1.

Le présent renvoi préjudiciel offre à la Cour l’occasion de clarifier deux questions controversées concernant les contributions que les établissements de crédit doivent verser au Fonds de résolution unique (ci-après le « FRU ») ou aux fonds nationaux de résolution (ci-après les « FNR ») pour leur financement :

2.

Je renvoie, pour le rappel des articles 100, 102, 103 et 104 de la directive 2014/59/UE ( 2 ), aux conclusions que j’ai présentées récemment dans l’affaire C-255/18, State Street Bank International ( 3 ).

3.

Aux termes des considérants 8 et 9 du règlement délégué (UE) 2015/63 ( 4 ):

4.

L’article 4 de ce règlement (intitulé « Calcul des contributions annuelles ») prévoit :

« 1. L’autorité de résolution calcule la contribution annuelle que doit verser chaque établissement en proportion du profil de risque de l’établissement, sur la base des informations fournies par celui-ci conformément à l’article 14 et en application de la méthode énoncée dans la présente section.

2. L’autorité de résolution calcule la contribution annuelle visée au paragraphe 1 sur la base du niveau cible annuel du dispositif de financement pour la résolution, compte tenu du niveau cible à atteindre pour le 31 décembre 2024 conformément à l’article 102, paragraphe 1, de la directive [2014/59], et sur la base du montant moyen des dépôts couverts l’année précédente, calculé trimestriellement, pour tous les établissements agréés sur son territoire. »

5.

L’article 5 dudit règlement (intitulé « Ajustement au risque des contributions annuelles de base ») dispose :

« 1. Les passifs suivants sont exclus du calcul des contributions visées à l’article 103, paragraphe 2, de la directive [2014/59] :

[…]

6.

Aux termes du considérant 120 du règlement (UE) no 806/2014 ( 5 ) :

« Le [mécanisme de résolution unique (MRU)] réunit le CRU, le Conseil [de l’Union européenne], la Commission [européenne] et les autorités de résolution des États membres participants. La Cour de justice est compétente pour contrôler la légalité des décisions adoptées par le CRU, le Conseil et la Commission, conformément à l’article 263 du traité sur le fonctionnement de l’union européenne, ainsi que pour se prononcer sur leur responsabilité non contractuelle. De surcroît, la Cour de justice, conformément à l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, est compétente pour statuer à titre préjudiciel, à la demande des juridictions nationales, sur la validité et l’interprétation des actes des institutions, organes ou agences de l’Union. Les autorités judiciaires nationales devraient être compétentes, conformément au droit national, pour statuer sur la légalité des décisions adoptées par les autorités de résolution des États membres participants dans l’exercice des pouvoirs qui leur sont conférés par le présent règlement, ainsi que pour se prononcer sur leur responsabilité non contractuelle. »

7.

L’article 67 de ce règlement dispose pour sa part :

« 1. Il est instauré un Fonds de résolution unique (ci-après dénommé “Fonds”). Il est alimenté conformément aux règles relatives au transfert des fonds perçus au niveau national vers le Fonds selon les modalités prévues dans l’accord.

[…]

3. Le détenteur du Fonds est le CRU.

4. Les contributions visées aux articles 69, 70 et 71 sont perçues auprès des entités visées à l’article 2 par les autorités de résolution nationales et transférées au Fonds conformément à l’accord. »

8.

En ce qui concerne les contributions ex ante, l’article 70 dudit règlement prévoit :

« 1. La contribution individuelle de chaque établissement est perçue au moins chaque année et est calculée proportionnellement au montant de son passif (hors fonds propres) moins les dépôts couverts, rapporté au passif cumulé (hors fonds propres) moins les dépôts couverts, de l’ensemble des établissements agréés sur le territoire de tous les États membres participants.

2. Chaque année, le CRU, après consultation de la [Banque centrale européenne (BCE)] ou de l’autorité compétente nationale et en étroite coopération avec les autorités de résolution nationales, calcule les contributions individuelles pour faire en sorte que les contributions dues par l’ensemble des établissements agréés sur le territoire de tous les États membres participants ne dépassent pas 12,5 % du niveau cible.

[…] »

9.

L’article 4 du règlement d’exécution (UE) 2015/81 ( 6 ) (intitulé « Calcul des contributions annuelles ») prévoit :

« Pour chaque période de contribution, le CRU calcule, après avoir consulté la BCE ou les autorités compétentes nationales et en coopération étroite avec les autorités de résolution nationales, la contribution annuelle due par chaque établissement, sur la base du niveau cible annuel du Fonds. Le niveau cible annuel est établi par rapport au niveau cible du Fonds visé à l’article 69, paragraphe 1, et à l’article 70 du règlement [MRU] et conformément à la méthode exposée dans le règlement délégué [2015/63]. »

10.

Aux termes de l’article 5 de ce règlement :

« 1. Le CRU communique aux autorités de résolution nationales concernées ses décisions sur le calcul des contributions annuelles des établissements agréés sur leurs territoires respectifs.

2. Après réception de la communication visée au paragraphe 1, chaque autorité de résolution nationale notifie à chaque établissement agréé dans son État membre la décision du CRU sur le calcul de la contribution annuelle due par cet établissement. »

11.

La directive 2014/59 a été transposée en droit italien par le décret législatif no 180, du 16 novembre 2015 ( 7 ).

12.

Je me réfère, ici encore, aux conclusions dans l’affaire State Street Bank International pour le rappel des dispositions de l’article 2, paragraphe 1 ; de l’article 3, paragraphe 1 ; de l’article 78 ; de l’article 81, paragraphes 1, et 2 ainsi que de l’article 83 de ce décret législatif.

13.

Iccrea Banca SpA Istituto Centrale del Credito Cooperativo (ci-après « Iccrea Banca ») est une banque que l’on pourrait qualifier de « banque de second rang », dans la mesure où elle est à la tête d’un réseau de coopératives de crédit, appelées en Italie « banques de crédit coopératif » (ci-après les « BCC ») ( 8 ).

14.

Iccrea Banca a pour mission de « compléter, d’intensifier les opérations des banques de crédit coopératif et d’en améliorer l’efficacité en soutenant et en renforçant leur activité par l’exécution de fonctions de crédit, d’intermédiation technique et de soutien financier sous toutes formes ».

15.

La Banque d’Italie a, par plusieurs décisions successives ( 9 ), réclamé à Iccrea Banca le paiement des contributions ordinaires, extraordinaires et additionnelles au FNR italien au titre des années 2015 et 2016, ainsi que des contributions au FRU au titre de l’année 2016.

16.

Devant la juridiction de renvoi, Iccrea Banca a demandé l’annulation des décisions de la Banque d’Italie, contestant les modalités de calcul des contributions réclamées ( 10 ).

17.

Selon Iccrea Banca :

18.

La Banque d’Italie fait valoir, à titre préliminaire, que la juridiction de renvoi n’est pas compétente pour connaître des demandes d’Iccrea Banca concernant les contributions au FRU au titre de l’année 2016. Elle soulève d’autres objections formelles ( 11 ) et, sur le fond, soutient que :

19.

Dans ce contexte, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) a posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

20.

Iccrea Banca, la Banque d’Italie, les gouvernements espagnol et italien ainsi que la Commission ont déposé des observations écrites. Lors de l’audience qui s’est tenue le 30 avril 2019, l’ensemble de ces parties sont intervenues ainsi que le CRU, que la Cour a invité à participer en application de l’article 24, deuxième alinéa, du Statut de la Cour de justice de l’Union européenne.

21.

Dans les conclusions dans l’affaire State Street Bank International (points 33 à 51), j’ai exposé les grandes lignes du financement des mécanismes de redressement et de résolution bancaires, dont l’harmonisation a été réalisée par la directive 2014/59. Leur reproduction n’étant pas nécessaire ici, j’y renvoie pour une meilleure compréhension de ce nouveau phénomène normatif.

22.

Les décisions objet du recours en annulation formé par Iccrea Banca ( 12 ) lui imposent, d’une part, le paiement des contributions au titre des années 2015 et 2016 au FNR italien et, d’autre part, celui des contributions de l’année 2016 au FRU.

23.

La Banque d’Italie a invoqué, dans le litige au principal, l’incompétence de la juridiction de renvoi pour connaître des deux décisions relatives aux contributions au FRU au titre de l’année 2016 dès lors que, en réalité, leur contenu avait été approuvé par le CRU.

24.

La juridiction de renvoi considère néanmoins qu’elle est compétente pour contrôler la légalité de ces décisions. Elle affirme que « la Banque d’Italie n’agit pas comme un simple intermédiaire entre le CRU et les établissements de crédit, pas plus que ses décisions relatives à l’exercice de contribution 2016 ne constituent une simple communication du contenu d’une décision adoptée par le CRU, mais que la Banque d’Italie joue au contraire un rôle actif et décisif, tant durant la phase de détermination de la contribution […] que durant la phase de perception de ces montants au moyen de l’émission de la décision unique qui, une fois notifiée aux établissements de crédit, produit à leur encontre des effets contraignants» ( 13 ).

25.

La Commission écarte également la compétence de la juridiction de renvoi pour statuer sur la légalité de ces deux décisions du CRU, et considère que le renvoi préjudiciel est irrecevable en ce qui concerne ces dernières.

26.

Lors de l’audience, les gouvernements espagnol et italien sont venus au soutien des objections soulevées par la Banque d’Italie et la Commission (partiellement cependant, en ce qui concerne le gouvernement italien, et avec des nuances) et je suis d’avis, ainsi que je l’expliquerai plus loin, qu’elles méritent d’être accueillies. Elles requièrent, en tout cas, une analyse détaillée dans la mesure où, sauf erreur de ma part, elles posent pour la première fois la question délicate du contrôle juridictionnel des décisions du CRU relatives aux contributions au FRU.

27.

Il ne fait aucun doute pour moi que la juridiction de renvoi est compétente pour statuer sur la légalité des cinq décisions de la Banque d’Italie relatives aux contributions ordinaires, extraordinaires et additionnelles ( 14 ) au FNR, au titre des exercices des années 2015 et 2016. Il s’agit de décisions spécifiques de la Banque d’Italie dans lesquelles le CRU n’intervient pas et qui se rapportent au financement du FNR italien. Ces contributions servent, essentiellement, à la résolution des établissements de crédit de taille moins importante, qui ne sont couverts ni par le mécanisme de surveillance unique (MSU) ni par le MRU, mais auxquels s’appliquent la directive 2014/59 et le règlement délégué 2015/63.

28.

Le renvoi préjudiciel est, par conséquent, recevable en ce qui concerne ces cinq décisions de la Banque d’Italie relatives aux contributions au FNR. La juridiction de renvoi pourra statuer sur leur légalité, quant au fond, en fonction de la réponse que lui donnera la Cour ( 15 ).

29.

Le renvoi préjudiciel doit, au contraire, être déclaré partiellement irrecevable pour ce qui touche aux deux décisions de la Banque d’Italie par lesquelles celle-ci a notifié à Iccrea Banca le montant de sa contribution ordinaire au FRU au titre de l’année 2016. La juridiction de renvoi ne peut statuer sur leur légalité, car elles émanent du CRU.

30.

Il est vrai que la juridiction de renvoi saisit la Cour en interprétation de l’article 5 du règlement délégué 2015/63, sans mettre en cause sa validité ni, apparemment, celle des décisions du CRU relatives aux contributions au FRU au titre de l’année 2016. Elle se concentre plutôt sur les décisions par lesquelles la Banque d’Italie met en œuvre les décisions antérieures du CRU. Toutefois, si la juridiction de renvoi devait finalement estimer que les modalités de calcul des contributions des établissements de crédit coopératif au FRU pour l’année 2016 sont incorrectes, en réalité c’est la validité de ces décisions du CRU qu’elle remettrait en cause, décisions que la Banque d’Italie ne pourrait dès lors plus appliquer à Iccrea Banca. Ce qui est donc en jeu dans le litige au principal (ou plutôt, dans une partie du litige), c’est la légalité de ces deux décisions du CRU.

31.

Cela étant dit, il me paraît clair qu’une juridiction nationale ne peut se prononcer sur la validité des décisions du CRU, dont le contrôle de la légalité appartient exclusivement à la Cour. Je me fonde pour affirmer cela sur deux éléments : d’une part, le fait qu’il convient d’étendre aux décisions du CRU le raisonnement suivi dans l’arrêt Berlusconi et Fininvest ( 16 ) ; d’autre part, l’application de la jurisprudence TWD Textilwerke Deggendorf ( 17 ).

32.

Dans l’arrêt Berlusconi et Fininvest, la Cour a eu à se prononcer sur le contrôle juridictionnel des décisions prises dans la procédure administrative composite d’autorisation pour l’acquisition ou l’augmentation de participations qualifiées dans des établissements de crédit, dans le cadre du MSU. La Cour a estimé, en substance, que l’article 263 TFUE fait obstacle à ce que les juridictions nationales exercent un contrôle de légalité sur les actes d’ouverture, préparatoires ou de proposition non contraignante adoptés par les autorités compétentes nationales dans le cadre de ladite procédure.

33.

Cette conclusion s’appuyait à son tour sur deux considérations préalables :

34.

Ainsi que je l’ai expliqué dans les conclusions que j’ai présentées dans cette affaire ( 20 ), dans les procédures administratives complexes auxquelles participent les autorités nationales et de l’Union, l’exercice du pouvoir de décision finale est l’élément crucial pour déterminer si le contrôle juridictionnel doit être exercé par le juge de l’Union ou par les juridictions nationales. Si le pouvoir décisionnel est détenu par un organisme de l’Union, le contrôle juridictionnel appartient alors au juge de l’Union, conformément à l’article 263 TFUE.

35.

Or, la détermination des contributions ordinaires au FRU se fait à travers une procédure administrative complexe dans laquelle les ANR ( 21 ) interviennent, mais dont la décision finale appartient au CRU.

36.

L’arrêt Berlusconi et Fininvest, bien que rendu concernant une procédure administrative complexe qui présente des différences avec la procédure relative à la détermination des contributions au FRU, apparaît néanmoins transposable à cette dernière. Il s’ensuit que le contrôle juridictionnel de la décision du CRU doit être effectué exclusivement par le juge de l’Union, ainsi que je m’attacherai à l’expliquer ci-après.

37.

Par la décision SRB/ES/SRF/2016/06, du 15 avril 2016, le CRU a, en vertu de l’article 54, paragraphe 1, sous b), et de l’article 70, paragraphe 2, du règlement MRU, fixé le montant annuel de la contribution ex ante au FRU due au titre de l’exercice 2016 par chacun des établissements de crédit tenus de la payer, parmi lesquels figure Iccrea Banca. En raison d’une erreur de calcul, le CRU a modifié ces contributions par la décision SRB/ES/SRF/2016/13, du 20 mai 2016, dans laquelle il a corrigé le calcul des contributions fixées par la première décision ( 22 ).

38.

Ces deux décisions ont été prises conformément à l’article 70, paragraphe 2, du règlement MRU et à l’article 4 du règlement d’exécution 2015/81. En application de ces dispositions, pour chaque période de contribution, le CRU calcule, après avoir consulté la BCE ou les autorités compétentes nationales et en coopération étroite avec les ANR, la contribution annuelle due par chaque établissement, sur la base du niveau cible annuel du Fonds ( 23 ).

39.

L’article 6 du règlement d’exécution 2015/81 prévoit que le CRU définit les formats et schémas de données que les établissements doivent utiliser pour fournir les informations requises aux fins du calcul des contributions annuelles en vue d’améliorer la comparabilité des informations fournies et l’efficacité du traitement des informations reçues. Le CRU a progressivement mis en œuvre cette compétence pour organiser la collecte de données par les ANR ( 24 ).

40.

Dans cette phase préparatoire, les ANR se limitent, en suivant les indications données par le CRU, à recueillir les informations des établissements de crédit et à les remettre au CRU en utilisant les formats et schémas susmentionnés. La « coopération étroite » des ANR, à laquelle fait allusion l’article 70, paragraphe 2, du règlement MRU se limite à cette activité.

41.

Les ANR ne peuvent mener aucune mesure d’instruction – qu’elle consiste à analyser ou à traiter les informations (comme l’a indiqué lors de l’audience la Banque d’Italie) – ni ne peuvent adresser aucune proposition de décision au CRU ( 25 ). L’activité des ANR se limite à un simple soutien opérationnel.

42.

Sur la base des informations provenant des établissements relevant du MSU et du MRU, le CRU détermine le montant des contributions ex ante que chacun d’entre eux doit verser au FRU. Seul le CRU peut prendre cette décision, dès lors que, dans un système reposant sur un FRU et sur un niveau cible européen, les contributions individuelles annuelles des établissements agréés sur les territoires de tous les États membres participants dépendent de celles de tous les établissements relevant du MRU ( 26 ).

43.

Les ANR ne peuvent donc pas calculer les contributions annuelles au FRU, cette décision ne pouvant être prise que de manière centralisée. C’est au CRU, en tant que seule agence de l’Union disposant des informations consolidées globales et du montant des dépôts de tous les établissements, ainsi que des informations permettant d’évaluer leur facteur de risque, qu’il incombe de déterminer le taux de contribution annuel global de chacun au FRU. Le CRU, et lui seul, dispose de tous les éléments nécessaires pour fixer les contributions ordinaires au FRU, une tâche dont il s’acquitte chaque année ( 27 ).

44.

De plus, le CRU adopte sa décision relative aux contributions ordinaires au FRU en session exécutive et non pas en session plénière, de sorte que les représentants des ANR n’y participent pas ( 28 ).

45.

Une fois que le CRU a fixé le montant des contributions annuelles de chaque établissement, l’article 5 du règlement d’exécution 2015/81 dispose qu’il communique aux ANR concernées ses décisions sur le calcul des contributions annuelles des établissements agréés sur leurs territoires respectifs. Dernier maillon de cette chaîne, et de nature purement utilitaire, les ANR notifient à chacun des établissements soumis à leur supervision « la décision du CRU sur le calcul de la contribution annuelle due par cet établissement ».

46.

Le CRU ne notifie pas directement à chaque établissement de crédit le montant auquel s’élève sa contribution annuelle au FRU. Cette notification est, je le répète, effectuée par les ANR, mais l’article 5 du règlement d’exécution 2015/81 énonce textuellement que l’objet de la notification est la « décision du CRU ».

47.

Cette procédure de notification ne saurait être invoquée pour refuser de considérer la décision du CRU pour ce qu’elle est, c’est-à-dire une véritable « décision » au sens de l’article 288, quatrième alinéa, TFUE, dès lors qu’elle précise nominativement et individuellement le montant qu’il revient à chaque établissement de crédit de verser au titre de sa contribution annuelle au FRU.

48.

En tant qu’ANR, le rôle de la Banque d’Italie à l’égard d’Iccrea Banca et en ce qui concerne les décisions du CRU SRB/ES/SRF/2016/06 et SRB/ES/SRF/2016/13 fut de notifier ces décisions dont elle n’a ni déterminé ni contrôlé le contenu. Les ANR n’ont aucune compétence pour modifier le montant des contributions ordinaires des établissements de crédit au FRU, ce pouvoir étant réservé au CRU, et elles ne disposent d’ailleurs pas des informations nécessaires pour procéder à de telles modifications ( 29 ).

49.

Je ne partage pas la position que le CRU a défendue (avec une certaine ambiguïté) lors de l’audience et qu’il a maintenue devant le Tribunal ( 30 ), selon laquelle ses décisions sur les contributions annuelles au FRU ont pour destinataires les ANR et ne produisent aucun effet juridique à l’égard des établissements de crédit. Le CRU soutient, en effet, que ses décisions de 2016 étaient destinées aux ANR, que ces dernières ont adopté les actes administratifs de droit interne par lesquels elles ont communiqué à chaque établissement de crédit le montant de sa contribution annuelle au FRU, et que seuls ces actes sont attaquables devant les juridictions nationales.

50.

Le CRU a insisté lors de l’audience sur la compétence qu’il partage avec les ANR pour prendre les décisions sur les contributions annuelles au FRU. Selon lui, il s’agit d’une procédure administrative composite, dans laquelle les ANR assurent la perception finale de ces contributions ( 31 ). L’arrêt Berlusconi et Fininvest plaidant en faveur d’un contrôle juridictionnel unique dans ces procédures, le CRU considère qu’il convient, pour permettre une meilleure protection juridictionnelle et une sécurité juridique effective, que le contrôle juridictionnel soit assuré par les juridictions nationales.

51.

L’argumentation du CRU, qui s’oppose radicalement à celle de la Commission, ne me paraît pas convaincante et a contribué à faire naître une insécurité en ce qui concerne les caractéristiques des décisions qui fixent les contributions annuelles au FRU et les possibilités d’en obtenir le contrôle juridictionnel. Les recours en annulation pendants devant le Tribunal et la pratique des ANR mettent en lumière cette situation complexe ( 32 ), qui exige une clarification urgente.

52.

Les raisons que je viens d’exposer m’amènent à considérer que, dans cette procédure administrative composite, le pouvoir de décision exclusif appartient au CRU. C’est précisément parce qu’il s’agit de la décision d’un organisme de l’Union que l’article 86, paragraphe 2, du règlement MRU prévoit que les États membres et les institutions de l’Union, de même que toute personne physique ou morale, peuvent introduire un recours devant la Cour contre les décisions du CRU, conformément à l’article 263 TFUE ( 33 ).

53.

Contrairement à ce que soutient Iccrea Banca, cette affirmation ne saurait être contestée par la référence faite au considérant 120 du règlement MRU à la demande des juridictions nationales.

54.

Ce considérant évoque en effet le contrôle exercé par les juridictions nationales sur les décisions des ANR dans les domaines où le règlement MRU leur confère un pouvoir décisionnel. C’est le cas par exemple en ce qui concerne les actes qu’adoptent les ANR en relation avec les contributions ordinaires aux FNR que les établissements de crédit de moindre importance et qui ne relèvent ni du MSU ni du MRU doivent verser chaque année.

55.

Compte tenu, par conséquent, du raisonnement suivi par la Cour dans l’arrêt Berlusconi et Fininvest, dont je m’inspire ici, j’estime qu’il appartient exclusivement à la Cour de contrôler la légalité des décisions adoptées par le CRU ainsi que des actes des ANR qui concourent à cette procédure administrative composite.

56.

Selon la jurisprudence TWD Textilwerke Deggendorf, récemment confirmée par l’arrêt rendu dans l’affaire Georgsmarienhütte e.a. ( 34 ), la personne physique ou morale qui a incontestablement qualité pour former un recours en annulation contre une décision d’un organisme de l’Union perd la possibilité de remettre en cause la validité de cette décision devant les juridictions nationales lorsqu’elle a laissé s’écouler le délai de deux mois sans saisir le Tribunal d’un recours en annulation. Cette jurisprudence vise ainsi à protéger la sécurité juridique et fait prévaloir le recours en annulation sur le renvoi préjudiciel en appréciation de validité comme voie procédurale du contrôle de la légalité des décisions des organismes de l’Union.

57.

Dans le contentieux relatif aux contributions ordinaires au FRU de 2016, Iccrea Banca a formé un recours en annulation devant le Tribunal, le 28 juillet 2017, contre la décision du CRU SRB/ES/SRF/2016/06, du 15 avril 2016, mais elle n’a pas attaqué la décision du CRU SRB/ES/SRF/2016/13, du 20 mai 2016, par laquelle ce dernier a procédé à une correction des contributions ex ante au FRU pour l’année 2016.

58.

Ce recours a été jugé irrecevable par le Tribunal au motif qu’il avait été introduit après l’expiration du délai prévu à l’article 263, sixième alinéa, TFUE ( 35 ).

59.

Il ne me paraît pas contestable qu’Iccrea Banca avait qualité pour agir et introduire (dans les délais) ce recours en annulation, dès lors que cet établissement est identifié par son nom dans l’annexe de la décision, et qu’y figure également le montant dont il devait s’acquitter au titre de contributions ordinaires au FRU en 2016 ( 36 ), ce qui démontre qu’il était directement et individuellement affecté par cette décision.

60.

L’application de la jurisprudence TWD Textilwerke Deggendorf conduit par conséquent à considérer qu’Iccrea Banca a perdu la possibilité de contester la validité des décisions du CRU relatives à ses contributions ordinaires au FRU pour l’année 2016 devant les juridictions nationales dans le cadre d’un litige issu de la notification de ces décisions par une ANR ( 37 ).

61.

Je ne vois pas non plus d’acte d’exécution des décisions du CRU de droit interne qu’Iccrea Banca pourrait attaquer devant les juridictions nationales, ce qui lui permettrait, indirectement, de contester la validité des décisions du CRU au moyen d’un renvoi préjudiciel en appréciation de validité ( 38 ). Les notifications des deux décisions du CRU sur les contributions au FRU au titre de 2016 ne peuvent être considérées comme étant des actes attaquables de la Banque d’Italie. Dans le litige au principal, c’est la légalité de l’acte notifié qui est en cause, et non l’existence de vices ou de défauts de la notification elle-même.

62.

La jurisprudence Foto-Frost confirme ce que je viens d’écrire ( 39 ), en ce sens qu’elle interdit à un juge national de constater l’invalidité d’un acte d’un organisme de l’Union et d’adopter toute décision contraire à cet acte ou qui en empêcherait l’application ( 40 ). Le juge national ne peut donc pas constater l’invalidité des décisions du CRU relatives aux contributions au FRU de 2016, ni adopter toute autre mesure de nature à rendre plus difficile son application ou à la modifier.

63.

En résumé, le renvoi préjudiciel est irrecevable en ce qui concerne les décisions du CRU relatives aux contributions au FRU au titre de 2016 notifiées à Iccrea Banca par la Banque d’Italie, et il convient d’y répondre uniquement en ce qui concerne les décisions relatives aux contributions au FNR italien.

64.

La juridiction de renvoi souhaite savoir si, pour le calcul des contributions ordinaires à un FNR, les passifs d’une banque dite de « second rang » envers les autres banques d’un système de BCC relèvent des exceptions de l’article 5, paragraphe 1, en particulier, sous a) et f), du règlement délégué 2015/63.

65.

Cette disposition prévoit que les contributions sont calculées en excluant les passifs intragroupes découlant de transactions conclues par un établissement avec un autre établissement membre du même groupe [sous a)] et les passifs correspondant à des prêts de développement [sous f)]. Dans un système interconnecté de BCC, tel que celui dont fait partie Iccrea Banca, la réponse dépendra de la manière dont s’organisent les relations entre ces banques.

66.

La règle générale (article 103, paragraphe 2, de la directive 2014/59) est que « [l]a contribution de chaque établissement est proportionnelle au montant de son passif (hors fonds propres) moins les dépôts couverts rapporté au passif cumulé (hors fonds propres) moins les dépôts couverts de tous les établissements agréés sur le territoire de l’État membre ». Le texte ajoute que « ces contributions sont adaptées en fonction du profil de risque des établissements selon les critères adoptés en vertu du paragraphe 7 ».

67.

Dès lors, l’élément essentiel pour déterminer le montant de la contribution ordinaire d’un établissement de crédit au FNR est son passif. Son montant est utilisé pour le calcul de la contribution, dès lors que la somme des passifs d’un établissement de crédit reflète le risque que représente cet établissement pour ledit FNR. Le montant de la contribution ordinaire résultera, en principe, de l’application d’un pourcentage au montant du passif de chaque établissement de crédit, ce qui constituera ainsi la base de la contribution.

68.

Cette règle (arithmétique) générale est toutefois adaptée, conformément à l’article 103, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive 2014/59, par un facteur technique additionnel, à savoir le profil de risque des établissements de crédit.

69.

Le paragraphe 7 de cette disposition habilite en effet la Commission « à adopter des actes délégués en conformité avec l’article 115 pour préciser la notion d’adaptation des contributions en fonction du profil de risque des établissements », et la Commission peut tenir compte, notamment, de facteurs tels que ( 41 )« l’exposition au risque de l’établissement, y compris l’importance de ses activités de négociation, de ses engagements de hors bilan et de son niveau d’endettement ».

70.

La Commission a fait usage de cette habilitation en adoptant le règlement délégué 2015/63, qui régit la méthode de calcul des contributions des établissements de crédit aux FNR ainsi que leur ajustement à leur profil de risque. L’article 4 de ce règlement rappelle que les contributions ordinaires annuelles sont calculées par les ANR en fonction des passifs des établissements de crédit, ajustés à leur profil de risque, et en fonction :

71.

L’article 5 du règlement délégué 2015/63 prévoit un « [a]justement au risque des contributions annuelles de base » et dispose, en son paragraphe 1, que différents types de passifs sont exclus du calcul des contributions visées à l’article 103, paragraphe 2, de la directive 2014/59. Parmi ceux-ci, deux sont pertinents pour la présente affaire : les passifs intragroupes et les passifs liés à des prêts de développement.

72.

La juridiction de renvoi demande si, dans les groupes bancaires « de fait », comme le serait celui dont fait partie Iccrea Banca, les passifs existant entre l’établissement central et les BCC associées peuvent être considérés comme étant des passifs intragroupes. Dans l’hypothèse où tel ne serait pas le cas, la juridiction de renvoi demande également si l’exclusion prévue pour les passifs liés à des prêts de développement pourrait, par analogie, leur être appliquée.

73.

Pour Iccrea Banca, les passifs de l’établissement central au sein d’un système de crédit coopératif envers ses BCC sont des passifs intragroupes ou, à défaut, doivent être assimilés à des passifs liés à des prêts de développement. La Banque d’Italie, la Commission et les gouvernements espagnol et italien défendent la thèse opposée, que je partage, car c’est, à mon sens, celle qui est la plus conforme à la teneur et à la finalité de l’article 5, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63.

74.

Selon l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement délégué 2015/63 sont exclus du calcul des contributions ordinaires « les passifs intragroupes découlant de transactions conclues par un établissement avec un autre établissement membre du même groupe, sous réserve que l’ensemble des conditions suivantes soient remplies :

75.

L’exclusion des passifs intragroupes n’est donc applicable qu’aux transactions entre établissements d’un même groupe bancaire.

76.

L’article 3 du règlement délégué 2015/63 renvoie, pour son application, aux définitions contenues dans la directive 2014/59. Son article 2, paragraphe 1, point 26, définit le groupe comme « une entreprise mère et ses filiales » et, en ses points 5 et 6, renvoie aux définitions de la filiale et de l’entreprise mère figurant à l’article 4 du règlement no 575/2013. Ce dernier renvoie, à son tour, à la directive 83/349/CEE ( 42 ), qui a été modifiée par la directive 2013/34/UE ( 43 ), et dont l’article 2, points 9 et 10, définit l’entreprise mère comme « une entreprise qui contrôle une ou plusieurs entreprises filiales » ainsi que l’entreprise filiale comme « une entreprise contrôlée par une entreprise mère, y compris toute entreprise filiale de l’entreprise mère qui est à la tête du groupe ».

77.

De ces renvois croisés, on déduit que l’on est en présence d’un groupe bancaire lorsque l’entreprise mère contrôle les établissements qui sont des filiales. Le contrôle de droit se traduit, entre autres éléments, par la majorité des droits de vote ; par le droit de nommer ou de révoquer la majorité des membres de l’organe d’administration, de direction ou de surveillance de l’autre entreprise ; et par l’exercice d’une influence dominante sur l’entreprise filiale en vertu d’un contrat conclu avec celle-ci, de ses statuts ou en vertu d’une clause des statuts de celle-ci. Le groupe doit établir des états financiers consolidés et un rapport consolidé de gestion, et cette obligation vaut également lorsque l’entreprise mère exerce un contrôle de fait sur les filiales ( 44 ).

78.

Il ne semble pas résulter des informations contenues dans la décision de renvoi que, aux dates pertinentes, Iccrea Banca exerçait un contrôle direct ou de fait sur les BCC auxquelles elle était liée ( 45 ). Les considérations que j’exposerai ci-après se fondent sur cette constatation. Je précise que, en tout état de cause, c’est à la juridiction de renvoi qu’il appartient d’apprécier les faits et les relations entre les différents établissements de crédit concernés.

79.

Les fonctions qu’assure Iccrea Banca pour les BCC auxquelles elle est liée ne font pas apparaître l’existence d’un contrôle de la première sur les secondes, contrôle que l’on pourrait assimiler à celui qu’exercerait une entreprise mère sur ses filiales.

80.

Selon la décision de renvoi, en effet ( 46 ), Iccrea Banca joue le rôle de « plate-forme » technique et financière entre les BCC et le système de crédit italien et étranger. Elle fournit aux BCC des services transnationaux de paiement, de monétique, de règlement d’opérations sur titres et de garde de titres, ainsi que des services de nature financière en faisant office de centrale financière du système de crédit coopératif, dont elle gère également les liquidités ( 47 ).

81.

La Banque d’Italie dément cependant l’affirmation d’Iccrea Banca selon laquelle, sans son intermédiation, les BCC ne pourraient pas accéder aux opérations de refinancement à long terme (Targeted Long Term Refinancing Operations, TLTRO) de la BCE.

82.

De plus, parmi les conditions cumulatives que l’article 5, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 exige pour exclure les passifs intragroupes du calcul des contributions ordinaires à un FNR figure celle selon laquelle les deux établissements doivent être intégralement inclus dans la même surveillance consolidée conformément aux articles 6 à 17 du règlement no 575/2013 et soumis à une procédure appropriée et centralisée d’évaluation, de mesure et de contrôle des risques.

83.

Or, il ressort des informations transmises à la Cour (et confirmées lors de l’audience) qu’Iccrea Banca et les BCC avec lesquelles elle collabore ne sont pas soumises à une surveillance consolidée comme un unique groupe bancaire dans le cadre du MSU. Elles ne bénéficient pas non plus d’une dérogation à la surveillance sur une base individuelle, en vertu de l’article 7, paragraphe 1, du règlement no 575/2013.

84.

En vertu de cette dernière disposition, les autorités compétentes peuvent exempter de l’application de la surveillance sur base individuelle une filiale d’un établissement, lorsque tant la filiale que l’établissement relèvent de l’agrément et de la surveillance de l’État membre concerné, que la filiale est incluse dans la surveillance sur base consolidée de l’établissement qu’elle a pour entreprise mère et que des conditions strictes ( 48 ) sont remplies, de manière à garantir une répartition adéquate des fonds propres entre l’entreprise mère et la filiale.

85.

Conformément à l’article 5, paragraphe 1, sous f), du règlement délégué 2015/63 sont exclus du calcul des contributions ordinaires les passifs « dans le cas des établissements qui gèrent des prêts de développement, les passifs de l’établissement intermédiaire envers la banque initiatrice, une autre banque de développement ou un autre établissement intermédiaire, et les passifs de la banque de développement initiatrice envers ses bailleurs de fonds, dans la mesure où le montant des prêts de développement gérés par cet établissement ou cette banque couvre le montant de ces passifs ».

86.

Iccrea Banca ne répond à ce cas d’exclusion ni d’un point de vue subjectif, ni du point de vue objectif, dès lors que :

87.

Les prêts et les transferts qu’accorde Iccrea Banca aux BCC auxquelles elle est liée (ainsi qu’à des tiers) ne présentent donc aucune composante de développement ou de promotion des objectifs de politique publique d’une administration publique, et ne bénéficient pas davantage de la garantie d’une telle administration.

88.

Dans ces conditions, appliquer l’exception prévue à l’article 5, paragraphe 1, sous f), du règlement délégué 2015/63 reviendrait à favoriser Iccrea Banca par rapport à d’autres banques privées et à fausser la concurrence.

89.

J’ajouterai que, comme l’indique le gouvernement italien, l’intervention d’Iccrea Banca dans les opérations TLTRO de la BCE n’a aucun lien avec les prêts de développement : la BCE propose ces financements aux taux du marché et par l’intermédiaire d’appels d’offres.

90.

Il résulte des développements qui précèdent que les passifs d’Iccrea Banca envers les BCC auxquelles elle est liée ne bénéficient pas des exceptions prévues à l’article 5, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 pour le calcul des contributions ordinaires aux FNR.

91.

La juridiction de renvoi et Iccrea Banca laissent toutefois entendre qu’une interprétation large ou par analogie de ces exceptions serait possible ou, même, qu’une nouvelle exception pourrait être instaurée par voie jurisprudentielle, de sorte que les passifs internes de l’établissement central d’un système de crédit coopératif à l’égard des établissements qui le composent n’entreraient plus dans le calcul des contributions ordinaires.

92.

Une telle proposition ne saurait être retenue.

93.

Comme toute exception, celles prévues à l’article 5, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 doivent faire l’objet d’une interprétation stricte afin de ne pas dénaturer la règle d’application générale.

94.

L’exclusion des passifs intragroupes du calcul des contributions ordinaires reflète l’interconnexion des entités du groupe et vise à éviter une double comptabilisation des expositions intragroupes. Cette exclusion répond à des conditions rigoureuses ( 50 ), qui empêchent que des passifs ne soient exclus de la base de calcul des contributions lorsqu’il n’existe aucune garantie que les expositions de financement intragroupe seront couvertes en cas de détérioration de la santé financière du groupe ( 51 ).

95.

S’agissant des groupes d’établissements de crédit coopératif, comme celui que forment Iccrea Banca et les BCC auxquelles elle est liée, le législateur de l’Union a considéré qu’il n’existait aucune garantie que les expositions de financement intragroupe seront couvertes en cas de détérioration de la santé financière du groupe. Pour cette raison, il a choisi de ne pas exclure ce type de passifs de ceux qui entrent dans le calcul des contributions ordinaires, ce qui explique leur absence de la liste de ceux qui sont énumérés à l’article 5, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63.

96.

En toute logique, la Cour ne peut remettre en cause ce choix du législateur de l’Union, à moins bien entendu que sa validité ne soit contestée, mais ni la juridiction de renvoi ni les parties au principal n’ont fait état de cette prétention.

97.

Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre au Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) de la manière suivante :