Vu la procédure suivante

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 juillet et 15 décembre 2025, la Confédération paysanne de la Loire, l’Association roannaise de protection de la nature, la Fédération patrimoine-environnement et l’Association agir pour le vivant et les espèces sauvages, représentées par M^e Catry, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 17 mai 2025 par lequel la préfète de la Loire a délivré à la société SEM Soleil un permis de construire une centrale photovoltaïque ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat et de la société SEM Soleil une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- le permis de construire en litige n’a pas été régulièrement affiché sur le terrain et en mairie ;

- l’arrêté contesté est entaché d’un défaut de motivation ;

- son édiction n’a pas été précédée d’une phase de concertation du public ;

- le contenu du dossier de demande de permis de construire et de l’étude d’impact réalisée dans le cadre du projet est incomplet et erroné ;

- le projet nécessitait le dépôt d’une demande de dérogation au titre de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, formalité qui aurait dû être mentionnée dans l’arrêté litigieux en application de l’article R. 424-6 du code de l’urbanisme ; à titre subsidiaire, le permis de construire aurait dû être assorti de prescriptions en application de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme ;

- le classement du terrain en zone UiV du plan local d’urbanisme (PLU) est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

- le projet méconnaît les dispositions de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 octobre 2025, la préfète de la Loire conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- il n’est pas démontré que les présidents de l’Association agir pour le vivant et de l’Association roannaise pour la protection de l’environnement ont été autorisés à les représenter dans le cadre de la présente instance ;

- l’intérêt à agir de la Confédération paysanne de la Loire à l’encontre de l’autorisation en litige n’est pas démontré ;

- aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 octobre 2025, la société SEM Soleil, représentée par M^e Elfassi, conclut :

1°) à titre principal, au rejet de la requête ;

2°) à titre subsidiaire, à ce que le tribunal fasse application des dispositions de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme ;

3°) à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérantes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- l’intérêt à agir des requérantes à l’encontre de l’autorisation en litige n’est pas démontré ;

- aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Un mémoire a été produit pour la société SEM Soleil le 24 décembre 2025 et n’a pas été communiqué en application du dernier alinéa de l’article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Lahmar, conseillère,

- les conclusions de M^me Eymaron, rapporteure publique,

- les observations de M^e Cottet-Emard, substituant M^e Catry et représentant les requérantes, et celles de M^e Durand, représentant la société SEM Soleil.

Considérant ce qui suit :

1. Le 18 juillet 2023, la société SEM Soleil a déposé auprès des services de la commune de Nervieux une demande de permis de construire une centrale photovoltaïque sur un terrain situé lieu-dit Asnières Ouest, parcelle cadastrée section ZD n° 4, classée en zone UiV du plan local d’urbanisme communal. Les requérantes demandent au tribunal d’annuler l’arrêté du 17 mai 2025 par lequel la préfète de la Loire a délivré le permis de construire sollicité.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, les conditions dans lesquelles l’autorisation en litige a été affichée sur le terrain et dans les locaux de la mairie de Nervieux sont sans incidence sur sa légalité. Le moyen soulevé sur ce point ne peut donc qu’être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. (…) Il en est de même lorsqu’elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d’urbanisme applicables. (…) ».

4. L’arrêté en litige, qui procède à la délivrance d’un permis de construire sans prescriptions, n’est pas soumis à obligation de motivation. Le moyen soulevé à cet égard ne peut donc qu’être écarté.

5. En troisième lieu, les dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, qui ne sont pas applicables aux décisions individuelles, ne peuvent être utilement invoquées à l’encontre du permis de construire litigieux. De la même manière, les dispositions de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme prévoient seulement la possibilité d’organiser une phase de concertation du public préalablement à la délivrance d’un permis de construire ou d’un permis d’aménager. Dès lors, le moyen tiré de ce que l’édiction de l’arrêté contesté n’a pas été précédée d’une procédure de concertation du public ne peut qu’être écarté.

6. En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 431-4 du code de l’urbanisme : « La demande de permis de construire comprend : a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. * 431-33-1 ; (…) ». Selon l’article R. 431-16 du même code : « Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : a) L’étude d’impact ou la décision de l’autorité chargée de l’examen au cas par cas dispensant le projet d’évaluation environnementale ou, lorsqu’il s’agit d’une installation classée pour la protection de l’environnement pour laquelle une demande d’enregistrement a été déposée en application de l’article L. 512-7 du même code, le récépissé de la demande d’enregistrement (…) ».

7. L’article R. 122-5 du code de l’environnement dispose : « I. – Le contenu de l’étude d’impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d’être affectée par le projet, à l’importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l’environnement ou la santé humaine. (…) II. – En application du 2° du II de l’article L. 122-3, l’étude d’impact comporte les éléments suivants, en fonction des caractéristiques spécifiques du projet et du type d’incidences sur l’environnement qu’il est susceptible de produire : (…) 2° Une description du projet, y compris en particulier : – une description de la localisation du projet ; (…) 3° Une description des aspects pertinents de l’état initial de l’environnement, et de leur évolution en cas de mise en œuvre du projet ainsi qu’un aperçu de l’évolution probable de l’environnement en l’absence de mise en œuvre du projet, dans la mesure où les changements naturels par rapport à l’état initial de l’environnement peuvent être évalués moyennant un effort raisonnable sur la base des informations environnementales et des connaissances scientifiques disponibles ; (…) 7° Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d’ouvrage, en fonction du projet proposé et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, notamment une comparaison des incidences sur l’environnement et la santé humaine ; (…) ».

8. Il résulte des dispositions du 7° de l’article R. 122-5 du code de l’environnement que l’étude d’impact peut légalement s’abstenir de présenter des solutions qui ont été écartées en amont et qui n’ont, par conséquent, pas été envisagées par le maître d’ouvrage. En outre, les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

9. D’une part, l’arrêté du 17 janvier 2025 par lequel la préfète de la Loire avait initialement refusé de délivrer l’autorisation en litige n’avait pas à figurer dans le dossier de demande de permis de construire, de même que le courrier du 13 mars 2025 par lequel la société pétitionnaire a formé un recours gracieux à l’encontre de cette décision et produit des éléments complémentaires. En tout état de cause, la préfète de la Loire disposait de ces pièces et la circonstance qu’elles n’étaient pas jointes au dossier de demande de permis de construire n’a eu aucune influence sur l’appréciation portée par le service instructeur sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

10. D’autre part, contrairement à ce qui est soutenu, l’étude d’impact réalisée dans le cadre du projet fait état de ce que le terrain est classé en prairie permanente pour le bénéfice des aides de la politique agricole commune depuis plusieurs années et qu’il fait l’objet d’une « valorisation de fourrage » dont le rendement est d’environ 30 tonnes par an. Elle indique toutefois que la parcelle présente une faible valeur agronomique dans la mesure où elle ne peut être utilisée pour la culture céréalière. A cet égard, en se bornant à renvoyer aux conclusions du commissaire-enquêteur faisant état sans précision de ce que certaines des données de l’étude d’impact relatives à l’activité agricole exercée sur le terrain étaient erronées, les requérantes ne démontrent pas lesquelles des indications de l’étude d’impact seraient inexactes, et pas davantage que ces inexactitudes auraient eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ou été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision contestée. Aussi, la seule circonstance que le commissaire-enquêteur a relevé que l’étude d’impact faisait référence à d’autres projets conduits dans l’Allier, qu’il a estimés « sans rapport » et susceptibles d’entraîner une confusion « auprès des personnes recherchant des informations tangibles concernant les développements environnementaux locaux », n’est pas de nature à démontrer que le contenu de l’étude d’impact serait erroné ou insuffisant. Par ailleurs, les requérantes ne font état d’aucune disposition législative ou réglementaire qui aurait imposé la réalisation d’une étude agronomique ou pédologique dans le cadre du projet. Enfin, l’étude d’impact comporte une partie dédiée au choix du terrain d’implantation du projet, dans laquelle il est indiqué que la société pétitionnaire a « mené une prospection sur le territoire afin d’identifier des sites pertinents » et que la zone choisie a été considérée comme telle au regard notamment de sa topographie plane, de sa faible valeur agronomique et de sa localisation qui permettra une visibilité réduite de la centrale photovoltaïque projetée. La société pétitionnaire a détaillé ces points dans son mémoire en réponse à l’avis émis par l’autorité environnementale et dans le recours gracieux qu’elle a adressé à la préfète de la Loire le 13 mars 2025, dans lesquels elle a indiqué avoir procédé à une analyse des potentiels sites à l’échelle de la communauté de communes Forez est, et ne pas en avoir trouvé de plus adapté à la réalisation de l’opération que celui qui a finalement été choisi. Il en résulte que l’étude d’impact n’avait, en application du 7° de l’article R. 122-5 du code de l’environnement, pas à détailler davantage les autres sites examinés, qui ont été écartés en amont par la société pétitionnaire. Le moyen tiré de ce que le contenu de l’étude d’impact réalisée dans le cadre du projet et du dossier de demande de permis de construire serait insuffisant et erroné doit, par conséquent, être écarté.

11. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 411-1 du code de l’environnement : « I. – Lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d’intérêt géologique, d’habitats naturels, d’espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : (…) 3° La destruction, l’altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d’espèces ; (…) ». Aux termes de l’article L. 411-2 du même code : « I. – Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : (…) 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, (…), et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle (…) ».

12. Aux termes de l’article L. 425-15 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet porte sur des travaux devant faire l’objet d’une dérogation au titre du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, le permis ou la décision de non-opposition à déclaration préalable ne peut pas être mis en œuvre avant la délivrance de cette dérogation. » Selon l’article R. 424-6 du même code : « Lorsque la réalisation des travaux est différée dans l’attente de formalités prévues par une autre législation, la décision en fait expressément la réserve. »

13. Les requérantes ne peuvent utilement faire valoir que le projet nécessitait le dépôt d’une demande de dérogation en application des dispositions de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, qui sont relatives à une législation distincte de celle de l’urbanisme au titre de laquelle a été délivré le permis de construire en litige. Par ailleurs, dès lors qu’il est constant qu’une telle dérogation n’a pas été sollicitée par la société pétitionnaire, l’arrêté en litige n’avait pas à en faire mention en application de l’article R. 424-6 du code de l’urbanisme et ses conditions d’exécution, qui sont en tout état de cause sans influence sur sa légalité, ne relèvent pas de l’article L. 425-15 du même code.

14. En sixième lieu, l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme dispose : « Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d’environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l’environnement. Le projet peut n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement. (…) » Ces dispositions ne permettent pas à l’autorité administrative de refuser un permis de construire, mais seulement de l’accorder sous réserve du respect de prescriptions spéciales relevant de la police de l’urbanisme, telles que celles relatives à l’implantation ou aux caractéristiques des bâtiments et de leurs abords, si le projet de construction est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement.

15. Il ressort des pièces du dossier que le site d’implantation du projet est situé dans l’emprise de la zone Natura 2000 « Plaine du Forez » et d’une zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II et abrite deux zones humides. Il constitue également l’habitat de plusieurs espèces protégées, à savoir notamment des oiseaux et chiroptères dont l’étude d’impact réalisée dans le cadre du projet indique qu’ils présentent un fort niveau de sensibilité par rapport à l’opération de construction d’une centrale photovoltaïque. L’étude d’impact souligne toutefois la faible superficie de la zone d’étude rapprochée du projet concernée par les habitats à enjeux, et considère ainsi que cette zone présente de faibles enjeux en ce qui concerne les habitats naturels. Au regard de ces éléments, l’étude d’impact identifie douze potentiels impacts négatifs notables du projet sur le milieu naturel, mais conclut à ce que l’ensemble de ces potentiels effets négatifs seront réduits à un niveau acceptable grâce à l’application de la mesure d’évitement prévue par le projet, qui consiste à préserver l’ensemble du linéaire des haies et arbres à l’intérieur du parc photovoltaïque afin de conserver leur fonctionnalité écologique, ainsi que des sept mesures de réduction et trois mesures d’accompagnement qu’il envisage. A cet égard, l’autorité environnementale, dans l’avis qu’elle a émis sur le projet, a formulé des réserves quant aux motifs pour lesquels les enjeux relatifs aux habitats naturels sur le site ont été qualifiés de faibles par l’étude d’impact, ainsi que sur l’évaluation à laquelle procède cette étude s’agissant des impacts du projet sur l’ensemble des espèces et habitats qu’il est susceptible d’affecter. Le commissaire-enquêteur a exprimé des critiques similaires dans l’avis défavorable qu’il a émis sur le projet. La société pétitionnaire a cependant apporté des éléments en réponse à ces réserves et complété sa demande de permis de construire à l’occasion du recours gracieux qu’elle a adressé à la préfète de la Loire le 13 mars 2025 suite au refus de permis de construire qui lui a initialement été opposé le 17 janvier 2025 et qui était fondé sur les éléments relevés par l’autorité environnementale dans son avis. Dans ce cadre, la société pétitionnaire a proposé une nouvelle implantation de la centrale photovoltaïque projetée, garantissant ainsi l’absence d’installation dans un périmètre de 50 mètres autour de l’Etang Marguerite, qui constitue une zone humide, permettant de maintenir une zone tampon favorable à la protection renforcée des sites de nidification et de contribuer à la reconstitution d’un flux de circulation faunistique entre les différents espaces de la trame verte et bleue. Elle a également suggéré de créer un troisième passage à mégafaune sur la partie nord du site d’implantation du projet afin d’éviter une fragmentation accrue des espaces naturels, fragmentation que le document d’objectifs de la zone Natura 2000 « Plaine du Forez » préconise d’éviter. La nouvelle implantation projetée permet, par ailleurs, de conserver une bande de 10 mètres sans table photovoltaïque de part et d’autre des haies existantes ou renforcées à l’intérieur du parc, mesure censée garantir l’attractivité des linéaires arbustifs remis en état dans le cadre du projet et la protection de l’habitat des espèces protégées à plus forts enjeux recensées sur le site. Ces nouvelles mesures, dès lors qu’elles ont été intégrées comme complément à la demande de permis de construire, s’imposent à la société pétitionnaire. En se bornant à renvoyer aux éléments mis en avant par l’autorité environnementale et le commissaire-enquêteur dans leur avis, sans tenir compte des évolutions ultérieurement apportées au projet qui viennent d’être évoquées et sans faire état d’autres prescriptions spéciales relevant de la police de l’urbanisme qui auraient pu être fixées, les requérantes ne démontrent pas qu’en délivrant l’autorisation en litige sans l’assortir de prescription, la préfète de la Loire aurait commis une erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme. Le moyen soulevé sur ce point doit donc être écarté.

16. En septième lieu, selon les dispositions applicables de l’article R. 123-5 du code de l’urbanisme, désormais reprises à l’article R. 151-18 du même code : « L’article R. 151-18 dudit code dispose : « Les zones urbaines sont dites « zones U ». Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ». En application des dispositions applicables de l’article R. 123-7 du code de l’urbanisme, désormais reprises à l’article R. 151-22 de ce code : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. »

17. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S’ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

18. Le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme de Nervieux, qui a été approuvé le 25 janvier 2008, fait état de ce que le territoire communal est traversé par les autoroutes A72 et A89 et fixe des orientations visant, d’une part, à maintenir l’activité agricole exercée sur le territoire communal et, d’autre part, à permettre le développement d’activités et les aménagements liés, et notamment ceux liés au développement du circuit autoroutier. Dans ce cadre, le projet d’aménagement et de développement durables indique que le classement de terrains en zone UiV « permettra la réalisation d’aménagement en relation avec l’autoroute », au regard notamment du projet de construction du dernier tronçon de l’A89, reliant Balbigny et La Tour de Salvagny. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que la parcelle servant d’assiette au projet est bordée par l’autoroute et a été utilisée pour le dépôt de matériaux inertes au cours du chantier de construction de l’échangeur entre l’A72 et l’A89 durant les années 1990. S’il en ressort également que le terrain a, depuis, été exploité par un agriculteur pour la production de fourrage et déclaré en prairies permanentes, sa faible valeur agronomique ne permettant pas de l’utiliser pour la culture céréalière ou maraîchère, cette circonstance, de même que celle tirée de ce que le secteur a fait l’objet d’un projet de restauration des milieux herbacés, n’est pas de nature à révéler que le classement du terrain en secteur UiV serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation, dès lors que ce classement est cohérent avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durables et conforme aux dispositions de l’article R. 123-5 du code de l’urbanisme alors applicables.

19. En dernier lieu, eu égard à ce qui a été dit au point précédent, les requérantes ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, qui ne sont pas applicables aux terrains couverts par un plan local d’urbanisme. Le moyen soulevé sur ce point ne peut donc qu’être écarté.

20. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que les conclusions à fin d’annulation de la requête doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de l’Etat et de la société SEM Soleil, qui n’ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la société SEM Soleil sur ce fondement.

D É C I D E :

Article 1er : La requête n° 2509375 est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la société SEM Soleil au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la Confédération paysanne de la Loire, désignée représentante unique dans la requête, au ministre de la ville et du logement et à la société SEM Soleil.

Copie en sera adressée à la préfète de la Loire et à la commune de Nervieux.

Délibéré après l’audience du 31 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Drouet, président,

M^me Viotti, première conseillère,

M^me Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 avril 2026.

La rapporteure,

L. LahmarLe président,

H. Drouet

La greffière,

L. Khaled

La République mande et ordonne au ministre de la ville et du logement en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,