charges en application des dispositions de l’article L. 1614-3 (…) intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte ». Il résulte de ces dispositions que le montant des accroissements ou diminutions de charges résultant de chaque modification par voie réglementaire des compétences transférées aux collectivités territoriales doit être constaté par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget, pris après avis de la commission consultative de l’évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les six mois suivant la publication des dispositions modificatives.

Pour adopter l’arrêté du 2 décembre 2020, les ministres compétents ont retenu une méthodologie d’évaluation des accroissements de charges consistant à calculer isolément l’accroissement résultant de l’intervention de chacun des cinq décrets puis à agréger ces montants afin de procéder à une évaluation globale du coût de la réforme. Cet arrêté a ainsi fixé, pour l’ensemble des départements et collectivités compétents, le montant annuel des accroissements de charges résultant, à compter du 1er septembre 2018, du cumul des revalorisations exceptionnelles du RSA intervenues entre 2013 et 2017, et a évalué ce coût annuel à 31 478 285 euros pour la collectivité européenne d’Alsace (19 900 243 euros pour le département du Bas-Rhin et 11 578 042 euros pour le département du Haut-Rhin). En se bornant à mentionner ce montant global des accroissements de charges tel qu’il résulte de l’ensemble des modifications sans préciser, de manière distincte et dans les délais impartis, le montant résultant de chacune des revalorisations intervenues entre le 1er septembre 2013 et le 31 août 2018, les ministres signataires de l’arrêté ont méconnu les dispositions mentionnées au point précédent.

Toutefois, il ne résulte pas de ces mêmes dispositions que l’arrêté constatant les accroissements de charges aurait pour objet de décider du versement effectif par l’État des sommes qu’il mentionne. Il s’ensuit que les éventuelles fautes commises dans l’adoption de cet arrêté ne sauraient, en tout état de cause, être à l’origine du préjudice invoqué par la collectivité requérante, consistant en l’absence de compensation de ces accroissements de charges. La collectivité requérante n’établit donc pas de lien de causalité direct et certain entre le préjudice financier invoqué et la carence de l’État à prendre l’arrêté dans les conditions prescrites.

En deuxième lieu, en vertu de l’article 72 de la Constitution de 1958, les collectivités territoriales s’administrent librement. Aux termes de l’article 72-2 de la Constitution : « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. / (…) / Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. / (…) ».

D’une part, si la collectivité européenne d’Alsace soutient avoir subi un préjudice financier à raison du défaut de compensation des mesures de revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA mises en œuvre par les cinq décrets cités au point 1, ces mesures ne constituent pas des créations ou extensions de compétences au sens de l’article 72-2 de la Constitution. Dès lors, la collectivité requérante n’est pas fondée à soutenir que l’État aurait commis une faute en ne respectant pas l’obligation de compensation prévue par cet article.

D’autre part, la collectivité européenne d’Alsace ne démontre pas en quoi les conditions de financement du surcoût des revalorisations exceptionnelles du RSA auraient contribué à dégrader le dispositif de financement de cette allocation. Dès lors, elle n’est pas davantage fondée à soutenir que les revalorisations exceptionnelles du RSA adoptées par l’État auraient eu pour effet de dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales tel qu’il est défini par l’article 72 de la Constitution.

En troisième lieu, les cinq décrets cités au point 1 portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA modifient les règles relatives à l’exercice de compétences transférées, au sens des dispositions du second alinéa de l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales citées au point 3. Si ces dernières dispositions prévoient la compensation des charges nouvelles résultant d’un transfert de compétences, elles ne subordonnent pas pour autant la légalité de ce transfert à l’intervention d’une telle compensation. Par suite, le moyen tiré de ce que l’État aurait commis une faute en s’abstenant, en méconnaissance de l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales, de prévoir la compensation des charges nouvelles résultant de ces décrets lors de leur adoption doit être écarté.

En dernier lieu, aux termes de l’article 196 de la loi de finances pour 2020 : « I. – Les ressources attribuées aux départements en application du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements prévus, respectivement, aux articles L. 3334-16-3 et L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales ainsi que les recettes résultant du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement intervenu en application du second alinéa de l’article 1594 D du code général des impôts assurent, pour chaque département, la compensation des dépenses exposées au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l’allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l’action sociale et des familles, résultant des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active. / (…) / III. – Les ressources issues, du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2019, du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements mentionnés au I, ainsi que celles que les départements pouvaient tirer du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement, ont eu pour objet la compensation des dépenses qu’ils ont exposées, du 1er septembre 2013 au 31 août 2019, en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l’allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l’action sociale et des familles, résultant des décrets mentionnés au I du présent article ».

D’une part, il résulte de ces dispositions que les dispositifs de compensation prévus par les articles 42, 77 et 78 de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 relatifs, respectivement, au dispositif de compensation péréquée, à la faculté de porter de 3,8 à 4,5 % le taux plafond des droits de mutation à titre onéreux et au fonds de solidarité en faveur des départements doivent être regardés comme assurant la compensation des charges qui ont résulté, à compter du 1er septembre 2013, pour les départements, des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA. Si la collectivité européenne d’Alsace soutient que l’intention du législateur, lors de la création de ces dispositifs par la loi de finances initiale pour 2014, n’était pas de compenser spécifiquement ces charges et que la portée rétroactive du III de l’article 196 de la loi de finances initiale pour 2020 méconnaît cette intention, il résulte en tout état de cause des motifs de la décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 du Conseil constitutionnel, qui a déclaré les dispositions du III de l’article 196 conformes à la Constitution, que ces dispositions ont un caractère interprétatif et se bornent à confirmer l’objet que le législateur a entendu donner dès l’origine aux dispositifs en cause. Dans ces conditions, pour déterminer si l’État a respecté ses obligations de compensation des charges résultant des cinq décrets de revalorisation exceptionnelle, il convient de comparer les accroissements résultant de ces revalorisations et les ressources tirées de ces dispositifs de compensation.

D’autre part, il résulte de l’instruction que pour la collectivité européenne d’Alsace, le montant de ces ressources nouvelles excède, pour les années concernées, celui du surcoût des mesures de revalorisation exceptionnelle, la collectivité requérante se prévalant seulement de ce que ce montant serait en revanche insuffisant pour compenser l’accroissement des charges correspondant également à d’autres allocations individuelles de solidarité. Dès lors, compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, l’État n’a méconnu aucune des obligations de compensation qui s’imposent à lui et n’a pas davantage, en tout état de cause, méconnu son propre engagement de procéder à la compensation.

Il résulte de tout ce qui précède que la collectivité européenne d’Alsace n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la collectivité européenne d’Alsace est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la collectivité européenne d’Alsace, au ministre de l’intérieur, au secrétariat général du gouvernement et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Copie en sera adressée au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Délibéré après l’audience du 13 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Seulin, présidente de chambre,

- M^me Vrignon-Villalba, présidente assesseure,

- M^me Bernard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 novembre 2025.

La rapporteure,

A. BERNARD

La présidente,

A. SEULIN

La greffière,

R. ADELAÏDE

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.