Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 11 décembre 2022, l’association syndicale autorisée dénommée « Vivre avec la mer », représentée par Me du Rostu, demande au juge des référés :

1°) de suspendre, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution de la décision du 12 octobre 2022 par laquelle le préfet de la Manche a rejeté sa demande en date du 18 août 2022 tendant à ce que le déclassement des digues de Hauteville-sur-mer et de Montmartin-sur-mer ne soit pas prononcé, ou à ce que les autorisations y afférentes soient prorogées ou qu’un arrêté transitoire soit édicté ;

2°) d’enjoindre au préfet de la Manche, sur le fondement des dispositions des articles L. 911-1 à L. 911-3 du code de justice administrative, soit de ne pas prononcer le déclassement des digues de Hauteville-sur-mer et de Montmartin-sur-mer, soit de proroger les autorisations y afférentes ou de prendre un arrêté transitoire, et d’assortir cette injonction d’une astreinte de 200 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre des frais d’instance.

L’association syndicale autorisée soutient que :

— la condition d’urgence est remplie dès lors que la décision préfectorale du 12 octobre 2022 porte une atteinte grave et immédiate à sa situation propre et à l’intérêt public ;

— des moyens sont propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée : elle est insuffisamment motivée ; elle est entachée d’erreur de droit dès lors que les dispositions relatives au déclassement des digues ne sont pas applicables aux associations syndicales autorisées ; elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation dans la mesure où le préfet pouvait prononcer une dérogation temporaire.

Par un mémoire enregistré le 30 décembre 2022, le préfet de la Manche demande le rejet de la requête de l’association syndicale autorisée Vivre avec la mer, au motif que les conditions d’urgence et de doute sérieux ne sont pas remplies.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu la requête en annulation enregistrée le 11 décembre 2022 sous le n° 2202766.

Vu :

— l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires ;

— la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles ;

— le code de l’environnement ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique tenue le 3 janvier 2023 à 11 h en présence de M^me Bella, greffière d’audience, M. C a prononcé son rapport et entendu :

— les observations de Me du Rostu, représentant l’association syndicale autorisée Vivre avec la mer,

— les observations de M. B et de M^me A, représentant le préfet de la Manche.

La clôture de l’instruction a été prononcée au terme de l’audience.

Considérant ce qui suit :

Sur l’office du juge des référés :

1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ». Aux termes de l’article L. 521-3 du même code : « En cas d’urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l’absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative ».

2. D’une part, il appartient au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative d’une demande tendant à la suspension d’une décision administrative, d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de cette décision sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence, qui doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, justifie la suspension de l’exécution d’un acte administratif lorsque celle-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. L’office du juge des référés, saisi de conclusions à fin de suspension, le conduit à porter sur l’urgence une appréciation objective, concrète et globale, au vu de l’ensemble des intérêts en présence, afin de déterminer si, dans les circonstances particulières de chaque affaire, il y a lieu d’ordonner une mesure conservatoire et provisoire dans l’attente du jugement de la requête à fin d’annulation de la décision contestée.

3. D’autre part, saisi sur le fondement de l’article L. 521-3 d’une demande qui n’est pas manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence du juge administratif, le juge des référés peut prescrire, à des fins conservatoires ou à titre provisoire, toutes mesures que l’urgence justifie, notamment sous forme d’injonctions adressées à l’administration, à la condition que ces mesures soient utiles et ne se heurtent à aucune contestation sérieuse. En raison du caractère subsidiaire du référé régi par l’article L. 521-3, le juge saisi sur ce fondement ne peut prescrire les mesures qui lui sont demandées lorsque leurs effets pourraient être obtenus par les procédures de référé régies par les articles L. 521-1 et L. 521-2 de ce code. Enfin, il ne saurait faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative, même celle refusant la mesure demandée, à moins qu’il ne s’agisse de prévenir un péril grave.

Sur les circonstances de l’espèce :

4. La digue de Hauteville-sur-mer Plage et la digue du Marais du Sud à Montmartin-sur-mer, longues respectivement de 845 m et de 380 m, construites et entretenues par deux associations syndicales de propriétaires, avaient été autorisées au titre de la règlementation des ouvrages hydrauliques, chacune par un arrêté du préfet de la Manche en date du 26 mars 2012, et classées « B » conformément à l’article R. 214-113 du code de l’environnement. Un arrêté préfectoral du 24 décembre 2014 a prononcé la dissolution de ces associations syndicales en transférant leurs droits et obligations, et notamment les deux digues, à une nouvelle association syndicale autorisée (ASA) Vivre avec la mer qui a pour objet la protection contre la mer des propriétés bâties ou non bâties, incluses dans son périmètre situé sur le territoire des communes de Hauteville-sur-mer, de Montmartin-sur-mer et d’Annoville. Aux termes de l’article 3 de ses statuts, l’ASA Vivre avec la mer peut, avec l’accord des autorités compétentes, exécuter tous travaux utiles, réaliser et entretenir des ouvrages de défense contre la mer, et prendre toutes mesures, de quelque nature qu’elles soient, concernant les ouvrages dont elle a la charge.

5. Par un courrier du 19 juillet 2022, le préfet de la Manche a informé l’ASA Vivre avec la mer que la digue de Hauteville-sur-mer Plage et la digue du Marais du Sud avaient été « automatiquement déclassées le 1er juillet 2022, conformément aux dispositions du code de l’environnement » et que la règlementation relative aux ouvrages hydrauliques ainsi que les deux arrêtés du 26 mars 2012 mentionnés au point précédent « ne lui sont plus opposables ». Ce courrier ajoute que le rapport de contrôle des digues établi par la DREAL de Normandie, qui y est joint, est adressé à l’ASA Vivre avec la mer à titre informatif et que les demandes qu’il comporte « doivent guider la surveillance et l’entretien des ouvrages, dans l’attente de leur neutralisation ou de leur intégration à un système d’endiguement ». Enfin, le courrier du 19 juillet 2022 indique à l’ASA : « Le service en charge de la police d’eau de la direction départementale des territoires et de la mer est désormais votre interlocuteur quant aux procédures administratives relatives à ces deux digues (neutralisation ou intégration à un système d’endiguement), en lien avec la communauté de communes Coutances Mer et Bocage, autorité compétente en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations ». L’ASA Vivre avec la mer a, le 18 août 2022, adressé au préfet un courrier tendant à ce que le déclassement des digues de Hauteville-sur-mer et de Montmartin-sur-mer ne soit pas prononcé, ou à ce que les autorisations y afférentes soient prorogées ou qu’un arrêté transitoire soit édicté. Par un courrier du 12 octobre 2022, le préfet de la Manche a rejeté ces demandes. Par une requête au fond enregistrée le 11 décembre 2022, l’ASA Vivre avec la mer a saisi le tribunal administratif de conclusions en annulation et, par la présente requête, elle saisit le juge des référés d’une demande de suspension de l’exécution de la décision du 12 octobre 2022.

Sur le cadre juridique :

6. En premier lieu, aux termes du I de l’article L. 566-12-1 du code de l’environnement : « Les digues sont des ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations et les submersions. Les digues appartenant à une personne morale de droit public et achevées avant la date d’entrée en vigueur de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles sont mises gratuitement à la disposition, selon le cas, de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent pour la défense contre les inondations et contre la mer, par voie de conventions () ». En vertu des dispositions des articles R. 562-12 à R. 562-20 du même code, qui définissent le régime des ouvrages conçus ou aménagés en vue de prévenir les inondations et les submersions, le gestionnaire et l’exploitant de ces ouvrages est l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui dispose de la compétence obligatoire et exclusive en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Et aux termes de l’article R. 562-13 de ce code : « La protection d’une zone exposée au risque d’inondation ou de submersion marine au moyen de digues est réalisée par un système d’endiguement () ».

7. En l’espèce, la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations relève, depuis le 1er janvier 2018, de la communauté de communes Coutances Mer et Bocage qui inclut dans son périmètre celui de l’ASA Vivre avec la mer. Cette compétence qui implique la mise en œuvre d’un système communautaire d’endiguement est exercée, conformément aux dispositions du VII de l’article 59 de la loi du 27 janvier 2014 visée ci-dessus, « sans préjudice ni de l’obligation d’entretien régulier du cours d’eau par le propriétaire riverain, ni des missions exercées par les associations syndicales de propriétaires prévues par l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires ».

8. En deuxième lieu, les dispositions du IV de l’article R. 562-14 du code de l’environnement définissent le régime temporaire de responsabilité du gestionnaire qui a la disposition d’une digue, en vertu notamment des articles L. 1321-1 et L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales, au titre de la période transitoire qui prend fin à la date à laquelle le système d’endiguement est autorisé, et au plus tard le 1er janvier 2021 pour les digues qui protègent plus de 3 000 personnes, ce qui est le cas de la digue de Hauteville-sur-mer Plage et la digue du Marais du Sud. A la demande de la communauté de communes Coutances Mer et Bocage qui a engagé la procédure de création d’un système d’endiguement intégrant ces deux digues, l’échéance du 1er janvier 2021 a été reportée par le préfet de la Manche de dix-huit mois, soit jusqu’au 1er juillet 2022, en application des mêmes dispositions qui permettaient à l’autorité préfectorale d’accorder une, et une seule, prolongation de délai.

9. La communauté de communes Coutances Mer et Bocage n’a pas encore organisé, pour l’exercice de sa compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations, la mise à sa disposition de la digue de Hauteville-sur-mer Plage et la digue du Marais du Sud par l’ASA Vivre avec la mer. Celle-ci, s’interrogeant sur les conditions de sa responsabilité propre, a donc saisi le préfet de la Manche de ses demandes d’intervention en date du 18 août 2022, mentionnées au point 5.

Sur la demande de suspension :

10. Il résulte des dispositions du code de justice administrative citées ci-dessus au point 1 ainsi que du régime juridique des digues de protection contre la mer rappelé aux points 6 à 9 que, pour prévenir ou faire cesser un risque de submersion dont il n’est pas sérieusement contestable qu’il trouve sa cause dans l’action ou la carence de l’autorité publique, le juge des référés peut être saisi, en cas d’urgence, soit sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative afin qu’il ordonne la suspension de la décision administrative, positive ou négative, à l’origine de ce risque de submersion, soit sur le fondement de l’article L. 521-3 du même code afin qu’il enjoigne à l’autorité publique, sans faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative, de prendre des mesures conservatoires destinées à faire échec ou à mettre un terme à ce risque.

11. D’une part, si la surveillance et l’entretien des digues de Hauteville-sur-mer Plage et du Marais du Sud doivent, à l’évidence, être assurés de manière continue afin de prévenir tout risque de submersion, cette mission statutaire de l’ASA Vivre avec la mer n’est pas devenue caduque à la suite de l’attribution à la communauté de communes Coutances Mer et Bocage de la compétence générale en matière de gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations. Par suite, l’association syndicale dispose à ce jour d’un titre juridique l’habilitant à agir en vue de la surveillance et l’entretien des digues alors, d’ailleurs, que le préfet de la Manche n’a pas entrepris de la dissoudre et déclare ne pas en avoir l’intention. Dans ces conditions, l’ASA ne peut soutenir qu’un vide juridique créerait une situation d’urgence.

12. La circonstance que la communauté de communes n’a pas pris l’initiative de passer une convention avec l’ASA Vivre avec la mer afin que les deux digues soient mises à sa disposition, avec transfert des droits et obligations du gestionnaire, ne peut avoir pour effet de conférer au refus préfectoral le caractère d’une décision qui serait à l’origine directe du risque de submersion. Dès lors, ce refus ne crée, par lui-même, aucune situation d’urgence pour l’application des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative.

13. D’autre part, en revanche, l’obligation de passer une convention de mise à disposition des digues, dont l’accomplissement est recherché par l’ASA Vivre avec la mer, découle d’une disposition légale ne prévoyant aucune mesure d’exécution. A ce titre, la requérante dispose, à défaut de pouvoir demander la suspension de l’exécution de la décision préfectorale du 12 octobre 2022, de la faculté soit de provoquer une décision de la communauté de communes Coutances Mer et Bocage portant refus de passer une convention de mise à disposition des digues et de contester cette décision en demandant la suspension de son exécution sur le fondement l’article L. 521-1 du code de justice administrative ainsi qu’une mesure d’injonction, soit de mettre en œuvre la procédure prévue par L. 521-3 du même code et de demander au juge des référés d’enjoindre à la communauté de communes de prendre toutes mesures conservatoires destinées à garantir la continuité de la surveillance et de l’entretien des digues qui doivent être mises à sa disposition dans le cadre du système d’endiguement.

14. Il résulte de ce qui précède que l’ASA Vivre avec la mer n’est pas fondée à soutenir que le refus préfectoral en date du 12 octobre 2022 crée une situation d’urgence de nature à en justifier la suspension. Par suite, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la condition tenant à un doute sérieux, les conclusions à fin de suspension que l’ASA présente doivent être rejetées.

Sur les autres demandes :

15. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d’injonction et celles tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de l’association syndicale autorisée Vivre avec la mer est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l’association syndicale autorisée Vivre avec la mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie pour information sera transmise au préfet de la Manche et à la communauté de communes Coutances Mer et Bocage.

Fait à Caen, le 13 janvier 2023.

Le juge des référés

Signé

X. C

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

D. Dubost