Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 21 février 2024, le 27 mars 2024 et le 16 février 2026, la commune de Saint-Cloud, représentée par M^e Rougeot, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 21 décembre 2023 par lequel le préfet des Hauts-de-Seine a prononcé la carence définie par l’article L.302-9-1 du code de la construction et de l’habitation au titre de la période triennale 2020-2022 pour la commune de Saint-Cloud, a fixé à 250 % le taux de majoration du prélèvement par logement manquant à compter du 1er janvier 2024 et a, notamment, transféré à l’autorité administrative de l’État l’exercice du droit de préemption urbain dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme et la délivrance des autorisation d’urbanisme et d’occupation du sol pour les opérations créant un ou plusieurs logements dans les zones UA, UAc, UC, UE, UF, UL, ULa, ULb, ULc, UM et UPM du plan local d’urbanisme ;

2°) de réformer l’arrêté attaqué, d’une part, en réintégrant dans les calculs effectués par le préfet des Hauts-de-Seine 280 logements supplémentaires liés à l’opération avortée de logements sociaux de la caserne Sully, d’autre part en fixant le taux de majoration à 0%, ou à titre subsidiaire, à de plus justes proportions ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Saint-Cloud soutient que :

- l’arrêt attaqué est entaché d’un défaut de motivation ; le préfet aurait dû prendre en compte les préconisations de l’instruction gouvernementale du 28 mars 2023 NOR TREL2308761J ;

- il est entaché d’une erreur dans le nombre de logements à réaliser sur la période triennale 2020-2022 ; il aurait dû être pris en compte les nouveaux seuils d’objectifs fixés par la loi n°2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale le préfet aurait dû prendre en compte l’instruction gouvernementale du 28 mars 2023 NOR TREL2308761J ; il convient d’intégrer également aux chiffres de réalisation de logements sociaux ceux devant être réalisés sur la caserne de Sully et qui ont finalement été abandonnés ;

- le préfet a commis une erreur d’appréciation en estimant que la commune n’avait pas mis en œuvre l’ensemble des outils à sa disposition pour atteindre ses objectifs triennaux ; il ne peut lui être reproché l’absence de modification du plan local d’urbanisme, cette compétence ayant été transférée à l’établissement public territorial (EPT) Paris Ouest La Défense ; un plan local d’urbanisme intercommunal est d’ailleurs en cours d’élaboration depuis juin 2023 ; les contributions financières déductibles du prélèvement prévu à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation sont suffisantes ; de surcroit, elle a acquis, le 12 avril 2022, par voie de préemption un hôtel pour un montant de 1 200 000 euros afin de réaliser des logements sociaux, démontrant un engagement financier ; contrairement à ce que soutient le préfet, elle a conclu et renouvelé une convention avec l’établissement public foncier d’Ile-de-France ; des difficultés rencontrées, notamment liées à l’état d’urgence sanitaire, sont de nature à justifier le non-respect de ses objectifs triennaux ;

- l’arrêté est entaché d’une rupture d’égalité ;

- le transfert de la délivrance des autorisations d’urbanisme et d’occupation des sols est injustifié ;

- le montant du taux de majoration retenu est entaché d’une erreur d’appréciation et de disproportion.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2026, le préfet des Hauts-de-Seine conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Saint-Cloud ne sont pas fondés.

Par un mémoire distinct enregistré le 27 mars 2024, la commune de Saint-Cloud, représentée par M^e Rougeot, a demandé au tribunal administratif, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de sa requête, de transmettre au Conseil d’Etat une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 302-8 et L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.

Par une ordonnance avant dire droit du 7 octobre 2024, le président de la 8ème chambre du tribunal a refusé de faire droit à la demande de transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité présentée par la commune de Saint-Cloud.

Par une ordonnance du 16 février 2026, l’instruction a été close au 17 mars 2026 à 12 heures.

Un mémoire, enregistré le 12 mai 2026 à 00h12 par M^e Rougeot pour la commune de Saint-Cloud, n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- le code de la construction et de l’habitation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Jacquinot,

- les conclusions de M^me Chaufaux, rapporteure publique,

- les observations de M^e Rougeot, représentant la commune de Saint-Cloud,

- les observations de la représentante du préfet des Hauts-de-Seine.

Considérant ce qui suit :

Le préfet des Hauts-de-Seine a, par un arrêté du 21 décembre 2023, prononcé la carence définie par l’article L.302-9-1 du code de la construction et de l’habitation au titre de la période triennale 2020-2022 pour la commune de Saint-Cloud, a fixé à 250 % le taux de majoration du prélèvement par logement manquant à compter du 1er janvier 2024 et a, notamment, transféré à l’autorité administrative de l’État l’exercice du droit de préemption urbain dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme et la délivrance des autorisation d’urbanisme et d’occupation du sol pour les opérations créant un ou plusieurs logements dans les zones UA, UAc, UC, UE, UF, UL, ULa, ULb, ULc, UM et UPM du plan local d’urbanisme. La commune de Saint-Cloud demande au tribunal à titre principal l’annulation de cet arrêté, et à titre subsidiaire sa réformation.

Sur le moyen tiré du défaut de motivation :

Aux termes de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l’échelle communale en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7. Le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements mentionné au I de l’article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l’ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l’article L. 302-7 au 1er janvier de l’année précédente. (…) / L’arrêté du représentant de l’Etat dans le département peut faire l’objet d’un recours de pleine juridiction. ».

Il résulte des termes mêmes de l’arrêté attaqué que celui-ci vise les textes dont il fait l’application et notamment l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation. Il précise que le bilan triennal fait état de la réalisation de 181 logements sociaux, correspondant à 37 % de l’objectif quantitatif pour la période triennale 2020-2022 de 495 de ces logements. Il souligne que la commune de Saint-Cloud n’a pas mis en œuvre l’ensemble des moyens à sa disposition pour favoriser la production de logements sociaux, notamment le renforcement du plan local de l’urbanisme de la commune par des dispositions favorables au développement du logement social ou l’élargissement du périmètre du soutien financier de la commune aux opérations de logements sociaux en acquisition-amélioration Par ailleurs, l’arrêté attaqué n’avait pas à comporter de motivation distincte sur le point précis du transfert des délivrances d’autorisation d’urbanisme ou d’occupation des sols aux services de l’État. En outre, si la commune de Saint-Cloud, de manière d’ailleurs contradictoire, fait valoir d’une part que le préfet des Hauts-de-Seine n’a pas suffisamment distingué les périmètres concernés par la reprise de la compétence de délivrance d’autorisation d’urbanisme ou d’occupation des sols et d’autre part que seule une zone sur laquelle le logement est interdit n’est pas reprise, l’arrêté attaqué précise les zones urbaines concernées par le transfert de cette compétence, et n’avait pas à motiver spécifiquement les motifs du transfert de chacune de ces zones urbaines.

Aux termes de l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Font l’objet d’une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n’ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret. (…) ». Aux termes de l’article L. 312-3 du même code : « Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l’Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret. Toute personne peut se prévaloir de l’interprétation d’une règle, même erronée, opérée par ces documents pour son application à une situation qui n’affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée. (…) ».

À l’appui de son recours, la commune de Saint-Cloud entend se prévaloir de l’instruction gouvernementale du 28 mars 2023 NOR TREL2308761J relative aux conditions de réalisation du bilan triennal et de la procédure de constat de carence au titre de la période 2020-2022, émanant du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, du ministre délégué auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargé de la ville et du logement et de la ministre déléguée auprès du ministre de l’intérieur et des outre-mer et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargée des collectivités territoriales, et auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargée de la ruralité.

D’une part, aux termes de l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration, tel qu’issu de la loi du 10 août 2018 : « Font l’objet d’une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n’ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret. / (…) ». Selon l’article R. 312-7 du même code, les instructions ou circulaires qui n’ont pas été publiées sur l’un des supports mentionnés aux articles R. 312-3-1 à R. 312-9 de ce code ne sont pas applicables et leurs auteurs ne peuvent s’en prévaloir à l’égard des administrés. En outre, « A défaut de publication sur l’un de ces supports dans un délai de quatre mois à compter de leur signature, elles sont réputées abrogées. ». En ce qui concerne les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’Etat, l’article R. 312-8 prévoit qu’elles sont publiées sur un site relevant du Premier ministre.

D’autre part, l’article L. 312-3 du même code dispose que : « Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l’Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret. / Toute personne peut se prévaloir de l’interprétation d’une règle, même erronée, opérée par ces documents pour son application à une situation qui n’affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée. / Les dispositions du présent article ne peuvent pas faire obstacle à l’application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement. ». L’article R. 312-10 du même code dispose que : « Les sites internet sur lesquels sont publiés les documents dont toute personne peut se prévaloir dans les conditions prévues à l’article L. 312-3 précisent la date de dernière mise à jour de la page donnant accès à ces documents ainsi que la date à laquelle chaque document a été publié sur le site. / Ces sites comportent, sur la page donnant accès aux documents publiés en application de l’article L. 312-3, la mention suivante : “ Conformément à l’article L. 312-3 du code des relations entre le public et l’administration, toute personne peut se prévaloir de l’interprétation d’une règle, même erronée, opérée par les documents publiés sur cette page, pour son application à une situation qui n’affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée, sous réserve qu’elle ne fasse pas obstacle à l’application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement ”. / Les circulaires et instructions soumises aux dispositions de l’article R. 312-8 sont publiées sur les sites mentionnés au premier alinéa au moyen d’un lien vers le document mis en ligne sur le site mentionné à ce même article. ». L’article D. 312-11 du même code établit la liste des sites internet mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-3. Il précise que : « Lorsque la page à laquelle renvoient les adresses mentionnées ci-dessus ne donne pas directement accès à la liste des documents mentionnés à l’article L. 312-3, elle comporte un lien direct vers cette liste, identifié par la mention « Documents opposables ».

Il résulte de ces dispositions que le législateur a créé deux régimes de publication distincts des « instructions, (…) circulaires ainsi que [des] notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives ». Le premier, prévu à l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration, institue une obligation de publication de ces documents, dont les articles R. 312-3-1 à R. 312-9 déterminent les supports, sous peine de caducité dans un délai de quatre mois à compter de leur signature. Le second, prévu à l’article L. 312-3 du même code, subordonne le droit de se prévaloir de « l’interprétation d’une règle, même erronée » contenue dans l’un des documents mentionnés à l’article L. 312-2 émanant des administrations centrales et déconcentrées de l’Etat, à une publication particulière sur « des sites internet désignés par décret ». L’article D. 312-11 donne la liste de ces sites pour la mise en œuvre de cette condition ainsi prévue par la loi.

Les dispositions de l’article L. 312-3 du code des relations entre le public et l’administration instituent une garantie au profit de l’usager en vertu de laquelle toute personne qui l’invoque est fondée à se prévaloir, à condition d’en respecter les termes, de l’interprétation, même illégale, d’une règle contenue dans un document que son auteur a souhaité rendre opposable, en le publiant dans les conditions prévues aux articles R. 312-10 et D. 312-11 reproduits ci-dessus, tant qu’elle n’a pas été modifiée. En outre, l’usager ne peut bénéficier de cette garantie qu’à la condition que l’application d’une telle interprétation de la règle n’affecte pas la situation de tiers et qu’elle ne fasse pas obstacle à la mise en œuvre des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement. Les mentions accompagnant la publication de ce document ont pour objet de permettre de s’assurer du caractère opposable de l’interprétation qu’il contient.

Toutefois, s’agissant des lignes directrices, le législateur n’a pas subordonné à leur publication sur l’un de ces sites prévus à l’article D. 312-11 du code des relations entre le public et l’administration la possibilité pour toute personne de s’en prévaloir, à l’appui d’un recours formé devant le juge administratif.

L’instruction gouvernementale du 28 mars 2023, si elle a été publiée sur « Circulaires.gouv.fr », n’est pas parue au journal officiel et n’est disponible sur aucun des sites internet désignés par l’article D. 312-11 du code des relations entre le public et l’administration. Ainsi, elle ne comporte pas de caractère opposable aux administrés. En revanche, la commune de Saint-Cloud peut, effectivement, se prévaloir de toute garantie prévue par les éventuelles lignes directrices de cette instruction gouvernementale.

Aux termes de l’annexe II de l’instruction gouvernementale du 28 mars 2023 : « L’arrêté prononçant la carence doit reprendre l’ensemble des éléments ayant motivé la décision du préfet de département. A ce titre, toutes les données utiles, y compris chiffrées, doivent être rappelées dans les considérants de l’acte. Il peut s’agir des résultats du bilan, de la proportion prise par chaque type de financement et, de manière générale, de l’ensemble des faits pouvant justifier la décision. Dans la même perspective d’une pleine sécurisation juridique de l’acte, une attention particulière doit être portée à la mention des voies et délais de recours (…) Le préfet peut, en outre, décider de la reprise des autorisations d’urbanisme en substitution de la commune, afin de faciliter la réalisation d’opérations de logement social sur le territoire de la commune. Pour cela, l’arrêté de carence doit définir les secteurs ainsi que les catégories de permis sur lesquels le préfet se déclare compétent pour délivrer ces autorisations. Les représentants de l’Etat dans les départements sont invités à faire un plein usage de cette possibilité, ce qui implique la définition de secteurs du territoire communal pertinent du point de vue de leur potentiel de développement urbain. (…) ».

Il résulte des termes de l’instruction gouvernementale précitée qu’il a été recommandé aux préfets de veiller à la motivation de leurs arrêtés de carence pris en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, dans la perspective d’assurer leur sécurisation juridique. Cette recommandation ne constitue ainsi pas une ligne directrice assortissant l’instruction gouvernementale dont pourrait utilement se prévaloir la commune de Saint-Cloud à l’appui de son recours. En tout état de cause, il résulte de ce qui a été dit au point 3 que l’arrêté attaqué comporte l’ensemble des éléments ayant motivé sa décision, notamment des données chiffrées. Par ailleurs, les termes de l’instruction gouvernementale précitée n’exigent nullement que les arrêtés de carence des préfets précisent de manière spécifique les motifs de la reprise des autorisations d’urbanisme en substitution de la commune, se bornant à recommander à l’autorité préfectorale de favoriser l’utilisation de cette possibilité. Elle ne comporte ainsi pas davantage sur ce point de ligne directrice dont pourrait utilement se prévaloir la commune de Saint-Cloud.

S’agissant de l’erreur invoquée dans le chiffrage des logements sociaux construits au cours de la période triennale :

La commune de Saint-Cloud soutient que le chiffrage des logements sociaux réalisés au cours de la période triennale doit prendre en compte 280 logements sociaux supplémentaires qui devaient être réalisés sur le site de l’ancienne caserne Sully. Il résulte de l’instruction qu’au terme d’un protocole passé entre l’Etat, le département des Hauts-de-Seine et la commune de Saint-Cloud le 1er août 2016, le terrain abritant cette caserne serait vendu par l’Etat au département, avec comme objectif la création d’un centre d’archives départementales d’une capacité de 13 000 mètres carrés et la réalisation d’un programme de logements sociaux de 7 700 mètres carrés, en contrepartie de l’abandon de l’exercice de son droit de priorité sur ce bien par la commune. Toutefois, en novembre 2019, le département des Hauts-de-Seine a décidé de modifier l’affectation de site pour le transformer en un futur musée du Grand siècle. Par lettre du 13 août 2021, le préfet des Hauts-de-Seine précise que son prédécesseur ne s’est pas opposé à ce changement de destination du projet, sous condition que le département réalise sur la commune de Saint-Cloud les logements sociaux qui n’auraient pu être réalisés sur le site de la caserne Sully. Il n’est pas contesté que le département n’a pas réalisé de tels logements sociaux, ni même produit un projet de réalisation de ces logements. Cependant, s’il est vrai que le renoncement à ce projet n’est ainsi pas du fait de la commune de Saint-Cloud, les 280 logements sociaux estimés dans le cadre de la réalisation de ce projet d’aménagement urbain n’ont, de fait, pas été réalisés. Dans ces conditions, c’est sans commettre d’erreur que le préfet des Hauts-de-Seine n’a pas pris en compte ces 280 logements dans le décompte des logements sociaux construits au cours de la période triennale.

S’agissant de l’erreur invoquée dans la fixation de l’objectif triennal de réalisation de logements sociaux :

En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation, dans sa version modifiée par la loi du 23 novembre 2018 : « I. – Pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l’article L. 302-5, le représentant de l’Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale. Cet objectif ne peut être inférieur au nombre de logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre, au plus tard à la fin de l’année 2025, le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l’article L. 302-5. (…) Pour l’application du présent article, les périodes triennales s’entendent par tranche de trois ans, à compter du 1er janvier 2002. (…) VII.- Pour les communes mentionnées au premier alinéa du I du présent article, l’objectif de réalisation pour la cinquième période triennale du nombre de logements sociaux ne peut être inférieur à 25 % des logements sociaux à réaliser pour atteindre en 2025 le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l’article L. 302-5. Cet objectif de réalisation est porté à 33 % pour la sixième période triennale, à 50 % pour la septième période triennale et à 100 % pour la huitième période triennale. Ces chiffres sont réévalués à l’issue de chaque période triennale. ». L’article 68 de la loi du 21 février 2022 dite « 3DS » a supprimé l’échéance de fin de l’année 2025, a fixé de nouveaux taux d’objectifs par période triennale et précise que l’objectif est « recalculé à l’issue de chaque période triennale. ».

D’autre part, aux termes de l’article 1er du code civil : « Les lois et, lorsqu’ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. (…) ». L’article 2 du même code dispose que : « La loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a point d’effet rétroactif. ».

Il résulte des dispositions précitées du code de la construction et de l’habitation, éclairées par les travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi du 21 février 2022, que l’article 68 de cette loi a pour objectif de permettre un « rattrapage » des communes n’atteignant pas les objectifs de logements sociaux ne respectant pas le seuil prévu par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Ainsi, l’étude d’impact souligne en particulier qu’il s’agit de lisser dans le temps l’objectif de logements sociaux en substituant, pour la période 2023-2025, qui disposait alors d’un objectif théorique de 100% de rattrapage du déficit en l’état du droit, un nouvel échéancier. De plus, il résulte des termes mêmes des dispositions législatives modifiées que les objectifs sont recalculés à l’issue de chaque période triennale.

Dans ces conditions, les objectifs fixés par le préfet des Hauts-de-Seine pour la septième période triennale à la commune de Saint-Cloud, antérieurement à la loi du 21 février 2022, n’ont pas été modifiés rétroactivement par l’entrée en vigueur de cette dernière. Dès lors, c’est sans commettre d’erreur de droit de droit que le préfet a pris en compte l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation dans sa version modifiée par la loi du 23 novembre 2018 afin d’apprécier les objectifs fixés au cours de la septième période triennale de la commune de Saint-Cloud.

En second lieu, aux termes de l’instruction gouvernementale du 28 mars 2023, dans sa partie II « Orientations générales pour le bilan triennal 2020-2022 » : « (…) 2) La prise en compte des évolutions mises en place par la loi 3DS Fort de ce constat, alors que le dispositif de rattrapage triennal avait vocation à s’achever en 2025, le législateur a fait le choix, dans la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite « 3DS », de le pérenniser. Dépassant désormais la logique d’échéance, les obligations de production de logements sociaux s’inscrivent dans un nouvel équilibre, qui tend à renforcer la soutenabilité des objectifs fixés aux communes et à intégrer des démarches de différenciation et de contractualisation, sans remettre en cause l’ambition globale de production. / L’essentiel des mesures ainsi adoptées entreront en vigueur à l’occasion de la prochaine période triennale 2023-2025. Toutefois, vous tiendrez compte, dans vos propositions de carence au titre de la période 2020-2022, des nouveaux équilibres induits par la loi 3DS. ».

Aux termes de l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation, dans sa version modifiée par la loi du 21 février 2022 : « I.- Pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l’article L. 302-5, le représentant de l’Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale, défini selon les modalités prévues aux VII à X du présent article. (…) VII. -L’objectif de réalisation par période triennale mentionné au I est fixé à 33 % du nombre de logements sociaux à réaliser pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l’article L. 302-5. IX.- Par dérogation au VII, le contrat de mixité sociale adopté en application de l’article L. 302-8-1 peut fixer l’objectif de réalisation mentionné au I du présent article, pour une durée maximale de trois périodes triennales consécutives, sans que l’objectif ainsi fixé puisse être inférieur : 1° Pour les communes dont l’objectif de réalisation est défini au premier alinéa du VII, à 25 % du nombre de logements sociaux à réaliser pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l’article L. 302-5 ; (…) ».

Il résulte des termes de l’instruction gouvernementale précitée que si, tel que dit au point 18, le gouvernement considère que le bilan triennal pour l’année 2020-2022 demeure sous l’empire de l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation dans sa version alors applicable, il est demandé au préfet de prendre en compte les nouveaux équilibres induits par la loi dite « 3DS ». Cette recommandation constitue une ligne directrice dont peut utilement se prévaloir la commune de Saint-Cloud à l’appui de son recours. Toutefois, contrairement à ce que fait valoir la commune de Saint-Cloud, cette ligne directrice n’a pas pour objet de demander aux préfets de prendre uniquement en compte ces nouveaux objectifs, mais de faire des nouveaux objectifs un des éléments de leur appréciation.

Il est constant que l’arrêté attaqué ne tient nullement compte, par les termes qu’il emploie, des nouveaux équilibres induits par la loi du 21 février 2022. Toutefois, il résulte de l’instruction, et notamment des éléments précis développés par le préfet des Hauts-de-Seine en défense, qu’à considérer la prise en compte d’un recalcul de l’objectif triennal de la commune de Saint-Cloud pour la période litigieuse, cette dernière, en construisant 181 logements, demeurerait éloignée de son objectif, qui serait alors de 327 logements, le taux de 33% devant être appliqué par défaut de contrat de mixité sociale alors existant. Dans ces conditions, il résulte de l’instruction que le préfet des Hauts-de-Seine aurait pris la même décision de prononcer l’arrêté de carence en prenant en compte la ligne directrice précitée.

Sur le moyen tiré d’une erreur d’appréciation :

Il résulte des dispositions citées au point 2 ci-dessus que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1.

Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant.

Il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Cloud n’a pas accompli l’objectif quantitatif qui lui était fixé pour la période triennale 2020-2022 de construction de 495 logements sociaux, n’en ayant construit que 181. La commune soutient cependant que de tels résultats sont dus aux contraintes objectives qui existent sur son territoire et qu’elle a mis en œuvre des leviers afin de permettre la construction de logements sociaux.

En premier lieu, si la commune fait valoir qu’elle avait perdu la compétence pour modifier le plan local d’urbanisme au profit de l’établissement public territorial Paris Ouest La Défense, depuis la loi du 7 août 2015, elle avait toutefois la possibilité de former une telle demande de modification auprès de cet établissement public pour lui permettre de mieux remplir ses objectifs de réalisation des logements locatifs sociaux, notamment s’agissant des emplacements réservés mixtes à destination de parking et de logement social, ou des dispositifs en faveur de la mixité sociale. Sur ce point, le préfet des Hauts-de-Seine souligne, notamment, que des marges de manœuvre existent, notamment en définissant des emplacements réservés pour la réalisation de logement sociaux, des secteurs de mixité sociale, avec un seuil opérant à partir duquel la production de logement social est obligatoire, des dispositions dérogatoires en faveur de la réalisation de logements sociaux ou encore la suppression des dispositions interdisant la réalisation de logement en zone UF monofonctionnelle bureaux-activités pourtant en bord de Seine ainsi qu’en favorisant la transformation de bureaux en logements sur son territoire.

En deuxième lieu, la commune fait valoir que le plan local d’urbanisme intercommunal de l’établissement public territorial Paris Ouest La Défense est en cours de modification, les éléments produits par la commune de Saint-Cloud ne permettent nullement de considérer qu’elle aurait initié des démarches actives, en temps utiles, afin de modifier le plan local d’urbanisme dans le cadre de la période triennale 2020-2022, afin de favoriser la construction de logements sociaux.

En troisième lieu, la commune de Saint-Cloud soutient que le plan local d’urbanisme de l’établissement public comprend déjà tous les éléments de nature à favoriser la réalisation des logements sociaux. Toutefois, les insuffisances du plan local d’urbanisme ont été relevées par le préfet lors du bilan, et avaient déjà fait l’objet d’un constat par le préfet pour les périodes 2014-2016 et 2017-2019. Si la commune de Saint-Cloud précise que le logement social est déjà inscrit au projet d’aménagement et développement durable, et que les règles du règlement ne sont pas un obstacle à la création de logements sociaux, force est de constater qu’en dépit de ces règles qu’elle définit comme favorables, la construction de logements sociaux n’a pas atteint les objectifs fixés pour l’objectif triennal alors que, tel que dit au point 26, des marges de manœuvre existaient afin de modifier le plan local d’urbanisme.

En quatrième lieu, en application du 4 de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, les communes peuvent bénéficier de la déduction des subventions d’investissement versées aux bailleurs sur le prélèvement prévu à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation.

Il résulte de l’instruction que la commune de Saint-Cloud a versé aux bailleurs sociaux des subventions pour un montant de 67 000 euros en 2020, 220 000 euros en 2021 et 160 000 euros en 2022. Toutefois, ces dépenses n’ont représenté que 25% du montant total du prélèvement prévu à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation. Dans ces conditions, le préfet des Hauts-de-Seine a pu à bon droit considérer que cet outil aurait davantage pu être employé par la commune.

En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 302-9-1 précité du code de la construction et de l’habitation, le préfet doit prendre en compte, dans l’appréciation de la carence, des projets de logements sociaux en cours de réalisation.

La commune de Saint-Cloud se prévaut de la péremption d’un bien sis 100 rue porte Jaune pour un montant de 1 200 000 euros, le 12 avril 2022. Si cette préemption mentionne effectivement un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux, elle a été effectuée en fin de période triennale. Au cours de la même année, aucun projet quantitatif clair n’a été porté à la connaissance de l’autorité préfectorale concernant le bien préempté. Enfin, à ce stade pourtant encore précoce, à considérer que cet élément aurait dû être pris en compte, cette préemption n’aurait en tout état de cause pas été de nature à justifier l’absence d’arrêté de carence, eu égard à l’écart important existant entre les logements sociaux réalisés au cours de la période triennale et l’objectif qui avait été assigné à la commune.

En sixième lieu, il résulte de l’instruction que si la commune de Saint-Cloud a conclu une convention avec l’établissement public foncier d’Ile-de-France (EPFIF) le 16 octobre 2008, renouvelée le 7 octobre 2014 jusqu’en 2019 pour la réalisation de 185 logements dont 59 logements sociaux, il demeure que la commune de Saint-Cloud, tel que le relève à juste titre le préfet, n’apparaît pas avoir engagé de manière concrète des actions dans le cadre de cette convention. En outre, la commune de Saint-Cloud aurait pu élargir la veille foncière sur l’ensemble de son territoire, ce qu’elle n’a pas fait.

En septième lieu, la commune soutient qu’elle a été confrontée à des difficultés majeures pour assumer la réalisation de ses objectifs en matière de création de logements sociaux, tenant au coût du foncier, dans la mesure où sur une superficie totale de 751 hectares, elle ne dispose que de 312 hectares urbanisés ou constructibles, dont 259 destinés à la construction des logements qui sont déjà bâtis à 99,84 % et que le coût du foncier est très élevé. Elle précise aussi que plusieurs servitudes s’appliquent sur le territoire communal, telles que celles relatives au plan de prévention du risque inondation, au plan de prévention du risque de mouvement de terrain, au risque de retrait-gonflement des sols, ou aux emprises des voies ferrées ou encore à l’existence de nombreux dénivelés rendant les constructions difficiles. Toutefois, la création de logements sociaux ne s’effectue pas obligatoirement par la construction de nouveaux logements mais peut aussi prendre la forme de densification du bâti ou de conventionnement de logements existants. Enfin, la circonstance que des servitudes soient de nature à rendre les créations de logements plus complexes ne peut être retenue en l’absence de précision sur l’étendue de ces servitudes alors que les autres communes du département soumises aux mêmes contraintes, ont atteint un meilleur taux de réalisation de logements sociaux.

En huitième lieu, si la commune de Saint-Cloud fait valoir qu’un nombre conséquent de recours contentieux dirigés à l’encontre des autorisations d’urbanisme et l’augmentation des coûts de construction ont limité ses possibilités d’atteindre les objectifs fixés, elle ne démontre cependant pas, qu’en dépit de ces recours contentieux, elle aurait atteint les objectifs qui lui étaient assignés. Par ailleurs, l’augmentation des coûts de construction concerne l’ensemble des communes, étant observé que l’objectif de construction de logements sociaux pour la période 2020-2022 a atteint 67% de l’objectif à l’échelle nationale selon le bilan de la commission nationale SRU, en dépit de ce surenchérissement des coûts, taux éloigné de celui atteint par la commune de Saint-Cloud. Pour la région Ile-de-France, 51% des communes ont respecté les objectifs quantitatifs, et 77% leurs objectifs qualitatifs.

En neuvième lieu, la circonstance que le préfet des Hauts-de-Seine n’a effectivement pas mis en œuvre le droit de préemption sur le territoire de la commune est sans effet sur le constat de la carence de la commune.

En dixième lieu, si la commune se prévaut de l’incompétence des services de la préfecture dans la délivrance des autorisations d’urbanisme, elle ne démontre pas, par les éléments qu’elle produit, que les conditions de reprise de cette compétence par les services de l’Etat engendreraient du retard dans les projets de logements sociaux. Si elle indique également que la perte de cette compétence l’empêche d’agir efficacement en matière de production de logements sociaux, elle ne produit cependant aucun élément à l’appui de cette assertion.

En onzième lieu, l’instruction gouvernementale du 28 mars 2023 souligne que : « La réalisation du bilan triennal pour la période 2020-2022 implique d’analyser une période marquée par la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de Covid- 19. Le ralentissement de l’économie lié à cette situation et les incertitudes sur la reprise de l’activité ont eu pour effet direct de freiner la construction de logements, avec un impact sur la production de logements sociaux. C’est pourquoi votre attention doit se porter sur les dynamiques à l’œuvre sur les territoires, et notamment sur la reprise de la production, en 2021 et en 2022, ainsi que sur la comparaison avec l’activité observée sur le parc privé. ».

A considérer que les éléments précédemment cités puissent être considérés comme étant une ligne directrice, il ne résulte pas de l’instruction, et notamment pas des seules considérations d’ordre général avancées sur ce point par la commune, que la non-réalisation des objectifs assignés à cette dernière au titre de la période triennale serait seulement imputable à la crise sanitaire, alors que tel que dit précédemment, des communes ont été en mesure d’atteindre les objectifs qui leurs étaient assignées. Il convient également d’observer que les réalisations de logements sociaux ont été supérieurs à la période triennale précédente en dépit de la crise sanitaire.

En douzième lieu, il résulte de ce qui a été au point 14 que l’absence de productions de logements sociaux sur le site de la caserne de Sully n’est effectivement pas du fait de la commune de Saint-Cloud. Cependant, la commune avait connaissance, dès 2019, que ce projet de logements sociaux n’aboutirait sans doute pas en raison du changement de destination décidée par le département. Ainsi, s’il est vrai qu’il convient de tenir compte de cette difficulté, celle-ci était de nature à être anticipée par la commune dans le cadre de la période 2020-2022, tandis qu’en dépit de cette connaissance, la commune n’a pas mis en œuvre l’ensemble des moyens qui étaient à sa disposition pour atteindre l’objectif triennal qui lui était assigné.

En ce qui concerne le moyen tiré d’une rupture d’égalité :

Il résulte de l’instruction que si la commune fait valoir avoir un taux plus élevé de majoration que les communes d’Avray et de Boulogne-Billancourt, ces dernières ont cependant mené des opérations préconisées par le préfet, notamment l’établissement d’une veille foncière, la création d’emplacements réservés, la modification du règlement du plan local d’urbanisme. Ainsi, dès lors que les situations de ces communes sont distinctes de celle de la commune de Saint-Cloud, le moyen tiré d’une rupture d’égalité doit être écarté.

En ce qui concerne la proportionnalité du taux de majoration :

Il résulte de l’instruction que l’arrêté attaqué prononce, pour la troisième période triennale consécutive, la carence de la commune de Saint-Cloud. Au titre de la période triennale 2017-2019, la commune était très éloignée de ses objectifs en ne réalisant que 37 logements, soit 11% de l’objectif. Au cours de la période litigieuse 2020-2022, 181 logement locatif social ont été créés soit 37 % de l’objectif quantitatif de 495 de ces logements. Il convient ainsi d’observer une amélioration de la situation de la commune, carencée avec une majoration de 170% lors de la période précédente. S’il est vrai que la commune aurait pu davantage employer de moyens dans le cadre de l’objectif de réalisation de logements sociaux, et que l’arrêté de carence, tel que dit précédemment, demeure justifié, il convient de relever, tel qu’indiqué précédemment, que certains éléments ont pu ralentir la production de logements sociaux, tels que la crise sanitaire ou encore la non-réalisation du projet immobilier prévu au lieu de l’ancienne caserne Sully. Également, la commune de Saint-Cloud a engagé, certes tardivement, des actions concrètes afin d’améliorer la production de logements sociaux par des investissements non négligeables, notamment la décision de préemption d’un bien sis 100 rue porte Jaune. Il résulte de ce qui précède que le taux de la majoration du prélèvement sur les recettes fiscales fixé à 250 % est disproportionné. Il y a lieu, par suite, de le ramener à 150 % à compter du 1er janvier 2024, afin de tenir compte tant des réalisations de la commune de Saint-Cloud que des projets en cours de réalisation pour lesquels elle s’est engagée.

En ce qui concerne le transfert de la délivrance des autorisations d’urbanisme et d’occupation du sol :

Il résulte de l’instruction, au regard de l’écart important entre les constructions de logements sociaux avec les objectifs assignés à la commune et du caractère justifié de l’arrêté de carence, que le transfert de la délivrance des autorisations d’urbanisme et d’occupation du sol présente un caractère justifié.

Sur les frais de l’instance :

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de l’État le versement d’une somme au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Le taux de majoration fixé à l’article 2 de l’arrêté du 21 décembre 2023 du préfet des Hauts-de-Seine est ramené à 150 %.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Saint-Cloud et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet des Hauts-de-Seine.

Délibéré après l’audience du 12 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Bertoncini, président,

M^me Cuisinier-Heissler, première conseillère,

M. Jacquinot, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2026.

Le rapporteur,

Signé

M. Jacquinot

Le président,

Signé

T. Bertoncini

La greffière,

Signé

M. A…

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.