Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 30 juin 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Moovance demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique sur sa demande tendant au retrait, à l’abrogation ou à la modification de l’arrêté du 28 décembre 2024 modifiant l’arrêté du 22 décembre 2014 définissant les opérations standardisées d’économies d’énergie, en tant qu’il supprime, avec effet différé au 31 janvier 2025, la fiche d’opération standardisée n° TRA-SE-115 ;

2°) d’enjoindre à ce ministre de retirer cet arrêté ou de l’abroger dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) à titre subsidiaire, de prévoir la mise en place d’un moratoire immédiat suspendant la suppression de cette fiche jusqu’en 2026, afin d’assurer une concertation avec l’ensemble des parties prenantes ;

4°) à titre subsidiaire, de mettre en place un dispositif transitoire ;

5°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu :

- la Constitution, notamment la charte de l’environnement auquel renvoie son Préambule ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 ;

- la directive 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 ;

- le code de l’énergie ;

- le code de l’environnement ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Louis d’Humières, maître des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Bastien Lignereux, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano & Goulet, avocat de la Société Moovance ;

Considérant ce qui suit :

Les articles L. 221-1 à L. 222-10 du code de l’énergie instituent un dispositif soumettant les fournisseurs d’énergie dont les ventes excèdent un certain seuil à des obligations d’économies d’énergie, dont ils s’acquittent par la détention, à la fin de chaque période de référence, de certificats d’économies d’énergie. Les fournisseurs d’énergie peuvent réunir les certificats soit en réalisant eux-mêmes des économies d’énergie, soit en obtenant de leurs clients qu’ils en réalisent, soit en les acquérant auprès d’un autre fournisseur d’énergie ou d’une personne morale éligible qui, en application de l’article L. 221-7 de ce code, est susceptible d’obtenir des certificats en contrepartie de mesures d’économies d’énergie réalisées volontairement. Ce dispositif participe à l’atteinte des objectifs fixés par la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l’efficacité énergétique et, désormais, par la directive 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique, dont les articles 8 et 9 imposent à chaque Etat membre de respecter un objectif d’économies d’énergie, notamment par la mise en place de mécanismes d’obligations en matière d’efficacité énergétique, et de veiller, dans ce cadre, à ce que les parties obligées remplissent leurs obligations en matière d’économies d’énergie cumulées au stade de l’utilisation finale.

Aux termes de l’article R. 221-14 du code de l’énergie : « Les actions menées par les personnes mentionnées à l’article L. 221-7 qui peuvent donner lieu à la délivrance de certificats d’économies d’énergie sont : / 1° La réalisation d’opérations standardisées définies par arrêté du ministre chargé de l’énergie et assorties d’un volume forfaitaire d’économies d’énergie déterminé par rapport à la situation de référence de performance énergétique mentionnée à l’article R. 221-16 (…) ». Aux termes de l’article R. 221-16 de ce code : « Le volume des certificats d’économies d’énergie attribués à une opération correspond à la somme des économies d’énergie annuelles réalisées durant la durée de vie du produit ou la durée d’exécution du contrat de service. Les économies d’énergie réalisées au cours des années suivant la première année de vie du produit ou d’exécution du contrat de service sont calculées au moyen de coefficients de pondération dégressifs arrêtés par le ministre chargé de l’énergie. / La situation de référence de performance énergétique utilisée pour le calcul des certificats d’économies d’énergie correspond : (…) 3° Dans tous les autres cas, à l’état technique et économique du marché du produit ou du service à la date la plus récente pour laquelle des données sont disponibles, ou aux exigences de performance imposées par la réglementation en vigueur lorsque les dernières données connues pour le marché n’intègrent pas les effets d’une réglementation ».

En application de ces dispositions, la ministre de la transition énergétique a, par un arrêté du 26 septembre 2022, ajouté à l’annexe 6 de l’arrêté du 22 décembre 2014 définissant les opérations standardisées d’économies d’énergie, la fiche d’opération standardisée n° TRA-SE-115 « covoiturage de courte distance », prévoyant l’octroi d’un certain volume de certificats d’économies d’énergie aux fournisseurs d’énergie et aux autres personnes éligibles mentionnées à l’article L. 221-7 du code de l’énergie qui incitent les conducteurs de véhicules terrestres à moteur à la réalisation de trajets de covoiturage de courte distance organisés par un opérateur de covoiturage.

Toutefois, par un arrêté du 28 décembre 2024 modifiant l’arrêté du 22 décembre 2014 précité le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a mis fin, à compter du 1er janvier 2025, à l’octroi de certificats d’énergie auquel ouvraient droit les opérations relevant de cette fiche d’opération standardisée.

La société Moovance, opérateur de covoiturage, doit être regardée comme demandant, d’une part, l’annulation de cet arrêté du 28 décembre 2024 et du rejet implicite de son recours gracieux du 25 février 2025 par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, et d’autre part, à titre subsidiaire, l’annulation du refus implicite du même ministre de modifier la fiche d’opération standardisée n° TRA-SE-115.

Sur la motivation des décisions implicites de rejet :

La décision par laquelle une autorité administrative refuse d’annuler, d’abroger ou de modifier des dispositions réglementaires revêt un caractère réglementaire et, par suite, ne relève pas des dispositions de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Le moyen tiré du défaut de motivation de la décision implicite de rejet opposée à la demande de la société requérante tendant au retrait, à l’abrogation ou à la modification de l’arrêté du 28 décembre 2024 est, en conséquence, inopérant.

Sur la légalité externe de l’arrêté attaqué :

Aux termes de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement : « I.- Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / (…) II.-Sous réserve des dispositions de l’article L. 123-19-6, le projet d’une décision mentionnée au I, accompagné d’une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique (…) Au plus tard à la date de la mise à disposition prévue au premier alinéa du présent II, le public est informé, par voie électronique, des modalités de consultation retenues. / Les observations et propositions du public, déposées par voie électronique ou postale, doivent parvenir à l’autorité administrative concernée dans un délai qui ne peut être inférieur à vingt et un jours à compter de la mise à disposition prévue au même premier alinéa. / Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l’expiration d’un délai permettant la prise en considération des observations et propositions déposées par le public et la rédaction d’une synthèse de ces observations et propositions. Sauf en cas d’absence d’observations et propositions, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation (…) ».

Il ressort des pièces du dossier, ainsi d’ailleurs que des visas de l’arrêté contesté, que le projet d’arrêté supprimant, à compter du 31 janvier 2025, la fiche d’opération standardisée n° TRA-SE-115 a été mis à la disposition du public, par voie électronique, à compter du 5 décembre 2024 et que des observations et propositions ont pu être déposées jusqu’au 26 décembre 2024, respectant ainsi le délai minimal de consultation prévu par les dispositions citées au point précédent. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.

Sur le bien-fondé de la suppression de l’octroi de certificats d’économie d’énergie pour le « covoiturage de courte distance » :

Aux termes de la partie 2 de la fiche de l’opération standardisée n° TRA-SE-115, dans sa rédaction antérieure à l’arrêté du 28 décembre 2024 : « Le covoiturage mentionné dans la présente fiche se définit, en conformité avec l’article L. 3132-1 du code des transports, comme l’utilisation en commun d’un véhicule terrestre à moteur par un conducteur et un ou plusieurs passagers, effectuée à titre non onéreux, excepté le partage des frais, dans le cadre d’un déplacement que le conducteur effectue pour son propre compte. Le covoiturage est organisé par le biais d’une plateforme numérique de mise en relation de personnes physiques les conducteurs et les passagers, gérée de manière continue sur l’année par une personne morale dénommée l’opérateur de covoiturage. (…) Le covoiturage courte distance correspond à un trajet dont la distance réalisée en France est inférieure ou égale à 80 km ». Aux termes de la partie 3 de cette même fiche, relative aux conditions d’éligibilité : « La présente fiche s’applique aux opérations engagées jusqu’au 31 décembre 2027. (…) / Le bénéficiaire de l’opération est le conducteur. (…) / L’engagement de l’opération correspond au départ du trajet de covoiturage réalisé par le conducteur organisé par le biais de la plateforme numérique. (…) / L’engagement de la première opération d’un bénéficiaire sur une plateforme numérique de mise en relation concerne le premier trajet éligible suivant l’inscription, en tant que conducteur, de ce bénéficiaire à la plate-forme numérique. L’achèvement de l’opération correspond à la réception par le registre de preuve de covoiturage de la référence numérique relative à la date horodatée de la fin du trajet du conducteur. (…) / Une personne physique est éligible à une unique opération de covoiturage de courte distance sur la durée de vie de l’opération mentionnée en partie 4 de la présente fiche. Sur la durée de vie de l’opération ayant donné lieu à délivrance de certificats d’économies d’énergie, cette même personne ne peut pas prétendre à une seconde opération de covoiturage de courte distance, organisée par le biais d’une seconde plateforme numérique de mise en relation de personnes physiques (…) ». En application des parties 4 et 5 de cette même fiche, la « durée de vie conventionnelle » de l’opération, par conducteur, est fixée à cinq ans et le volume forfaitaire d’économies d’énergie attribué par opération est de 19 700 kilowattheures cumulés actualisés (kWh cumac).

En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu’alors que la fiche d’opération standardisée élaborée en 2022 prévoyait, sur cinq ans, un niveau d’économie d’énergie forfaitaire moyen de 19 700 kWh cumac par opération de covoiturage de courte distance, les données observées depuis la mise en œuvre de ce dispositif ont conduit à réévaluer l’économie forfaitaire moyenne à 777 kWh cumac par opération, en raison du faible nombre moyen de trajets réellement réalisés par les conducteurs ainsi que de la faible durée de maintien dans le temps du comportement de covoiturage. Il en résulte que le moyen tiré de ce que le ministre aurait méconnu les dispositions de l’article R. 221-16 du code de l’énergie citées au point 2 et commis une erreur manifeste d’appréciation en retirant ces opérations de la liste de celles ouvrant droit à la délivrance de certificats d’économie d’énergie ne peut qu’être écarté.

En deuxième lieu, il ressort également des pièces du dossier que, même chez les conducteurs les plus engagés dans le dispositif, qui continuaient à covoiturer au moins seize semaines au cours des six mois suivant leur premier trajet, l’économie d’énergie réalisée demeurait huit fois inférieure à l’hypothèse initiale retenue dans la fiche n° TRA-SE-115. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir qu’en refusant de modifier la fiche d’opération standardisée, pour ajuster le dispositif en le ciblant notamment sur les conducteurs les plus assidus, le ministre aurait entaché sa décision d’erreur manifeste d’appréciation.

En troisième lieu, il résulte de ce qui est dit aux points 10 et 11 que la suppression de la fiche d’opération standardisée litigieuse, en ce qu’elle met un terme à la délivrance de certificats d’économies d’énergie qui ne correspondent pas à la réalisation effective d’économies d’énergie, contribue, contrairement à ce que soutient la société requérante, au respect des engagements de la France en matière d’efficacité énergétique. Elle ne méconnaît, par suite et en tout état de cause, ni l’article 6 de la charte de l’environnement, ni un principe général de proportionnalité applicable au droit de l’Union ni le principe de non-régression institué par les dispositions du 9° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement.

Sur la date d’entrée en vigueur de la suppression de l’octroi de certificats d’économie d’énergie pour le « covoiturage de courte distance :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 221-5 du code des relations entre le public et l’administration : « L’autorité administrative investie du pouvoir réglementaire est tenue, dans la limite de ses compétences, d’édicter des mesures transitoires dans les conditions prévues à l’article L. 221-6 lorsque l’application immédiate d’une nouvelle réglementation est impossible ou qu’elle entraîne, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause ». Aux termes de l’article L. 221-6 du même code : « Les mesures transitoires mentionnées à l’article L. 221-5 peuvent consister à : / 1° Prévoir une date d’entrée en vigueur différée des règles édictées ; / 2° Préciser, pour les situations en cours, les conditions d’application de la nouvelle réglementation ; / 3° Enoncer des règles particulières pour régir la transition entre l’ancienne et la nouvelle réglementation ». Il incombe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s’imposent à elle, d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle.

Il ressort des pièces du dossier que la suppression de l’opération standardisée « covoiturage de courte distance » à compter du 1er février 2025 répond à l’intérêt général qui s’attache à ce que les certificats d’économies d’énergie correspondent à la réalisation effective d’économies d’énergie et ne remet pas en cause la délivrance des certificats afférente aux opérations engagées avant le 31 janvier 2025 ni les engagements pris à l’égard des conducteurs qui se sont engagés dans le dispositif avant cette date. Si la société Moovance soutient que cette suppression préjudicie gravement à la situation des opérateurs de covoiturage dont le modèle économique reposerait sur ce dispositif et qu’une suppression différée au 31 janvier 2025 était insuffisante, ces allégations ne sont étayées par aucune pièce du dossier. Par suite, le moyen tiré de ce que la suppression de la fiche d’opération standardisée en cause au 1er février 2025 méconnaîtrait le principe de sécurité juridique doit être écarté. Il en est de même, en tout état de cause, pour le même motif, du moyen tiré de ce que le choix de cette date porterait atteinte à la liberté d’entreprendre des opérateurs de covoiturage.

En deuxième lieu, le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union européenne, peut être invoqué par tout opérateur économique auprès duquel une autorité nationale a fait naître, à l’occasion de la mise en œuvre du droit de l’Union, des espérances fondées. Toutefois, lorsqu’un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l’adoption d’une mesure de nature à affecter ses intérêts, il ne peut invoquer le bénéfice d’un tel principe lorsque cette mesure est finalement adoptée.

Les opérations standardisées d’économies d’énergie faisant l’objet de réévaluations régulières pour s’assurer de la réalisation réelle des objectifs d’économies d’énergie dont elles sont assorties et, lorsque les objectifs ne sont pas atteints, les modifier ou y mettre un terme, la suppression, à compter du 1er février 2025, de l’opération standardisée en cause ne méconnaît pas, contrairement à ce que soutient la requérante, le principe de confiance légitime.

En dernier lieu, eu égard à la réévaluation régulière des opérations standardisées, le moyen tiré de l’espérance légitime qu’auraient eu les opérateurs de covoiturage au maintien du dispositif, qui serait, selon la requérante, constitutive d’un bien au sens des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit, en tout état de cause, également être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que la requête présentée par la société requérante doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de la société Moovance est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Moovance et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Délibéré à l’issue de la séance du 18 février 2026 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, M^me Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Olivier Yeznikian, M^me Rozen Noguellou, conseillers d’Etat, M. Benoît Chatard, auditeur et M. Louis d’Humières, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.

Rendu le 13 mars 2026.

Le président :

Signé : M. Denis Piveteau

Le rapporteur :

Signé : M. Louis d’Humières

La secrétaire :

Signé : M^me Nathalie Planchette

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :