Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 12 mai 2021 ainsi que les 14 et 15 février 2022, la société à responsabilité limitée Polonio, représentée par M^e Barbaro, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 18 mars 2021 par lequel la préfète des Alpes-de-Haute-Provence a prononcé à son encontre, pour défaut de suppression d’une installation de stockage de déchets sur le territoire de la commune d’Entrevaux, les sanctions de consignation d’un montant de 1 068 000 euros, d’astreinte d’un montant de 1 500 euros par jour et d’amende d’un montant de 15 000 euros ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— elle n’a ni la qualité de producteur initial des déchets, ni celle d’exploitant de fait, dès lors en particulier que des autorisations d’exhaussement des sols ont été délivrées au groupement foncier agricole des Graviers, propriétaire des terrains en cause ;

— sa carence résulte du silence du préfet lorsqu’il a délivré un avis conforme à la décision de non-opposition à déclaration préalable pour la réalisation des exhaussements des sols ;

— il n’est pas établi que les terres en cause soient effectivement polluées ;

— le montant de la consignation est disproportionné et doit être, subsidiairement, ramené à la somme maximale de 389 714,50 euros.

Par des mémoires en défense enregistrés le 21 juillet 2021 et le 8 avril 2022, la préfète des Alpes-de-Haute-Provence conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me A,

— les conclusions de M. Boidé, rapporteur public,

— et les observations de M^e Copelovici, substituant M^e Barbaro, pour la SARL Polonio.

Considérant ce qui suit :

1. Par trois arrêtés du 19 septembre 2018, le préfet des Alpes-de-Haute-Provence a mis en demeure la SARL Polonio de régulariser sa situation administrative pour l’installation de stockage de déchets qu’elle exploite sur le territoire de la commune d’Entrevaux, lui a imposé des mesures conservatoires et a suspendu l’activité de stockage de matériaux dans le lit majeur du Var sur la commune d’Entrevaux près de la D 4202 et au niveau du site de « Glandèves » (parcelles C 890, C 891 et C 931), jusqu’à la décision relative à la demande d’enregistrement d’activité si elle a lieu. Constatant l’absence de mise en œuvre de ces prescriptions, en particulier s’agissant de la suppression de l’installation de stockage de déchets, la préfète des Alpes-de-Haute-Provence a par l’arrêté du 18 mars 2021 dont la SARL Polonio demande l’annulation, infligé à cette dernière les sanctions administratives d’amende de 15 000 euros, d’astreinte à hauteur de 1 500 euros par jour jusqu’à remise en état du site, et de consignation d’un montant de 1 068 000 euros.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 541-1-1 du code de l’environnement : « Au sens du présent chapitre, on entend par : / Déchet : toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire () ». Aux termes de l’article L. 511-1 du même code : « Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d’une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour l’utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, soit pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ». Aux termes de l’article L. 512-7 de ce même code : « I. – Sont soumises à autorisation simplifiée, sous la dénomination d’enregistrement, les installations qui présentent des dangers ou inconvénients graves pour les intérêts mentionnés à l’article L. 511-1, lorsque ces dangers et inconvénients peuvent, en principe, eu égard aux caractéristiques des installations et de leur impact potentiel, être prévenus par le respect de prescriptions générales édictées par le ministre chargé des installations classées. () L’enregistrement porte également sur les installations, ouvrages, travaux et activités relevant de l’article L. 214-1 projetés par le pétitionnaire que leur connexité rend nécessaires à l’installation classée ou dont la proximité est de nature à en modifier notablement les dangers ou inconvénients () ». L’article R. 511-9 de ce code dispose que : « La colonne »A« de l’annexe au présent article constitue la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement ». Selon cette annexe, la rubrique 2760-3 relative aux installations de stockage de déchets inertes est soumise à un enregistrement. Aux termes de l’article R. 512-46-1 : « Toute personne qui se propose de mettre en service une installation soumise à enregistrement adresse, dans les conditions de la présente sous-section, une demande au préfet du département dans lequel cette installation doit être implantée. () ».

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 171-7 du code de l’environnement : « I. -Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, () ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés sans avoir fait l’objet de l’autorisation, de l’enregistrement, de l’agrément, de l’homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, () l’autorité administrative compétente met l’intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu’elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d’un an. / Elle peut, par le même acte ou par un acte distinct, suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages (). / L’autorité administrative peut, en toute hypothèse, édicter des mesures conservatoires aux frais de la personne mise en demeure () / II.- S’il n’a pas été déféré à la mise en demeure à l’expiration du délai imparti, () l’autorité administrative ordonne la fermeture ou la suppression des installations ou ouvrages, la cessation de l’utilisation ou la destruction des objets ou dispositifs, la cessation définitive des travaux, opérations, activités ou aménagements et la remise des lieux dans un état ne portant pas préjudice aux intérêts protégés par le présent code. / Elle peut faire application du II de l’article L. 171-8 aux fins d’obtenir l’exécution de cette décision () ». Aux termes du II de l’article L. 171-8 du même code : " Si, à l’expiration du délai imparti, il n’a pas été déféré à la mise en demeure, aux mesures d’urgence mentionnées à la dernière phrase du I du présent article ou aux mesures ordonnées sur le fondement du II de l’article L. 171-7, l’autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : / 1° Obliger la personne mise en demeure à consigner entre les mains d’un comptable public avant une date déterminée par l’autorité administrative une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser. () ; / 4° Ordonner le paiement d’une amende administrative au plus égale à 15 000 euros, recouvrée comme en matière de créances de l’Etat étrangères à l’impôt et au domaine, et une astreinte journalière au plus égale à 1 500 euros applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu’à satisfaction de la mise en demeure ou de la mesure ordonnée. Les deuxième et dernier alinéas du même 1° s’appliquent à l’astreinte. / Les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l’importance du trouble causé à l’environnement () ".

4. Pour contester l’arrêté prononçant les sanctions de consignation, d’amende et d’astreinte à son égard, la SARL Polonio soutient en premier lieu qu’elle n’est pas la société productrice des terres déposées sur les parcelles cadastrées C 890, C 891 et C 931 dès lors que les producteurs de ces déchets, deux entreprises ayant réalisé quatre programmes de construction de logements, sont connus, et que le groupement agricole foncier des Graviers, propriétaire des parcelles en cause, s’est substitué à la SARL en qualité d’exploitant dès lors qu’il a bénéficié de la décision de non opposition aux travaux d’exhaussement de ces parcelles. Il résulte toutefois de l’instruction que la SARL Polonio a déposé sur les parcelles en cause, appartenant au groupement foncier agricole des Graviers, contre rémunération ainsi que cela résulte de la convention établie entre ces parties le 9 mai 2017, des terres issues de chantiers. Par suite, les terres déposées peuvent être, ainsi que l’ont d’ailleurs jugé le tribunal le 29 juin 2020 et la cour administrative d’appel de Marseille le 11 mars 2022, considérées comme des déchets. Par ailleurs, alors que la SARL Polonio a été sollicitée par le préfet des Alpes-de-Haute-Provence par courrier du 8 novembre 2018 pour produire les documents de transport de ces déchets, en vue de lui permettre d’identifier les producteurs de ces déchets, elle n’a transmis, de même que dans la présente instance, que des rapports d’études de sol, ne permettant pas de déterminer si les terres déposées sur les parcelles C 890, C 891 et C 931 sont effectivement issues de ces chantiers. Enfin, si le groupement foncier agricole des Graviers a bénéficié d’une décision de non opposition à la déclaration préalable réalisée en vue des travaux d’exhaussement de ses parcelles, cette décision, adoptée par le maire de la commune d’Entrevaux en application de la législation de l’urbanisme, est distincte d’une décision d’enregistrement d’une installation de stockage de déchets inertes. La circonstance, au demeurant non établie, que le groupement foncier agricole ait refusé l’accès à l’une de ses parcelles pour réaliser des analyses des terres, est également sans influence sur la qualité d’exploitant de l’installation conférée à la SARL Polonio. Dans ces conditions, et ainsi que l’ont également jugé précédemment le tribunal et la cour en rejetant les requêtes dirigées contre les arrêtés du 19 septembre 2018 de mise en demeure de régulariser la situation administrative, imposant des mesures conservatoires et suspendant l’activité de stockage de matériaux, le moyen invoqué par la SARL Polonio tiré de ce qu’elle ne peut être qualifiée d’exploitant de cette installation de stockage de déchets doit être écarté.

5. En deuxième lieu, la société Polonio soutient que les terres utilisées pour l’exhaussement des parcelles en cause ne sont pas polluées. Il résulte de l’instruction, et en particulier du rapport du 14 février 2022 de la société « Ingénierie dépollution démolition déchets » que les analyses réalisées sur les prélèvements de terres opérés en particulier sur la parcelle 891 font état de ce que les taux de substances polluantes présents dans ces terres n’excèdent pas les taux requis pour bénéficier de la qualification de déchets inertes. Toutefois, la société Polonio n’a déféré ni à la mise en demeure de régulariser sa situation en enregistrant l’installation de stockage de déchets inertes, ni ensuite à l’obligation de suppression de cette installation, sans qu’il ne lui soit reproché d’avoir exploité une installation de stockage de déchets dangereux. Dans ces conditions, la requérante ne peut utilement soulever le moyen tiré de ce que les terres en cause ne sont pas polluées, qui doit ainsi être écarté.

6. En troisième lieu, la SARL Polonio soutient que sa carence résulte de celle du préfet qui, délivrant un avis conforme à la non-opposition à la déclaration préalable réalisée pour les travaux d’exhaussement des sols par le groupement foncier agricole des Graviers, ne l’a pas informée de l’obligation qui pesait sur elle d’enregistrer l’installation de stockage de déchets inertes en cause. Toutefois, l’autorisation d’exhaussement des terres et l’autorisation d’exploiter un établissement de stockage de déchets inertes sont indépendantes. Au surplus, par l’arrêté du 19 septembre 2018, le préfet a mis en demeure la SARL Polonio de régulariser sa situation et de déposer une demande d’autorisation d’exploiter une installation de stockage de déchets inertes, ce qu’elle s’est abstenue de faire. Dans ces conditions, le moyen soulevé doit être écarté.

7. En quatrième et dernier lieu, pour fixer le montant de la somme consignée, le préfet des Alpes-de-Haute-Provence s’est fondé sur le rapport du 13 novembre 2020 de l’inspection de l’environnement chargée des installations classées, pour estimer à 35 600 m3 le volume de déchets inertes déposés par la SARL Polonio sur les parcelles en cause, et à 53 400 tonnes de déchets en fixant le taux de densité moyenne des déchets inertes à 1,5. Le préfet a corrélativement fixé le montant de la consignation à 1 068 000 euros en estimant le montant de la prise en charge et du transport des déchets à un coût global de vingt euros par tonne, montant également apprécié par l’inspecteur des installations classées dans son rapport du 13 novembre 2020. Si la société Polonio ne conteste pas le coût de la prise en charge et du transport des déchets inertes retenu par le préfet des Alpes-de-Haute-Provence, elle soutient en revanche que le volume de déchets inertes déposés est de 21 516 m3, que le taux de densité des déchets retenu n’est pas justifié et que le montant total de consignation ne peut excéder la somme de 389 714,50 euros. La société requérante produit des tableaux, dont le directeur administratif et financier de cette société atteste de la réalité, visant à établir les volumes de déchets apportés sur les parcelles, qui s’élèveraient à 14 316 m3 pour la période de juin 2017 à avril 2018, puis à 7 668 m3 pour la période de mai à juillet 2018, soit un total de 21 984 m3. Toutefois, si la société Polonio soutient qu’il s’agit des montants « facturés » par le GFA propriétaire des terrains, elle ne produit pas lesdites factures. A l’inverse, le préfet des Alpes-de-Haute-Provence, en fixant le volume de déchets à 35 600 m3, correspondant à une surface de 17 800 m², au demeurant inférieure aux 19 760 m² prévue par la convention de mise à disposition de parcelles par le GFA des Graviers, multipliée par une hauteur de deux mètres, telle que prévue par cette convention, s’est fondé sur des éléments précis et il ne résulte pas de l’instruction qu’il aurait inexactement calculé le volume de déchets inertes déposés sur les parcelles en cause. En revanche, alors que le préfet produit un document mentionnant le taux de densité des déchets inertes de 1,42 tonne par m3, non contesté par la requérante, il convient de retenir ce taux, et non celui d'1,5 utilisé. Dans ces conditions, il y a lieu de fixer le montant de la consignation à 1 011 040 euros par application du volume de déchets inertes de 35 600 m3, d’une densité de 1,42 tonne par mètre cube et du coût de vingt euros la tonne correspondant au transport et à la gestion des déchets. Par suite, il y a lieu de ramener le montant total de la consignation à la somme de 1 011 040 euros. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de substituer ce montant à celui de 1 068 000 euros initialement fixé dans l’arrêté en litige.

8. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Polonio est seulement fondée à soutenir que le montant de la consignation fixé par l’arrêté du 18 mars 2021 doit être fixé à la somme de 1 011 040 euros. En conséquence, l’article 1.1 de l’arrêté contesté doit être modifié dans cette mesure.

9. L’article 1.2 de l’arrêté en litige fixe les modalités de restitution de la consignation, et prévoit que 300 000 euros seront restitués après constatation de l’évacuation du premier tiers des déchets, 300 000 euros après constatation de l’évacuation du deuxième tiers, et 468 000 euros après achèvement des évacuations. En conséquence de ce qui précède, il y a lieu de remplacer le montant de 468 000 euros par le montant de 411 040 euros.

Sur les frais liés au litige :

10. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions que la SARL Polonio présente au titre des frais d’instance.

D E C I D E :

Article 1er : A l’article 1.1 de l’arrêté du 18 mars 2021, le montant de « 1 068 000 euros (un million soixante-huit mille euros) » est remplacé par le montant de « 1 011 040 euros (un million onze mille quarante euros) ».

Article 2 : A l’article 1.2 de l’arrêté du 18 mars 2021, le montant de « 468 000 euros » est remplacé par le montant de « 411 040 euros (quatre cent onze mille quarante euros) ».

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Polonio, au groupement foncier agricole des Graviers et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-de-Haute-Provence.

Délibéré après l’audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

M^me Niquet, première conseillère,

M^me Ollivaux, première conseillère,

Assistés de M. Giraud, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2023.

La rapporteure,

Signé

A. A

Le président,

Signé

J-M. Laso

Le greffier,

Signé

P. Giraud

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier,