Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 janvier 2023 et le 20 juin 2023, la société à responsabilité limitée (SARL) Vaiti Traiteur, représentée par M^e Tamil, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 27 décembre 2022 par laquelle le maire du Tampon, agissant au nom de l’Etat, a refusé sa demande d’ouverture au public de l’établissement « La soucoupe volante » ;

2°) à titre principal :

— d’enjoindre au maire de la commune du Tampon de lui délivrer sans délai une autorisation d’ouverture de son établissement « La soucoupe volante », sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;

— d’enjoindre au préfet de La Réunion de faire usage des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 2122-34 du code général des collectivités territoriales afin de lui délivrer ladite autorisation d’ouverture en cas d’inaction et de carence du maire de la commune du Tampon, dans un délai de deux jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard ;

3°) à titre subsidiaire, d’enjoindre au préfet de La Réunion de faire usage des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 2122-34 du code général des collectivités territoriales afin de réexaminer sa demande d’autorisation d’ouverture de l’établissement « La soucoupe volante », dans un délai de deux jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision litigieuse est entachée d’un défaut de motivation, dès lors que sa motivation est erronée ;

— le motif tenant à l’absence de rapport de vérifications réglementaires après travaux est entaché d’une erreur de droit, dès lors qu’il est étranger aux considérations relatives à la sécurité incendie de l’établissement, que la réalisation de travaux mineurs ne nécessite pas d’autorisation préalable de travaux au titre de la réglementation des établissements recevant du public (ERP), et qu’il appartenait uniquement à la commission de solliciter une telle pièce si elle l’avait estimée nécessaire ;

— le motif relatif à la méconnaissance de la loi Barnier est entaché d’une erreur de droit, dès lors, d’une part, qu’un tel motif est étranger aux considérations relatives à la sécurité incendie de l’établissement, et, d’autre part, que la loi Barnier ne s’applique que pour les constructions nouvelles édifiées à compter du 1er janvier 1997 ;

— le motif relatif au non-respect des conditions de sécurité des piétons, usagers de la route et clients de l’établissement est entaché d’une erreur de droit et est infondé, dès lors qu’il est étranger aux considérations relatives à la sécurité incendie, que la réglementation de la circulation sur la route nationale 3 ne relève pas du pouvoir de police administrative générale du maire de la commune du Tampon, que la commission de sécurité a simplement formulé une recommandation quant à la protection du public vis-à-vis de la route nationale 3, qu’aucun texte légal ou réglementaire ne pose l’obligation qu’un chemin piéton dans un parking ne coupe pas l’accès aux places de stationnement, et que la dangerosité de la route n’est pas avérée ;

— le motif relatif à la proximité du captage des sources Réilhac est entaché d’une erreur de droit, dès lors, d’une part, qu’il est étranger à toute considération relative à la sécurité incendie, et, d’autre part, que la police administrative spéciale de l’eau est exercée par le préfet ;

— le motif relatif à la non-conformité du bâtiment aux règles d’urbanisme est entaché d’une erreur de droit, dès lors, d’une part, qu’il est étranger à toute considération relative à la sécurité incendie, et, d’autre part, que les travaux réalisés en méconnaissance des règles d’urbanisme ne peuvent plus être contestés au regard des délais de prescription de l’action publique ;

— la décision litigieuse méconnaît la liberté du commerce et de l’industrie ;

— elle est entachée d’un détournement de pouvoir et de procédure.

Par des observations en réponse, enregistrées le 17 novembre 2023, la commune du Tampon, représentée par M^e Gangate, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la SARL Vaiti Traiteur la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— les moyens soulevés par la SARL Vaiti Traiteur ne sont pas fondés ;

— elle sollicite une substitution de motifs, tenant à l’absence d’autorisation de travaux ;

— elle sollicite une substitution de motifs, tenant à l’absence de respect des prescriptions émises au terme de la visite du 8 novembre 2022.

La requête a été communiquée au préfet de La Réunion qui n’a pas présenté de mémoire en défense.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la construction et de l’habitation ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le décret n° 95-260 du 8 mars 1995 ;

— l’arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP) ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Beddeleem, conseillère,

— les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public,

— les observations de M^e Tamil, pour la SARL Vaiti Traiteur ;

— et les observations de M^e Domitile, substituant M^e Gangate, pour la commune du Tampon.

Une note en délibéré présentée par la commune du Tampon a été enregistrée le 10 février 2025.

Considérant ce qui suit :

1. La société à responsabilité limitée (SARL) Vaiti Traiteur a sollicité, le 8 juin 2021, une autorisation d’ouverture au public pour son établissement « La soucoupe volante » situé au Tampon. Le 8 novembre 2022, la commission de sécurité a émis un avis favorable à l’ouverture de cet établissement. Par une décision du 27 décembre 2022, le maire de la commune du Tampon a rejeté la demande d’ouverture de la société. Par la présente requête, la SARL Vaiti Traiteur demande au tribunal d’annuler la décision du 27 décembre 2022.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Aux termes de l’article L. 122-5 du code de la construction et de l’habitation : « L’ouverture d’un établissement recevant du public est subordonnée à une autorisation délivrée par l’autorité administrative après contrôle du respect des dispositions de l’article L. 161-1 et, lorsque l’effectif du public et la nature de l’établissement le justifient, des articles L. 141-2 et L. 143-2. / Un décret en Conseil d’Etat définit les modalités d’application du présent article. ». Aux termes de l’article R. 122-5 de ce code : «   » L’autorisation d’ouverture prévue à l’article L. 122-5 est délivrée au nom de l’Etat par l’autorité définie à l’article R. 122-7 : () / c) Après avis de la commission de sécurité compétente, en application des articles R. 143-38 et R. 143-39. « . Aux termes de l’article R. 122-7 du même code : » L’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un établissement recevant le public prévue à l’article L. 122-3 est délivrée au nom de l’Etat par : / a) Le préfet, lorsque celui-ci est compétent pour délivrer le permis de construire ou lorsque le projet porte sur un immeuble de grande hauteur ; / b) Le maire, dans les autres cas. « . Aux termes de l’article R. 122-8 de ce code : » L’autorisation ne peut être délivrée que si les travaux projetés sont conformes : / a) Aux règles d’accessibilité aux personnes handicapées prescrites, pour la construction ou la création d’un établissement recevant du public, à la section 3 du chapitre II du titre VI ou, pour l’aménagement ou la modification d’un établissement recevant du public existant, au chapitre IV du même titre ; / b) Aux règles de sécurité prescrites aux articles R. 143-1 à R. 143-21. « . Aux termes de l’article R. 143-1 dudit code : » Le présent chapitre fixe les dispositions destinées à assurer la sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public. « . Aux termes de l’article R. 143-38 : » () / Avant toute ouverture des établissements au public ainsi qu’avant la réouverture des établissements fermés pendant plus de dix mois, il est procédé à une visite de réception par la commission. Celle-ci propose les modifications de détail qu’elle tient pour nécessaires. () « . Enfin, aux termes de l’article R. 143-39 : » Le maire autorise l’ouverture par arrêté pris après avis de la commission. / Cet arrêté est notifié directement à l’exploitant soit par voie administrative, soit par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. Une ampliation en est transmise au représentant de l’Etat dans le département. ".

3. Il résulte des dispositions précitées que, lorsqu’il est saisi d’une demande d’ouverture au public d’un établissement, le maire ne peut la rejeter, au nom de l’Etat, sur le fondement de l’article R. 143-39 du code de la construction et de l’habitation, que pour des motifs tenant à la sécurité contre les risques d’incendie et de panique.

4. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation : « Les travaux qui conduisent à la création, l’aménagement ou la modification d’un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu’après autorisation délivrée par l’autorité administrative, qui vérifie leur conformité aux règles d’accessibilité prévues à l’article L. 161-1 et, lorsque l’effectif du public et la nature de l’établissement le justifient, leur conformité aux règles de sécurité contre l’incendie prévues aux articles L. 141-2 et L. 143-2. / La vérification de la conformité aux règles prévues à l’article L. 161-1 n’est pas exigée lorsque les travaux n’ont pas d’incidence sur l’accessibilité du cadre bâti. Il en va de même pour la vérification de la conformité aux règles prévues aux articles L. 141-2 et L. 143-2 lorsque les travaux n’ont pas d’incidence sur le niveau de sécurité contre l’incendie. ». Aux termes de l’article R. 143-26 du code de la construction et de l’habitation : " La commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité est l’organe technique d’étude, de contrôle et d’information du représentant de l’Etat dans le département et du maire. Elle assiste ces derniers dans l’application des mesures de police et de surveillance qu’ils sont appelés à prendre en vue d’assurer la protection contre l’incendie et la panique dans les établissements soumis au présent chapitre. / Elle est chargée notamment : / 1° D’examiner les projets de construction, d’extension, d’aménagement et de transformation des établissements, que l’exécution des projets soit ou ne soit pas subordonnée à la délivrance d’un permis de construire ; / 2° De procéder aux visites de réception, prévues à l’article R. 143-38, desdits établissements et de donner son avis sur la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux d’achèvement prévue par l’article L. 462-1 du code de l’urbanisme et sur la délivrance de l’autorisation d’ouverture des établissements ; () « . Aux termes de l’article 47 du décret n° 95-260 du 8 mars 1995 : » Avant toute visite d’ouverture, les rapports relatifs à la sécurité des personnes contre les risques d’incendie et de panique établis par les personnes ou organismes agréés lorsque leur intervention est prescrite doivent être fournis à la commission de sécurité. « . Aux termes de l’article 48 de ce décret : » En l’absence des documents visés aux articles 46 et 47 du présent décret, qui doivent être remis avant la visite, la commission de sécurité compétente ne peut se prononcer. « . Aux termes de l’article GE 3 de l’arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP) : » § 1. La demande d’autorisation d’ouverture, présentée par l’exploitant conformément à l’article R. 123-45 du code de la construction et de l’habitation, est communiquée à la commission de sécurité qui procède alors à la visite de réception. / § 2. L’exploitant doit être en mesure de communiquer à la commission les dossiers de renseignements de détails des installations techniques mis à jour après exécution des travaux et les rapports des organismes ou personnes chargés des vérifications techniques imposées par le présent règlement. Enfin, aux termes de l’article GE 8 de l’arrêté du 25 juin 1980 : " § 1. Les vérifications à l’occasion de travaux : / Les vérifications dans les établissements neufs ou ayant fait l’objet de travaux sont réalisées à l’issue des visites effectuées pendant la phase construction par le (s) vérificateur (s) technique (s) au sein de l’établissement. Au cours de ces visites, ils doivent réaliser des examens par sondage et s’assurer que les constructeurs et les installateurs ont effectué les autres vérifications et essais exhaustifs qui leur incombent. / Le résultat de ces visites permet de fournir à un maître d’ouvrage ou à un exploitant, dans le cadre d’un référentiel préalablement défini, l’évaluation de la conformité de l’objet vérifié en fin de travaux par rapport aux dispositions réglementaires. / Cette évaluation est effectuée selon les méthodes suivantes : / -examen des documents de conception et d’exécution ; / -examen des justificatifs fournis (procès-verbaux de classement de comportement au feu des matériaux et éléments de construction, attestations de conformité, certificats de conformité, plans et schémas, notes de calcul, etc.). / Ces vérifications font l’objet d’un rapport de vérifications réglementaires après travaux (RVRAT). / § 2. Les vérifications dans les établissements en exploitation : / Ces vérifications sont effectuées dans des établissements ouverts au public afin d’informer l’exploitant, par des observations clairement définies, de l’état des installations par rapport au risque d’incendie, afin qu’il prenne toutes dispositions pour remédier aux anomalies constatées. / Ces vérifications, dont le contenu est défini dans les articles spécifiques du règlement de sécurité, ont pour objet de s’assurer, selon le cas : / -de l’existence des moyens nécessaires à l’entretien et à la maintenance des installations et équipements (techniciens désignés, contrats d’entretien, notices, livrets d’entretien, etc.) ; / -de l’état d’entretien et de maintenance des installations ;-du bon fonctionnement des installations de sécurité ; / -de l’existence, du bon fonctionnement, du réglage ou de la manoeuvre des dispositifs de sécurité, sous réserve que les vérifications ne nécessitent pas de procéder à des essais destructifs ; / -de l’adéquation de l’installation avec les conditions d’exploitation de l’établissement. / A cet effet, l’exploitant doit communiquer à l’organisme agréé le registre de sécurité et les documents techniques prévus à l’article GE 7, § 2, qui lui sont nécessaires. / Les vérifications en exploitation sont effectuées, selon le cas : / -par l’examen des documents afférents à l’entretien et à la maintenance ; / -par l’examen visuel des parties accessibles ou rendues accessibles à la demande du vérificateur ; / -par des essais de fonctionnement. / Elles peuvent concerner tout ou partie des installations ou équipements techniques d’un établissement selon la demande formulée par l’exploitant ou le chef d’établissement. / Elles ne se substituent pas aux vérifications réglementaires réalisées à l’occasion de travaux neufs, d’aménagements ou de modifications visés aux articles R. 123-22 et R. 123-23 du code de la construction et de l’habitation. ".

5. D’autre part, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.

6. Il ressort des pièces du dossier que la SARL Vaiti Traiteur a effectué des travaux de mise aux normes électrique et d’équipements et a également procédé au retrait du podium central. Ces travaux doivent, contrairement à ce qu’elle soutient, être regardés comme étant des travaux d’aménagement d’un établissement recevant du public, au sens de l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation, nécessitant une autorisation de travaux et donnant lieu à un rapport de vérifications réglementaires après travaux (RVRAT), qui doit, en principe, être transmis à la commission de sécurité. Toutefois, s’il est constant que la SARL Vaiti Traiteur n’a pas transmis le RVRAT à la commission de sécurité, il ressort des pièces du dossier qu’elle a transmis son registre de sécurité, des justificatifs d’entretien et de vérification des installations de désenfumage, des justificatifs d’entretien et de vérification des installations électriques et de l’éclairage de sécurité, son dossier d’identité du Système de Sécurité Incendie, et des justificatifs d’entretien et de vérification des installations des appareils extincteurs. Par ailleurs, la commission de sécurité a pu réaliser des essais de fonctionnement sur les différents équipements de l’établissement. Au regard de ces éléments, la commission de sécurité, qui a émis un avis favorable, a été suffisamment informée et a pu apprécier le respect par l’établissement des règles de sécurité contre les risques d’incendie et de panique. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’absence de production du RVRAT devant la commission aurait été de nature à priver les personnes intéressées d’une garantie ou à exercer une influence sur le sens de la décision prise. Par suite, la société Vaiti Traiteur est fondée à soutenir que le motif tiré de l’absence de RVRAT est entaché d’une erreur de droit.

7. En deuxième lieu, pour refuser l’autorisation d’ouverture au public, le maire s’est également fondé sur la circonstance que les conditions de sécurité pour les piétons, usagers de la route et clients de l’établissement n’étaient pas réunies, dès lors que la SARL avait aménagé des aires de stationnement pour les personnes à mobilité réduite et un cheminement piéton à proximité immédiate de la route nationale, que ce cheminement coupe la voie d’accès à l’aire de stationnement et qu’il ressort de l’avis de la commission de sécurité du 8 novembre 2022 que la SARL doit améliorer « la protection du public vis-à-vis de la route nationale (sortie côté nationale) surtout en cas de mouvements de foule ». Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la commission de sécurité a estimé que les conditions de sécurité étaient respectées et a émis un avis favorable à l’ouverture de l’établissement. Si le rapport de visite de l’établissement indique que la SARL doit améliorer la protection du public vis-à-vis de la route nationale, cette mention constitue une simple recommandation ne faisant pas obstacle à la délivrance d’une autorisation d’ouverture au public de l’établissement, le rapport de visite ne constituant au surplus qu’un document interne préparatoire à l’avis. Par ailleurs, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que l’établissement « La soucoupe volante » méconnaîtrait les conditions de sécurité applicables aux établissements recevant du public. Par suite, la SARL Vaiti Traiteur est également fondée à soutenir que le motif tiré du non-respect des conditions de sécurité pour les piétons, usagers de la route et clients de l’établissement est illégal.

8. En troisième lieu, pour rejeter la demande d’ouverture au public de l’établissement « La soucoupe volante » présentée par la SARL Vaiti Traiteur, la commune du Tampon a retenu que le bâtiment avait été édifié en méconnaissance de la loi Barnier du 2 février 1995, qu’il était situé à proximité de la zone de surveillance renforcée du captage des sources Réilhac et que le bâtiment n’était pas conforme aux règles d’urbanisme. Toutefois, ces motifs sont étrangers à la réglementation des établissements recevant du public et ne pouvaient, dès lors, être légalement opposés à la demande de la société. Par suite, la SARL Vaiti Traiteur est fondée à soutenir que les motifs relatifs à la méconnaissance de la loi Barnier, à la proximité de la zone de surveillance renforcée du captage des sources Réilhac et à la non-conformité du bâtiment aux règles d’urbanisme sont entachés d’une erreur de droit.

9. Il résulte de tout ce qui précède que tous les motifs de la décision litigieuse sont illégaux.

10. En quatrième lieu, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

11. La commune du Tampon fait valoir en défense que le refus d’autorisation d’ouverture était légalement justifié par l’absence d’autorisation de travaux. Toutefois, la circonstance que la société n’ait pas sollicité d’autorisation de travaux ne traduit pas, par elle-même et alors que la commune du Tampon n’indique pas en quoi son absence aurait eu une incidence sur l’appréciation du respect par l’établissement des règles de sécurité contre les risques d’incendie et de panique, l’existence de risques pour la sécurité du public ou de non-conformité aux règles d’accessibilité. Par suite, il n’y a pas lieu de faire droit à cette substitution de motifs que la commune du Tampon, compte tenu de sa qualité d’intervenante à l’instance, n’est, en tout état de cause, pas recevable à présenter.

12. La commune du Tampon fait également valoir en défense que le refus d’autorisation d’ouverture était légalement justifié par le non-respect des prescriptions de la commission de sécurité par la société Vaiti Traiteur. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission de sécurité ait subordonné son avis favorable à la réalisation de prescriptions, dès lors que les « propositions de prescriptions » apparaissent dans le rapport de visite, qui ne constitue qu’un document interne préparatoire à l’avis. Par suite, et en tout état de cause, cette substitution de motifs demandée par la commune du Tampon doit également être écartée.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la décision du 27 décembre 2022 du maire de la commune du Tampon doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

14. En l’absence d’autre motif de refus opposé à la demande de la société Vaiti Traiteur, d’éléments au dossier susceptibles de fonder légalement une décision de rejet de la demande d’ouverture au public de l’établissement « La soucoupe volante » ou d’un changement de circonstances de fait, il y a lieu d’enjoindre uniquement à la commune du Tampon de délivrer, au nom de l’Etat, l’autorisation d’ouverture sollicitée dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte de 100 euros par jour de retard.

Sur les frais liés à l’instance :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune du Tampon au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la société Vaiti Traiteur, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros à verser à la SARL Vaiti Traiteur au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 27 décembre 2022 du maire de la commune du Tampon est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune du Tampon, agissant au nom de l’Etat, de délivrer l’autorisation d’ouverture de l’établissement « La soucoupe volante » sollicitée par la SARL Vaiti Traiteur, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.

Article 3 : L’Etat versera à la SARL Vaiti Traiteur une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune du Tampon présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée (SARL) Vaiti Traiteur et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée à la commune du Tampon et au préfet de La Réunion.

Délibéré après l’audience du 30 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Banvillet, premier conseiller faisant fonction de président,

— M. Duvanel, premier conseiller,

— M^me Beddeleem, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 février 2025.

La rapporteure,

J. BEDDELEEM

Le premier conseiller faisant fonction de président,

M. BANVILLET

La greffière,

E. POINAMBALOM

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

Le greffier,

D. CAZANOVE