Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 22 septembre 2022 et 29 novembre 2023, la communauté d’agglomération du sud de La Réunion (CASUD), représentée par M^es Bergès et Azière, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 15 avril 2022 par laquelle le ministre de la transition écologique n’a pas sélectionné sa demande pour l’attribution d’un permis exclusif de recherche de mines géothermique (PER) concernant le projet « plaines et rempart » situé dans les hauts de La Réunion ;

2°) d’annuler la décision du 20 juillet 2022 par laquelle le ministre de la transition énergétique a refusé de retirer ou d’abroger cette décision ;

3°) d’annuler la décision du 15 avril 2022 par laquelle le ministre de la transition écologique a sélectionné la demande de permis exclusif de recherche de mines géothermique présentée par la société Engie solutions concernant le projet « plaines et rempart » situés dans les hauts de La Réunion ;

4°) d’enjoindre à la ministre de la transition énergétique de tirer les conséquences de l’annulation de ces décisions en analysant à nouveau sa demande ;

5°) de mettre à la charge de la ministre de la transition énergétique une somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les trois décisions litigieuses ont été prises sur le fondement d’une méthode d’analyse des offres prévue par l’avis de mise en concurrence publié au journal officiel (JORF) du 17 avril 2022 qui dénature les critères d’appréciation des offres prévues par l’article 6-4 du décret n°78-498 du 28 mars 1978 et méconnait les principes d’égalité des candidats et de transparence des procédures ;

- la décision de rejet de sa demande datée du 15 avril 2022 est entaché d’un défaut de motivation en droit et en fait, en méconnaissance des dispositions de l’article 6-5 du décret du 28 mars 1978, des dispositions combinées des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration et de l’article 10 de la directive 2006/123 du 12 décembre 2006 relatives aux services dans le marché intérieur ;

- la même décision n’a pas été précédée d’un examen sérieux de sa demande ;

- les trois décisions litigieuses sont entachées d’une erreur d’appréciation s’agissant du niveau respectif des capacités financières respectives des candidats, de leur niveau d’engagement financier respectif et de leur niveau respectif de capacités techniques.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juillet 2023, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 avril 2024, le ministre de l’économie, des finances, de la souveraineté industrielle et numérique, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La société Engie solution n’a enregistré aucune observation en défense.

Par une ordonnance du 4 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 1er octobre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code minier ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le décret modifié n°78-498 du 28 mars 1978 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Sauvageot, premier conseiller,

- les conclusions de M. Ramin, rapporteur public,

- les observations de M^e Bergès pour la CASUD ;

Le ministre chargé des mines n’était ni présent, ni représenté.

Une note en délibéré enregistrée le 16 décembre 2025, a été présentée pour la requérante et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par courrier du 15 mars 2021, la société Engie Energie Services a présenté au ministère de la transition écologique une demande de permis exclusif de recherches de gîtes géothermiques sur une superficie d’environ 56 km² située dans les Hauts de La Réunion, sur le territoire des communes de la Plaine des Palmistes et du Tampon, pour une durée de cinq années. Par un avis de mise en concurrence publié au Journal Officiel du 17 avril 2021, le ministre de la transition écologique a invité les éventuels concurrents à cette demande à présenter un dossier portant sur tout ou partie du même périmètre, dans les trente jours suivant la publication de l’avis. Le 30 avril 2021, la communauté d’agglomération du sud de La Réunion (CASUD) a présenté une demande concurrente, portant sur une superficie d’environ 171 km² s’étendant sur le territoire des communes du Tampon, de la Plaine-des-Palmistes, de l’Entre-Deux, de Saint-Joseph et de Saint-Benoît. Par courriers du 15 avril 2022, le ministre de la transition écologique a respectivement informé le président de la CASUD et la société Engie que la demande de la société Engie avait été retenue. Par courrier du 23 juin 2022, reçu le 1er juillet suivant, la CASUD a demandé au ministre de la transition écologique, à titre principal, de retirer sa décision de rejet du 15 avril 2022, et, à titre subsidiaire, de lui communiquer les rapports et analyses fondant ce refus. Par courrier du 20 juillet 2022, le ministre de la transition énergétique a rejeté la demande de retrait et communiqué à la CASUD le rapport de « synthèse du processus de sélection du candidat pour la demande d’octroi d’un permis exclusif de recherches de gîtes géothermiques dans la zone Sud-Est de La Réunion ». Dans le cadre de la présente instance, la CASUD demande au tribunal l’annulation des deux décisions précitées du 15 avril 2022, ainsi que celle rejetant son recours gracieux le 20 juillet 2022.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le cadre du litige :

2. Aux termes de l’article L. 124-1-1 du code minier, dans sa rédaction applicable au litige : « Sous réserve des 1° et 2° de l’article L. 124-1-2, les travaux de recherche de gîtes géothermiques ne peuvent être effectués que par le titulaire d’un titre minier d’autorisation de recherches ou de permis exclusif de recherches. Le choix du titre est à l’initiative du pétitionnaire. ». Aux termes de l’article L. 124-1-2 du même code : « Nul ne peut entreprendre des travaux de forage en vue de la recherche de gîtes géothermiques sans une autorisation de recherches ou un permis exclusif de recherches. / Les travaux de recherches de gîtes géothermiques hors forage peuvent être entrepris : / 1° Par le propriétaire de la surface ou avec son consentement, après déclaration à l’autorité administrative compétente ; / 2° A défaut de consentement du propriétaire de la surface, avec l’autorisation de l’autorité administrative compétente, après que le propriétaire a été invité à présenter ses observations et dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat ; / 3° Par le titulaire d’un permis exclusif de recherches. ». Aux termes de l’article L. 124-2-1 du même code : « Le permis exclusif de recherches de gîtes géothermiques confère à son titulaire l’exclusivité du droit d’effectuer tous travaux de recherches dans le périmètre qu’il définit et de disposer librement des substances extraites à l’occasion des recherches et des essais. ». Aux termes de l’article L. 124-2-2 du même code : « Nul ne peut obtenir un permis exclusif de recherches de gîtes géothermiques s’il ne possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien les travaux de recherches et pour assumer les obligations mentionnées dans des décrets pris pour préserver les intérêts mentionnés aux articles L. 161-1 et L. 163-1 à L. 163-9. Un décret en Conseil d’Etat définit les critères d’appréciation de ces capacités, les conditions d’attribution de ces titres ainsi que la procédure d’instruction des demandes. ». Aux termes de l’article L. 124-2-3 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « Le permis exclusif de recherches de gîtes géothermiques est accordé, après mise en concurrence, par l’autorité administrative compétente pour une durée initiale maximale de cinq ans. ».

3. Aux termes de l’article 4 du décret modifié du 28 mars 1978 relatif aux titres de recherches et d’exploitation de géothermie : « Afin de justifier de ses capacités techniques, le demandeur d’un titre d’exploration ou d’exploitation de gîtes géothermiques fournit à l’appui de sa demande : / 1° Les titres, diplômes et références professionnelles des cadres de l’entreprise chargés de la conduite et du suivi des travaux d’exploration ou d’exploitation de gîtes géothermiques ; / 2° La liste des travaux d’exploration ou d’exploitation de gîtes géothermiques auxquels l’entreprise en charge de la conduite et du suivi des travaux d’exploration ou d’exploitation de gîtes géothermiques a participé au cours des trois dernières années, accompagnée d’un descriptif sommaire des travaux les plus importants ; / 3° Un descriptif des moyens humains et techniques envisagés pour le suivi et l’exécution des travaux. / (…) ». Aux termes de l’article 4-1 du même décret : « Afin de justifier de ses capacités financières, le demandeur d’un titre d’exploration ou d’exploitation de gîtes géothermiques fournit à l’appui de sa demande : / 1° Les comptes annuels des trois derniers exercices du demandeur ; / 2° Les engagements hors bilan du demandeur, les garanties et les cautions consenties par lui ainsi qu’une présentation des litiges en cours et des risques financiers pouvant en résulter pour le demandeur ; / 3° Les garanties et cautions dont bénéficie le demandeur. / Si le demandeur n’est pas en mesure de fournir les documents mentionnés au 1° ci-dessus, il peut être autorisé à prouver ses capacités financières par tout autre document approprié. / Le demandeur peut être invité à apporter des précisions complémentaires sur les éléments d’information et les pièces mentionnés au présent article ou à fournir tout autre document ou information jugés nécessaires à l’examen de la demande ». Aux termes de l’article 6-1 du même décret : « La demande d’octroi du permis exclusif de recherches de gîtes géothermiques est assortie d’un dossier comportant : / 1° L’identité du demandeur ou, si la demande émane d’une personne morale de droit public ou de droit privé, sa nature, son siège, sa nationalité, son objet et les noms, prénoms et qualités du ou des représentants habilités auprès de l’administration, ainsi que, le cas échéant, l’identité des actionnaires connus du demandeur comme détenant plus de 3 % du capital social ; / 2° La justification des capacités techniques et financières du demandeur telles que prévues par les articles 4 et 4-1 du présent décret ; / 3° Un mémoire technique qui justifie les limites du périmètre du titre sollicité, compte tenu, notamment, de la constitution géologique de la région. Il fournit des renseignements sur les travaux déjà effectués et leurs résultats ; / 4° Le programme des études et travaux envisagé accompagné d’un engagement financier précisant le montant minimum de dépenses que le demandeur s’engage à consacrer aux recherches ; / 5° Une carte à l’échelle du 1/100 000. Le demandeur peut être invité par l’autorité administrative en charge de l’instruction à produire une carte à une autre échelle où seront reportées les informations jugées nécessaires à l’examen de la demande ; / 6° Les coordonnées du périmètre de la demande dont les sommets sont définis par le système national de référence de coordonnées fixé par arrêté du ministre chargé des mines ; / 7° Un document technique précisant les caractéristiques sur l’état du site et de son environnement ainsi que les impacts potentiels du projet sur l’environnement et la ressource en eau ; / 8° Un résumé non technique des pièces mentionnées au 3° et au 7°. / (…) ». Aux termes de l’article 6-3 du même décret : « L’avis de mise en concurrence est, par les soins du ministre chargé des mines, publié au Journal officiel de la République française et au Journal officiel de l’Union européenne. / L’avis de mise en concurrence indique : / 1° Le contenu du dossier qui comprend la demande de permis exclusif de recherches du demandeur et le résumé non technique prévu au 8° de l’article 6-1. Le contenu du dossier peut être consulté au ministère chargé des mines et à la préfecture ; / 2° Les critères de sélection mentionnés à l’article 6-4 ; / 3° Le délai pour déposer une demande concurrente, qui est de trente jours à compter de la publication au Journal officiel de l’Union européenne. (…). Les demandes concurrentes portant sur tout ou partie du même périmètre sont présentées et adressées sous les mêmes formes que celles prévues aux articles 6-1 et 6-2. ». Aux termes de l’article 6-4 du même décret : « Lorsque des demandes concurrentes ont été formées dans les conditions prévues par l’article 6-3 du présent décret, les critères de sélection des demandes portent sur les capacités techniques et financières, en particulier : / 1° La qualité des études préalables réalisées pour la définition du périmètre et du programme de travaux, la prise en compte des données existantes de nature à réduire les impacts environnementaux du programme de travaux ainsi que la qualité technique et le degré d’innovation des programmes de travaux présentés ; / 2° Le niveau des engagements financiers relatifs aux travaux d’exploration. Les engagements financiers sont appréciés au vu des capacités financières du demandeur et de ses projets en cours de réalisation. / Le ministre chargé des mines peut également prendre en compte le caractère innovant d’une demande lorsque les technologies prévues dans le cadre du programme de travaux relèvent d’actions de recherche, de développement et d’innovation dans le domaine de la géothermie ». Aux termes de l’article 6-5 du même décret : « Le ministre chargé des mines notifie sans délai à chaque demandeur ayant répondu à l’appel à la concurrence la décision statuant sur sa demande. / En cas de rejet, la notification précise les motifs du rejet et le nom du ou des demandeurs sélectionnés. ».

En ce qui concerne les moyens de la requête :

S’agissant du défaut de motivation de la décision de rejet du 15 avril 2022 :

4. En premier lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : : (…) / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5 ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ». En outre, aux termes de l’article 6-5 du décret 28 mars 1978 relatif aux titres de recherches et d’exploitation de géothermie : « Le ministre chargé des mines notifie sans délai à chaque demandeur ayant répondu à l’appel à la concurrence la décision statuant sur sa demande. / En cas de rejet, la notification précise les motifs du rejet et le nom du ou des demandeurs sélectionnés. ».

5. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, que la décision litigieuse, qui refuse une autorisation au sens des dispositions précitées du 7° de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, fait expressément référence au décret n° 78-498 du 28 mars 1978, ainsi que l’avis de mise en concurrence publié au JORF du 17 avril 2021 à la suite de la demande présenté par la société Engie. En outre, elle mentionne que la demande présentée par la société Engie est supérieure à celle présentée par la CASUD aussi bien en matière financière que technique. Dans ces conditions, elle comporte suffisamment les considérations de droit et de fait qui en constitue le fondement.

S’agissant de l’illégalité de la méthode d’analyse des demandes prévues par l’avis de mise à la concurrence :

6. Il ressort des dispositions précitées de l’article 6-4 du décret du 28 mars 1978 que, lorsque des demandes concurrentes ont été formées, la sélection des demandes intervient après une analyse comparative des capacités techniques et financières des demandes. Il ressort des mêmes dispositions que les capacités techniques des demandes sont notamment appréciées au vu de la qualité des études préalables réalisées pour la définition du périmètre et du programme de travaux, de la prise en compte des données existantes de nature à réduire les impacts environnementaux du programme de travaux, ainsi que la qualité technique et le degré d’innovation des programmes de travaux présentés. Il ressort des mêmes dispositions que les capacités financières sont notamment appréciées au regard du niveau des engagements financiers relatifs aux travaux d’exploration. Toutefois, ces dispositions n’ont ni pour objet, ni pour effet, d’interdire au ministre chargé des mines de prendre un compte d’autres éléments pour l’appréciation des capacités techniques ou financières, et notamment ceux révélées par les pièces visées aux articles 4 et 4-1 du même décret pour justifier des capacités techniques et financières des demandes.

7. Il résulte de ce qui précède que c’est sans méconnaitre les dispositions de l’article 6-4 du décret du 28 mars 1978, non plus que les principes d’égalité de traitement des candidats ou de transparence des procédures, que l’avis de mise en concurrence publié le JORF du 17 avril 2021 prévoit que les capacités techniques des demandes sont appréciées non seulement au regard de la qualité des études préalables réalisées (10 points), de la qualité technique et degré d’innovation (10 points) et la maîtrise des impacts environnementaux (15 points), mais encore d’un critère inopportunément dénommé « capacités techniques » et qui renvoie aux éléments prévus par l’article 4 du décret du 28 mars 1978, ainsi qu’il ressort du rapport de synthèse du processus de sélection du candidat pour la demande d’octroi d’un permis exclusif de recherches de gîtes géothermiques dans la zone Sud-Est de La Réunion. C’est également sans méconnaitre les mêmes règles et principes que le même avis prévoit que les capacités financières des demandes sont appréciées non seulement au regard du niveau des engagements financiers (15 points), mais encore d’un critère inopportunément dénommé « capacités financières », et qui renvoie aux éléments prévus par l’article 4-1 du décret du 28 mars 1978, ainsi qu’il ressort du rapport de synthèse précité.

8. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance par l’avis de mise en concurrence des dispositions de l’article 6-4 du décret du 28 mars 1978 et des principes d’égalité de traitement des candidats ou de transparence des procédures doit être écarté.

S’agissant de l’absence d’examen sérieux des demandes :

9. Dans ses écritures, au soutien du moyen, la CASUD fait valoir que le rapport de synthèse de la procédure litigieuse communiqué par l’Etat ne contient que des éléments généraux d’analyse des dossiers des candidats. Elle fait également valoir que ce rapport, en page 2, mentionne de manière manifestement erronée que la CASUD a été absorbée le 16 février 2022 dans une nouvelle intercommunalité dénommée « Idéo », et, en page 4, comporte un tableau récapitulatif incomplet des critères d’appréciation des demandes. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que ce rapport, qui rappelle le contexte réglementaire de la procédure, ainsi que l’historique des deux demandes concurrentes présentées, contient une analyse des demandes au regard de chacun des six critères prévus par l’avis de mise en concurrence. Dans ces conditions, la CASUD n’est pas fondée à soutenir que les demandes n’ont pas fait l’objet d’une examen sérieux.

S’agissant des erreurs d’appréciation invoquées :

10. En premier lieu, l’Etat soutient sans être contesté que, dans sa demande, la société Engie justifie, pour l’année de référence, d’une trésorerie de 94,5 millions d’euros, d’un chiffre d’affaires net de 2,39 millions d’euros et d’une capacité d’autofinancement de 142 millions d’euros, tandis que la CASUD ne se prévaut que d’une capacité d’auto-financement annuelle de 6 millions d’euros. En outre, si la CASUD fait valoir qu’elle envisage de transférer le titre d’exploitation à une société dédiée qui pourrait recevoir un soutien financier de la part de collectivités publiques réunionnaise et d’un actionnaire privé, les modalités d’un tel transfert restent inconnues, s’agissant tant de la forme sociale de cette entreprise que du calendrier du transfert et de l’évolution de son capital. Dans ses conditions, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le ministre chargé de la transition écologique a considéré que les capacités financières de cette société, évaluées à partir des éléments des éléments prévus par l’article 4-1 du décret du 28 mars 1978, sont supérieures à celle de la CASUD, sans que celle-ci puisse utilement faire valoir que sa capacité d’auto-financement est suffisante pour le financement de son projet de recherche de mines géothermiques.

11. En deuxième lieu, le ratio « €/km²/an », établi à partir de la somme que le demandeur prévoit d’investir et de la superficie totale de son périmètre de recherche, utilisé par l’Etat pour évaluer le niveau respectif d’engagement financier des demandeurs, permet d’évaluer l’intensité de l’effort financier engagé par chaque demandeur pour valoriser son périmètre de recherches. A ce titre, dans sa demande, la CASUD se prévaut d’un financement minimal à hauteur de 6 millions d’euros, pour un périmètre de près de 171 km², soit un ratio de 7 000 euros/km²/an, tandis que la société Engie mentionne un montant de dépense prévisionnel de 6, 695 millions d’euros, sur un périmètre de seulement de 56 km², soit un ratio de 25 600 euros/an/km². Dans ses conditions, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le ministre chargé des mines a considéré que le niveau d’engagement financier d’Engie était supérieur à celui de la CASUD, sans que celle-ci puisse utilement fait valoir que la somme de 6 millions d’euros ne représente qu’un investissement minimal, ou que le nombre des forages est déterminé par chaque opérateur.

12. En troisième lieu, il est constant que la CASUD est dépourvu d’expérience dans les projets de recherche géothermique, alors que la société Energie peut se prévaloir d’expériences nationales et internationales. En outre, le ministre chargé des mines soutient sans être contesté que la société Engie se prévaut d’une équipe projet composée d’un directeur géothermie et innovation, d’une expert projet géosciences, d’un hydrogéologue, d’un géologue sénior et d’un ingénieur forage, alors que la CASUD ne se prévaut que d’un chargé de mission pour piloter la stratégie d’exploration et de développement de la géothermie et superviser les travaux d’exploration. En outre, il ressort des pièces du dossier que la société dédiée au projet par la société Engie doit recevoir le soutien de sa filiale Storengy, spécialisée en matière de forage. Dans ses conditions, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le ministre chargé des mines a considéré que le niveau des capacités techniques de la société Energie, évaluées à partir des éléments prévus par l’article 4 du décret du 28 mars 1978, est supérieur à celui de la CASUD.

13. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les conclusions de la requête tendant à l’annulation des décisions litigieuses doivent être rejetées.

Sur les autres conclusions de la requête :

14. L’exécution du présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation des décisions litigieuses, n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions injonctives de la requête doivent être rejetées.

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de l’Etat qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la CASUD est rejetée dans toutes ses conclusions.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la communauté d’agglomération du sud de La Réunion (CASUD) et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, en charge des mines.

Délibéré après l’audience du 15 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Bauzerand, président,

- M. Sauvageot, premier conseiller,

- M. Duvanel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2026.

Le rapporteur,

F. SAUVAGEOT

Le président,

Ch. BAUZERAND

Le greffier,

D. CAZANOVE

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

Le greffier,

D. CAZANOVE