TRIBUNAL ADMINISTRATIF

D’AMIENS

^N° ^1803983 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

ASSOCIATION POUR L’AMENAGEMENT DE LA

VALLEE DE L’ESCHES AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

M^me Benoit

Rapporteur Le tribunal administratif d’Amiens

(4ème Chambre) M. Lapaquette

Rapporteur public

Audience du 26 mai 2020

Lecture du 9 juin 2020

68-03-05

C

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 31 décembre 2018, 15 janvier 2019,

15 mars, 5 avril et 1er juillet 2019, ainsi que des mémoires récapitulatifs enregistrés les 9 mai et 24 août 2019 conformément aux dispositions de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision, acquise le 29 octobre 2018, par laquelle le maire de Chambly a implicitement refusé de dresser procès-verbal de l’infraction qu’elle impute à la commune de Chambly consistant à exécuter sans autorisation d’urbanisme des travaux de réalisation d’un parc de stationnement et d’une aire de jeux sur la parcelle cadastrée section AR n° 36 située sur son territoire ;

2°) d’enjoindre au maire de Chambly de dresser procès-verbal de cette infraction, dans un délai de 8 jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 300 euros par jour de retard;

3°) de lui communiquer les pièces soustraites au débat contradictoire en application des dispositions de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Chambly la somme de 1 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Elle soutient que :

- la requête n’a pas perdu son objet, de sorte qu’il y a lieu d’y statuer;

- la décision attaquée est entachée d’un vice de procédure, dès lors qu’en méconnaissance des dispositions des articles A. […]. […]4-16 du code de l’urbanisme, l’autorisation

d’urbanisme nécessaire à la réalisation des travaux n’a fait l’objet d’aucun affichage sur le terrain

d’assiette du projet et en mairie ;

- elle méconnaît les dispositions des articles L. 480-1, L. […]. […]1-19 du code de

l’urbanisme, dès lors qu’un permis d’aménager est nécessaire pour réaliser un parc de stationnement de 658 unités et que le maire était tenu de dresser procès-verbal de l’infraction ainsi commise; qu’un tel permis ne peut être délivré qu’après l’obtention d’une autorisation environnementale ; que le préfet était tenu d’édicter un arrêté interruptif de travaux ;

- une autorisation d’urbanisme, si elle existait, méconnaîtrait les prescriptions imposées par les arrêtés préfectoraux des 4 août 2015 et 15 janvier 2016 relatifs à la création d’un stade de foot, dès lors que le projet a été modifié; qu’elle méconnaîtrait également les prescriptions de l’arrêté préfectoral du 7 décembre 2018 qui ne régularise pas l’infraction commise au titre du code de l’urbanisme ;

- les travaux ont pour effet de dégrader l’environnement ; aucune mesure compensatoire n’est prévue; ils portent atteinte à l’équilibre hydrologique et à la sécurité publique ; ils ont pour effet de détruire un espace boisé classé par le plan local d’urbanisme (PLU); l’absence de production aux débats du procès-verbal d’infraction caractérise une soustraction au principe du contradictoire qui méconnaît les stipulations de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de sorte que cette pièce doit être écartée des débats ; qu’il est demandé au tribunal de la lui communiquer;

- les refus de communication de documents administratifs opposés par la commune de Chambly ont pour but de gêner son action en justice.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2019, le préfet de l’Oise conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, au non-lieu à statuer sur celle-ci.

Il fait valoir que :

- l’infraction reprochée a fait l’objet d’un procès-verbal du 18 octobre 2018 qui a été transmis au procureur de la République et il n’y a plus lieu de statuer sur la requête ;

-la requête est irrecevable, dès lors qu’en méconnaissance des dispositions de l’article

R. 600-4 du code de l’urbanisme le récépissé de la déclaration en préfecture de l’association requérante n’a pas été joint à la requête ; que le président de l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches ne justifie pas de sa qualité à agir au nom de cette association ;

- les moyens soulevés par l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches ne sont, en tout état de cause, pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 mars 2019, 16 et 17 juin 2019, et 24 septembre 2019, la commune de Chambly, représentée par l’AARPI Oppidum avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

la requête est irrecevable, dès lors que l’association requérante ne dispose pas d’un intérêt lui donnant qualité à agir; qu’en méconnaissance des dispositions de l’article L. 600-1-1

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du code de l’urbanisme la modification des statuts de l’association, dont il n’est pas justifié de la régularité, n’a pas été déclarée en préfecture; que le président de l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches ne justifie pas de sa qualité à agir au nom de cette association;

- les moyens soulevés par l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches ne sont, en tout état de cause, pas fondés.

Vu:

- les pièces transmises par le préfet de l’Oise et soustraites au contradictoire en application de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative ;

- les autres pièces du dossier.

Vu:

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de procédure pénale;

-la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Benoit, rapporteur,

- les conclusions de M. Lapaquette, rapporteur public, et les observations de M. Perrein, représentant l’association pour l’aménagement de la

-

vallée de l’Esches et de M^e Bluteau, représentant la commune de Chambly.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision, acquise le 29 octobre 2018, dont l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches demande l’annulation, le maire de Chambly a implicitement refusé de dresser procès-verbal de l’infraction, qu’elle impute à la commune de Chambly consistant à exécuter sans autorisation d’urbanisme des travaux de réalisation d’un parc de stationnement et

d’une aire de jeux sur la parcelle cadastrée section AR n° 36, située sur son territoire.

Sur l’exception de non-lieu à statuer :

2. Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. / (…). / Lorsque l’autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d’une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. […]. 610-1, ils sont tenus d’en faire dresser procès-verbal. /

Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. /

(…) ». Lorsqu’il exerce le pouvoir de faire dresser procès-verbal des infractions en application de ces dispositions, le maire agit comme autorité de l’Etat et non en qualité d’organe exécutif de la

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commune, sous le contrôle hiérarchique du préfet qui est, dès lors compétent pour retirer le refus du maire de dresser procès-verbal. Par ailleurs, un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n’a d’autre objet que d’en faire prononcer l’annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n’ait statué, l’acte attaqué est rapporté par l’autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d’être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l’ordonnancement juridique de l’acte contesté, ce qui conduit à ce qu’il n’y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite de la requête dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l’acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où

l’administration se borne à procéder à l’abrogation de l’acte attaqué, cette circonstance prive d’objet la requête formée à son encontre, à la double condition que cet acte n’ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.

3. Le préfet de l’Oise a informé l’association requérante, par lettre du 16 janvier 2019, qu’un < agent assermenté de la direction départementale des territoires s’est rendu sur place le 18 octobre 2018 » et «< cette affaire fait actuellement l’objet d’une procédure devant le parquet du tribunal de grande instance de Senlis ». Il ressort toutefois des pièces du dossier, soustraites au contradictoire en application des dispositions de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, que si un procès-verbal de constatation a été dressé le 18 octobre 2018 en application des dispositions précitées de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme, et a été transmis au procureur de la République le 22 janvier 2019, ce procès-verbal n’a constaté l’existence

d’aucune infraction. Les conclusions à fin d’annulation de la décision par laquelle le maire de Chambly a, au nom de l’Etat, refusé de dresser procès-verbal de l’infraction alléguée par

l’association requérante n’ont, dès lors, pas perdu leur objet. Les conclusions tendant au prononcé d’un non-lieu à statuer sur la requête doivent, par suite, être rejetées.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense:

En ce qui concerne la date de dépôt en préfecture des statuts de l’association :

4. Aux termes de l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme : « Une association n’est recevable à agir contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l’association en préfecture est intervenu antérieurement à l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ». Le refus du maire d’user des pouvoirs de police qu’il tient de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme ne constitue pas une décision relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol. Cette fin de non-recevoir doit, par suite, être écartée comme non-fondée.

En ce qui concerne la production des statuts de l’association et du récépissé de déclaration :

5. Aux termes de l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme : « Les requêtes dirigées contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code doivent, à peine d’irrecevabilité, être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, dú bail, du contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de

l’habitation, du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de

l’occupation ou de la détention de son bien par le requérant. / Lorsqu’elles sont introduites par une association, ces mêmes requêtes doivent, à peine d’irrecevabilité, être accompagnées des statuts de celle-ci, ainsi que du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture ». La présente requête n’étant pas dirigée contre une décision relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol, cette fin de non-recevoir doit être écartée comme non fondée.

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En ce qui concerne l’intérêt donnant qualité à agir à l’association :

6. Aux termes de l’article 2 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association:

< Les associations de personnes pourront se former librement sans autorisation ni déclaration préalable, mais elles ne jouiront de la capacité juridique que si elles se sont conformées aux dispositions de l’article 5 ». Aux termes de l’article 5 de cette loi : « Toute association qui voudra obtenir la capacité juridique prévue par l’article 6 devra être rendue publique par les soins de ses fondateurs. (…). / Les associations sont tenues de faire connaître, dans les trois mois, tous les changements survenus dans leur administration, ainsi que toutes les modifications apportées à leurs statuts. / Ces modifications et changements ne sont opposables aux tiers qu’à partir du jour où ils auront été déclarés ». Aux termes de l’article 6 de la même loi : « Toute association régulièrement déclarée peut, sans aucune autorisation spéciale, ester en justice (…) ». Il résulte de ces dispositions combinées que, si les associations non déclarées n’ont pas la capacité d’ester en justice pour y défendre des droits patrimoniaux, l’absence de déclaration ne fait pas obstacle à ce que, par la voie du recours pour excès de pouvoir, toutes les associations légalement constituées aient qualité pour contester la légalité des actes administratifs faisant grief aux intérêts qu’elles ont pour mission de défendre. En outre, l’absence d’opposabilité aux tiers d’une modification des statuts, tant que celle-ci n’a pas été déclarée, demeure sans effet sur l’intérêt donnant qualité pour agir à une association, qui s’apprécie en fonction des statuts adoptés à la date d’enregistrement de la requête. Il n’appartient pas au juge administratif de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles la modification des statuts d’une association a été adoptée.

7. L’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches a été déclarée auprès de la sous-préfecture de Senlis le 14 décembre 1998. La modification de ses statuts a été adoptée selon un procès-verbal d’assemblée générale du 9 décembre 2018, dont la régularité ne peut être utilement contestée, avant l’enregistrement de la présente requête le 31 décembre 2018. Aux termes de ces statuts, qui doivent être pris en considération nonobstant la circonstance qu’ils n’ont fait l’objet d’une déclaration en préfecture de l’Oise que le 3 janvier 2019, l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches a pour objet, sur le territoire de la vallée de l’Esches, d’agir en faveur de la réalisation d’un chemin de randonnée pédestre et cycliste dans cette vallée, et de veiller au respect des réglementations < dans le domaine de l’environnement (…) de l’urbanisme

(…) de l’eau et du cadre de vie ». Dans ces conditions, la fin de non-recevoir tirée du défaut

d’intérêt donnant qualité à agir à l’association requérante n’est pas fondée et doit être écartée.

En ce qui concerne la qualité pour agir du président de l’association :

8. Une association est régulièrement engagée par l’organe tenant de ses statuts le pouvoir de la représenter en justice, sauf stipulation de ces statuts réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif. Il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s’assurer, le cas échéant et notamment lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l’autre partie ou qu’au premier examen, l’absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier, que le représentant de cette personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie. A ce titre, si le juge doit s’assurer de la réalité de l’habilitation du représentant de l’association qui l’a saisi, lorsque celle-ci est requise par les statuts, il ne lui appartient pas, en revanche, de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles une telle habilitation a été adoptée.

9. Il ressort des dispositions de l’article 9 des statuts de l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches que son président a qualité pour représenter l’association < dans tous les actes de la vie civile et devant les tribunaux ». En outre, l’assemblée générale de l’association a

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décidé le 9 décembre 2018 de donner tous pouvoirs à son président pour engager la présente instance. Cette fin de non-recevoir doit, dès lors, être écartée comme non fondée.

Sur les conclusions à fin d’annulation:

10. Aux termes de l’article L. […]1-2 du code de l’urbanisme : « Les travaux, installations et aménagements affectant l’utilisation des sols et figurant sur une liste arrêtée par décret en

Conseil d’Etat doivent être précédés de la délivrance d’un permis d’aménager ». Aux termes de l’article R. […]1-18 du même code : « Les travaux, installations et aménagements autres que ceux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l’urbanisme à l’exception: /a) De ceux, mentionnés aux articles R. […]. […]1-22, qui sont soumis à permis d’aménager; / (…) ». Aux termes de l’article R. […]1-19 de ce code: < Doivent être précédés de la délivrance d’un permis d’aménager : / (…)/h) L’aménagement (…) d’une aire de jeux et de sports d’une superficie supérieure à deux hectares ; / (…) / j) Lorsqu’ils sont susceptibles de contenir au moins cinquante unités les aires de stationnement ouvertes au public

(…) ».

11. La commune de Chambly a déposé le 4 juin 2018 une demande de permis d’aménager, sur les parcelles cadastrées section AR nos 1, 2, 3, 36, section G n°s […], […], […], […], […], […], […], […], […], […], […], […], […], […], […], […], […], section ZM nos 99, […], […], et section AS nos 41 et […], situées […] sur son territoire. Cette demande précise que le projet comprend notamment la création de plus de 600 places de stationnement, la réalisation de deux terrains de football en gazon naturel, et la transformation d’un terrain de football en pelouse en terrain en gazon synthétique, sur une superficie de […] 141 m². Il est également indiqué que la phase 1 des travaux débutera au cours de l’été 2018. Le dossier a été complété le 21 septembre

2018. Par arrêté du 20 décembre 2018, le permis d’aménager a été délivré à la commune. Le procès-verbal du 18 octobre 2018, soustrait au contradictoire en application de l’article

R. 412-2-1 du code de justice administrative, constate que des travaux ont d’ores et déjà été réalisés. Il ressort de la lettre adressée au procureur de la République le 22 janvier 2018 par le préfet de l’Oise, également soustraite au contradictoire, que l’infraction de réalisation de travaux sans permis d’aménager a été commise par la commune de Chambly. Cette infraction n’a pu être régularisée par la délivrance postérieure d’un permis d’aménager. Dès lors, l’association requérante est fondée à soutenir que le maire de Chambly, qui était tenu d’en dresser procès-verbal,

a méconnu les dispositions précitées de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme.

12. Il résulte de ce qui précède que l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches est fondée à demander l’annulation de la décision du 29 octobre 2018 par laquelle le maire de Chambly a refusé de dresser procès-verbal de l’infraction commise par la commune.

13. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, les autres moyens de la requête ne sont pas, en l’état de l’instruction, de nature à entraîner l’annulation de la décision attaquée.

Sur les conclusions de l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches tendant

à ce que le procès-verbal de constatation lui soit communiqué:

14. Aux termes de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de

l’homme et des libertés fondamentales: «< Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. (…) ».

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Aux termes de l’article 11 du code de procédure pénale : « Sauf dans le cas où la loi en dispose autrement et sans préjudice des droits de la défense, la procédure au cours de l’enquête et de l’instruction est secrète. / (…) ». Aux termes de l’article L. 5 du code de justice administrative:

« L’instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l’urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes ». Aux termes de l’article R. 412-2-1 du même code : « Lorsque la loi prévoit que la juridiction statue sans soumettre certaines pièces ou informations au débat contradictoire ou lorsque le refus de communication de ces pièces ou informations est l’objet du litige, la partie qui produit de telles pièces ou informations mentionne, dans un mémoire distinct, les motifs fondant le refus de transmission aux autres parties, en joignant, le cas échéant, une version non confidentielle desdites pièces après occultation des éléments soustraits au contradictoire. (…). / Les pièces ou informations soustraites au contradictoire ne sont pas transmises au moyen des applications informatiques mentionnées aux articles R. 414-1 et R. 414-6 mais sont communiquées au greffe de la juridiction sous une double enveloppe, l’enveloppe intérieure portant le numéro de l’affaire ainsi que la mention: « pièces soustraites au contradictoire-Article R. 412-2-1 du code de justice administrative ». . (…) ». Le procès-verbal d’infraction dressé en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme a le caractère d’un acte de procédure pénale dont la régularité ne peut être appréciée que par les juridictions judiciaires, et qui relève du principe posé par les dispositions précitées de l’article 11 du code de procédure pénale. Au demeurant, en vertu de l’article 418 du même code, toute personne qui prétend avoir été lésée par un délit peut se constituer partie civile, sans recourir au ministère d’avocat, et ainsi accéder aux pièces du dossier. Dès lors, c’est sans méconnaître le principe du caractère contradictoire de la procédure, garanti par les stipulations précitées de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et en assurant sa conciliation avec un secret couvert par la loi, que, s’agissant un recours pour excès de pouvoir formé contre la décision refusant de dresser un tel procès-verbal, le juge administratif statue sans le soumettre au débat contradictoire. Le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations précitées de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de l’association requérante tendant à ce que le tribunal lui communique le procès-verbal de constatation du 18 octobre 2018 doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

16. Ainsi qu’il a été dit au point 11, par arrêté du 20 décembre 2018, le maire de Chambly a délivré à la commune de Chambly un permis d’aménager dont il est constant qu’il autorise la réalisation des travaux en litige. Les conclusions à fin d’injonction présentées par l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches sont, dès lors, devenues sans objet et doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’association requérante, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme que demande la commune de Chambly au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Elles font également obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Chambly, au nom de laquelle la décision attaquée n’a pas été prise, une somme que demande l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches, qui n’a d’ailleurs pas recouru au ministère d’avocat et n’apporte aux

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débats aucun élément de nature à justifier des frais qu’elle aurait engagés pour la présente instance, demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DECIDE:

Article 1er La décision du 29 octobre 2018, par laquelle le maire de Chambly a implicitement refusé de dresser procès-verbal de l’infraction commise par la commune de

Chambly, est annulée.

Article 2: Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 Les conclusions présentées par la commune de Chambly au titre de l’article

L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 Le présent jugement sera notifié à l’association pour l’aménagement de la vallée de l’Esches, à la commune de Chambly et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Copie en sera adressée au préfet de l’Oise.

Délibéré après l’audience du 26 mai 2020, à laquelle siégeaient :

M. Durand, président,

M^me Picot-Demarcq, premier conseiller, M^me Benoit, premier conseiller.

Lu en audience publique le 9 juin 2020.

Le président, Le rapporteur,

Gem ity as

Lu

M. X C. BENOIT

Pour expédition conferme

Le greffier, Le Greffie

D TR IF D’AMIENS IS IN

M

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A

BUNAL

e m N. VERJOT Com

La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.