Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 20 janvier 2023 et deux mémoires enregistrés le 12 juillet 2024 et le 10 décembre 2024, M. A… D… et M. B… D…, représentés par M^e Cotillon, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la délibération du 21 novembre 2022 par laquelle le conseil municipal de Valence a approuvé la révision du plan local d’urbanisme en tant qu’elle concerne les parcelles cadastrées section D n°105 et 107 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Valence la somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils justifient d’un intérêt à demander l’annulation de la délibération en litige en leur qualité de propriétaires des parcelles cadastrées section D n°105 et 107 ;

- la révision du plan local d’urbanisme (PLU) de Valence a été adoptée par une autorité incompétente ;

- les observations qu’ils ont adressées à la commission d’enquête le 10 juin 2022 n’ont pas été examinées et cette commission ne s’est pas prononcée sur l’ouverture à l’urbanisation de la partie Nord-Est de la zone d’activité de Lautagne dans laquelle se trouvent les deux parcelles cadastrales leur appartenant, le tout en méconnaissance de l’article R. 123-19 du code de l’environnement ;

- le classement en zone agricole, après enquête publique, de plusieurs parcelles ne procède pas de cette enquête ;

- le classement des terrains situés au Nord-Est du plateau de Lautagne en zone A et les prévisions de l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n°12 sont incohérents avec le plan d’aménagement et de développement durable (PADD) du PLU ;

- le classement des parcelles cadastrées section D n°105 et 107 en zone A est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

- la création d’une protection dite « arbres isolés non remarquables » sur ces parcelles est entachée d’erreur manifeste d’appréciation.

La commune de Valence, représentée par M^e Saban, a présenté trois mémoires, enregistrés le 20 avril 2024, le 4 novembre 2024 et le 12 décembre 2024, par lesquels elle conclut dans le dernier état de ses écritures au rejet de la requête et demande une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dans la mesure où les requérants ne justifient pas être propriétaires des parcelles cadastrées section D n°105 et 107 ;

- les moyens qu’ils invoquent ne sont pas fondés.

Le mémoire présenté par la commune de Valence, enregistré le 18 novembre 2025, n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové ;

- la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 prorogeant l’état d’urgence sanitaire ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Permingeat, premier conseiller ;

- les conclusions de M^me Coutarel, rapporteur public ;

- les observations de M^e Gaël représentant MM. D… et celles de M^e Teyssier représentant la commune de Valence.

La commune de Valence a présenté une note en délibéré, enregistrée le 12 décembre 2025.

MM. D… ont présenté une note en délibéré, enregistrée le 16 décembre 2025.

Considérant ce qui suit :

1. MM. D… sont propriétaires de deux parcelles cadastrées section D n°105 et 107 situées sur le territoire de Valence (Drôme). Dans la présente instance, ils demandent l’annulation pour excès de pouvoir de la délibération du 21 novembre 2022 par laquelle le conseil municipal a approuvé la révision du plan local d’urbanisme (PLU) en tant que cette délibération concerne ces deux parcelles.

2. Aux termes de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales : « I. ― La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : 1° (…) plan local d’urbanisme (…) ». Aux termes de l’article 136 de la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 : « (…) la communauté d’agglomération existant à la date de publication de la présente loi, ou celle créée ou issue d’une fusion après la date de publication de cette même loi, et qui n’est pas compétente en matière de plan local d’urbanisme (…) le devient le lendemain de l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de ladite loi. Si, dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans mentionné précédemment, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s’y opposent, ce transfert de compétences n’a pas lieu. / Si, à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d’agglomération n’est pas devenue compétente en matière de plan local d’urbanisme, de documents d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, elle le devient de plein droit le premier jour de l’année suivant l’élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, sauf si les communes s’y opposent dans les conditions prévues au premier alinéa du présent II.». Aux termes de l’article 5 de la loi n°2021-160 : « Pour l’année 2021, par dérogation aux deux premiers alinéas du II de l’article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, le délai dans lequel au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population peuvent s’opposer au transfert à la communauté de communes ou à la communauté d’agglomération de la compétence en matière de plan local d’urbanisme, de documents d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale court du 1er octobre 2020 au 30 juin 2021 ».

3. Il résulte de la délibération du conseil de la communauté d’agglomération Valence Romans Agglo du 30 juin 2021 produite en défense, qu’après une première opposition au transfert de la compétence PLUi d’au moins 25 % des communes membres de cette agglomération, au moins 25% d’entre elles l’ont réitérée. Cette circonstance faisant obstacle, ainsi que les dispositions citées au point précédent en disposent, au transfert de cette compétence à Valence Romans Agglo, les requérants ne sont pas fondés à invoquer l’incompétence du conseil municipal de Valence pour adopter la délibération en litige.

4. Aux termes de l’article L. 153-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement (…) le maire ». Aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / (…) ». Si ces dispositions n’imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, elles l’obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, sans qu’il puisse renoncer à se prononcer sur tout ou partie du projet.

5. En l’espèce, il ressort en premier lieu des pièces produites par la commune de Valence que les observations que les requérants ont adressées le 10 juin 2022 à la commission d’enquête ont bien été prises en compte puisqu’elles sont recensées, sous la référence CB, dans le tableau récapitulatif des observations reçues par voie électronique et ont été annexées au registre d’enquête publique. En second lieu, la commission d’enquête, qui n’était pas tenue de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, a examiné le projet de zonage du plateau de Lautagne, notamment au paragraphe 6.6 de son rapport consacré à l’activité agricole. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à invoquer la méconnaissance des dispositions précitées.

6. Aux termes de l’article L. 153-43 du code de l’urbanisme : « A l’issue de l’enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ». Il résulte de ces dispositions que le projet de PLU ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

7. En l’espèce, au cours de l’enquête publique, la mission régionale d’autorité environnementale et la direction départementale des territoires ont toutes deux demandé à la commune de Valence de justifier de façon plus précise ses besoins en foncier destiné à accueillir des activités économiques et notamment, s’agissant de l’Etat, les 23 hectares de réserves foncières contenus dans son projet. Si ce faisant ces autorités ne demandent pas expressément à la commune de supprimer certaines réserves foncières économiques et notamment celle prévue sur le plateau de Lautagne, la formulation choisie laisse transparaître les doutes qu’elles nourrissent quant à ses besoins réels en la matière et lui demandent de les réévaluer plus précisément. Par ailleurs, le département de la Drôme a alerté la commune sur les difficultés de circulation en cas d’extension de la zone d’aménagement du plateau de Lautagne, remarque à laquelle la commune de Valence a explicitement répondu qu’elle envisageait d’y supprimer la zone 2AUE pour la remplacer par une zone A. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement final de leurs deux parcelles en zone A ne procède pas de l’enquête publique au sens des dispositions précitées.

8. Aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones (…) agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».

9. Les parcelles de MM. D… sont dépourvues de construction et se situent dans le prolongement de la zone agricole ouest du plateau de Lautagne dont elles forment l’extrémité est. Par ailleurs, l’action 4 de l’orientation n°2 de l’axe 3 PADD du PLU de la commune prévoit de renforcer le lien agricole avec la ville en « priorisant » le maintien des terres agricoles et l’action 5 de cette même orientation, de « donner les moyens d’une agriculture dynamique » en « sécurisant l’outil agricole ». Par suite, le classement de ces deux parcelles n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

10. Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ». Une incohérence entre le règlement et le PADD d’un PLU est avérée si à la suite d’une analyse globale conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, il ressort que le règlement contrarie les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

11. Si le schéma qui illustre l’axe 3 du PADD du PLU laisse à penser que les parcelles appartenant aux requérants sont incluses dans la zone hachurée en violet correspondant à un espace dans lequel la commune entend constituer des réserves foncières afin d’anticiper le développement économique du plateau de Lautagne, comme exposé au point précédent, ce même document a pour objectif de préserver les terres agricoles. Ainsi, et dans la mesure où les parcelles appartenant aux requérants présentent une telle caractéristique, leur classement en zone A n’est pas incohérent avec les objectifs du PADD.

12. Aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ».

13. Pour le même motif que celui exposé au point 11, les requérants ne sont pas fondés à invoquer l’incohérence du périmètre de l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n°12 avec le PADD du PLU.

14. Aux termes de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d’ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation ».

15. Si les requérants soutiennent que leurs parcelles ne supportent que des arbres morts ou en mauvaise santé, ils n’apportent aucun élément au soutien de leurs affirmations alors que la commune de Valence indique que les arbres qui y ont été identifiés comme arbres non remarquables (pour les distinguer des espaces boisés classés) participent au paysage du quartier et améliorent la qualité de vie, constituent des repères visuels et identitaires, sont des composantes d’une mosaïque d’espaces agricoles et naturels et jouent un rôle tampon avec les espaces urbanisés. Par suite le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation entachant la soumission de ces parcelles à la protection dite « arbres isolés non remarquables » n’est pas fondé.

16. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions à fin d’annulation pour excès de pouvoir présentées par MM. D… doivent être rejetées.

17. Eu égard à leur qualité de parties perdantes dans l’instance, il en va de même des conclusions qu’ils présentent au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l’espèce, les conclusions présentées par la commune de Valence sur le même fondement sont rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de MM. D… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Valence au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A… D… au titre des dispositions de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et à la commune de Valence.

Délibéré après l’audience du 11 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Rizzato, présidente,

M^me Permingeat, premier conseiller,

M. Derollepot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 décembre 2025.

Le rapporteur,

F. Permingeat

Le président,

C. Rizzato

Le greffier,

M. C…

La République mande et ordonne à la préfète de la Drôme en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.