Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 mars 2023 et 13 février 2024, M^me C D, représentée par la Selarl Noüs Avocats, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 14 décembre 2022 par laquelle le directeur de l’Assistance Publique-Hôpitaux de Marseille (AP-HM a ordonné la retenue de la somme de 1 338,82 euros sur la paie du mois de décembre 2022 tout en procédant à une « injection comptable » du même montant, destinée à neutraliser l’impact de cette retenue sur le calcul de l’assiette fiscale annuelle ;

2°) d’annuler le titre exécutoire du 15 décembre 2022 émis par le directeur de l’AP-HM à son encontre en vue du recouvrement de la somme d’un montant de 1 211,33 euros au titre d’un trop-perçu ;

3°) d’annuler le titre exécutoire émis le 24 janvier 2023 par le directeur général de l’AP-HM à son encontre en vue du recouvrement de la somme d’un montant de 1 211,33 euros au titre d’un trop-perçu ;

4°) de la décharger de l’obligation de payer ces sommes ;

5°) de mettre à la charge de l’AP-HM une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision du 14 décembre 2022 n’est pas motivée alors qu’elle la prive du droit à percevoir les indemnités majorées conformément aux décrets des 29 octobre 2020, 16 mars 2021, 19 août 2021, 18 décembre 2021 et 22 février 2022 portant indemnisation et majoration exceptionnelle des heures supplémentaires réalisées dans les établissements mentionnés à l’article 2 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière;

— la décision du 14 décembre 2022 est entachée d’une erreur de droit et de fait en ce que la créance de l’AP-HM n’est pas fondée et ne peut faire l’objet d’une compensation ;

— elle est entachée d’une erreur de droit en ce que l’injection comptable est dépourvue de base légale ;

— les titres exécutoires du 15 décembre 2022 et du 24 janvier 2023 ont été édictés et signés par une autorité incompétente et, en tout état de cause, le bordereau ne comporte pas les nom, prénom et qualité de son signataire ;

— ces titres ne mentionnent pas les bases de la liquidation, en méconnaissance des dispositions de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

— les titres exécutoires portent sur des créances non fondées.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 14 décembre 2023 et 28 février 2024, l’AP-HM, représentée par son directeur général en exercice, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 28 février 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 mars 2024 en application des dispositions de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.

Un mémoire produit par l’AP-HM, enregistré le 23 juin 2025 n’a pas été communiqué.

Une note en délibéré, présentée pour M^me D, a été enregistrée le 1er juillet 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code civil ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations de comptabilité publique ;

— l’arrêté du 16 juin 2014 relatif à l’instruction budgétaire M21 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Diwo, rapporteure ;

— les conclusions de M^me Lourtet, rapporteure publique ;

— et les observations de M^e Ganne pour M^me D.

Considérant ce qui suit :

1. M^me C D est infirmière diplômée d’État, fonctionnaire titulaire au sein de l’AP-HM. Par une décision du 21 avril 2021, le directeur général de l’AP-HM l’a informée de ce qu’elle avait bénéficié d’un trop-perçu de rémunération sur son bulletin de paie du mois de mars 2022, devant faire l’objet d’une régularisation. Elle a formé un recours gracieux contre cette décision le 22 juillet 2022 auquel le directeur n’a pas donné suite. Par une décision du 14 décembre 2022, le directeur lui a signifié qu’elle restait redevable d’un solde d’un montant brut de 1 338,82 euros au titre d’un trop-perçu de rémunération sur la paie du mois de mars 2022, que la régularisation du trop-perçu serait matérialisée sur son bulletin de paie du mois de décembre 2022 et de ce qu’une « injection comptable » de 1211,33 euros serait effectuée au cours du même mois afin de neutraliser l’impact fiscal de la retenue opérée. Le directeur de l’AP-HM a émis un premier titre de perception le 15 décembre 2022 en vue du recouvrement de la somme de 1 211,33 euros puis un second titre de perception le 24 janvier 2023 portant sur la somme d’un montant identique. M^me D demande au tribunal d’annuler la décision du 14 décembre 2022, ainsi que les titres de perception des 15 décembre 2022 et 24 janvier 2023.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la décision du 14 décembre 2022 :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; / () « . Aux termes de l’article L. 211-5 de ce code : » La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

3. Hormis dans le cas où elle révèlerait par elle-même un refus opposé à une demande tendant à la reconnaissance d’un droit à rémunération malgré l’absence de service fait, la décision par laquelle l’autorité administrative, lorsqu’elle liquide le traitement d’un agent, procède à une retenue pour absence de service fait au titre du 1° de l’article 4 de la loi du 29 juillet 1961 constitue une mesure purement comptable et, dès lors, n’est pas au nombre des décisions qui refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir au sens de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration.

4. Il ressort des pièces du dossier que la décision contestée du 14 décembre 2022, qui l’informe des modalités de récupération du solde du trop-perçu de traitement indûment versé au mois de mars 2022, procède à une retenue en l’absence de service fait et constitue une mesure purement comptable. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation est inopérant et doit, dès lors, être écarté.

5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment des bulletins de paie de M^me D, que celle-ci a perçu au mois de mars une somme ne correspondant à aucun service fait. L’AP-HM soutient que cette somme correspond au paiement d’astreintes effectuées au cours du dernier trimestre 2021, qui avaient déjà été indemnisées. Ce versement procède, selon l’AP-HM, d’un dysfonctionnement dans la programmation des codes de paie par l’éditeur de paye de l’AP-HM, qui est établi par les mentions figurant sur le bulletin de salaire, impactés, lesquelles comportent une référence à un « état antérieur ». Si M^me D conteste cet indu, elle ne produit aucun élément de nature à remettre en cause le bien-fondé de la créance dont se prévaut l’AP-HM, tout particulièrement le paiement des astreintes antérieurement. Par suite, la créance dont se prévaut l’AP-HM est fondée et le moyen tiré de l’erreur de fait doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l’article 1347 du code civil : « La compensation est l’extinction simultanée d’obligations réciproques entre deux personnes. ( ) ». Aux termes de l’article 40 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « Lorsque le comptable public constate qu’un paiement n’était pas dû en totalité ou en partie, il peut exercer directement une action en restitution de l’indu à l’encontre du débiteur dans les conditions prévues par les articles 1302 à 1302-3 du code civil. Il peut également en informer l’ordonnateur en vue de l’engagement par ce dernier d’une procédure visant au recouvrement de la créance ».

7. Il appartient à un comptable public d’opérer, le cas échéant, une compensation entre les sommes dues à un agent et le montant des sommes dues par cet agent et dont le recouvrement est poursuivi. Cette compensation ayant lieu de plein droit, elle peut être opposée par le comptable sans qu’il soit besoin que l’autorité administrative compétente ait rendu exécutoire l’ordre de reversement.

8. Il résulte de ce qui précède que dès lors que sa créance est fondée, l’AP-HM a pu sans commettre d’erreur de droit, procéder à des retenues sur les traitements perçus par M^me D pour compenser le trop-perçu dont elle avait bénéficié sur son bulletin de salaire du mois de mars 2022.

9. Enfin, en se bornant à soutenir que le procédé d’injection comptable n’était pas prévu par les règles de la comptabilité fixées par l’arrêté du 16 juin 2014 relatif à l’instruction budgétaire M21 des établissements publics de santé, la requérante n’assortit pas son moyen de précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé.

10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la décision du 14 décembre 2022 doivent être rejetées.

En ce qui concerne le titre de perception du 15 décembre 2022 :

11. Lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fins de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.

12. Si M^me D conteste le bien-fondé de la créance, il résulte de l’instruction, notamment des bulletins de salaire et des décisions contestées que le titre exécutoire attaqué a été émis en vue du recouvrement de la somme de 1 211,33 euros, solde net au mois de décembre 2022 au titre de l’indu de rémunération dont elle avait bénéficié en mars 2022. L’AP-HM est fondée à obtenir le paiement ainsi qu’il a été dit au point n° 5. Dès lors, le moyen tiré du caractère infondé de la créance fait doit être écarté.

13. Aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « () 4° () En application de l’article L. 111-2 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénom et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ». Aux termes de l’article D. 1617-23 du même code : « Les ordonnateurs des organismes publics, visés à l’article D.1617-19 lorsqu’ils choisissent de transmettre aux comptables publics, par voie ou sur support électronique, les pièces nécessaires à l’exécution de leurs dépenses ou de leurs recettes, recourent à une procédure de transmission de données et de documents électroniques, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre en charge du budget pris après avis de la Cour des comptes, garantissant la fiabilité de l’identification de l’ordonnateur émetteur, l’intégrité des flux de données et de documents relatifs aux actes mentionnés en annexe I du présent code et aux deux alinéas suivants du présent article, la sécurité et la confidentialité des échanges ainsi que la justification des transmissions opérées. La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte certification du service fait des dépenses concernées et attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les dépenses concernées. La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code ».

14. En outre, aux termes du dernier alinéa de l’article 2 de l’arrêté du 27 juin 2007 pris pour l’application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales : « La validité juridique des mandats de dépenses, des titres de recettes et des bordereaux de mandats de dépenses et de titres de recettes dématérialisés résulte de l’utilisation du protocole d’échange standard d’Hélios () ainsi que de la signature électronique de l’ordonnateur ou de son représentant () ». Aux termes de l’article 4 de cet arrêté : " I.- En application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales, la signature électronique des fichiers de données et de documents électroniques transmis au comptable est effectuée par l’ordonnateur ou son délégataire au moyen : – soit d’un certificat garantissant notamment son identification et appartenant à l’une des catégories de certificats visées par l’arrêté du ministre de l’économie et des finances en date du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics ; / – soit du certificat de signature « DGFIP » délivré gratuitement par la direction générale des finances publiques aux ordonnateurs des organismes publics visés à l’article 1er du présent arrêté ou à leurs délégataires qui en font la demande ".

15. Il résulte de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, éclairé par les travaux préparatoires de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures d’où ses deux derniers alinéas sont issus, d’une part, que le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l’auteur de cette décision, au sens de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, codifié depuis lors au premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, de même par voie de conséquence que l’ampliation adressée au redevable, et d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l’ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l’ampliation adressée au redevable.

16. Le titre exécutoire du 15 décembre 2022 comporte en caractères lisibles les nom, prénom et qualité de l’ordonnateur qui l’a émis, en l’occurrence M. B A, directeur général de l’AP-HM. Il ne supporte toutefois pas la signature de son auteur telle qu’exigée par les dispositions précitées. Alors qu’existe une contestation, l’AP-HM n’a produit dans la présente instance ni le certificat de signature électronique prévu à l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007 précité, ni la preuve de sa transmission au comptable public via la plateforme comptable « Helios ». Dès lors, le titre exécutoire en litige est entaché d’un vice de forme et doit, pour ce motif être annulé.

17. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, M^me D est fondée à demander l’annulation du titre exécutoire du 15 décembre 2022.

En ce qui concerne le titre de perception du 24 janvier 2023 :

S’agissant du bien-fondé du titre exécutoire :

18. ainsi qu’il a été dit précédemment, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fins de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.

19. Si M^me D conteste le bien-fondé de la créance de l’AP-HM, il résulte de l’instruction et notamment des bulletins de salaire et des décisions contestées que le titre exécutoire attaqué porte sur le recouvrement de la somme de 1 211,33 euros, qui correspond au montant de la somme nette encore due par elle au mois de décembre 2022 au titre de l’indu de rémunération dont elle avait bénéficié en mars 2022. Il résulte de l’instruction, notamment de la décision du 14 décembre 2022 que pour neutraliser l’impact fiscal des retenues opérées, l’AP-HM a procédé à une « injection comptable », qui n’est autre que le versement d’un acompte, d’un montant de 1 211,33 euros correspondant à celui de la somme nette restant due à cette date. M^me D ne conteste pas avoir perçu cette somme, qui constitue ainsi une créance dont l’AP-HM est fondée à obtenir le paiement. Dès lors, le moyen tiré du caractère infondé de la créance de l’AP-HM doit être écarté.

S’agissant de la régularité du titre exécutoire :

20. Le titre exécutoire du 24 janvier 2023 comporte en caractères lisibles les nom, prénom et qualité de l’ordonnateur qui l’a émis, en l’occurrence M. B A, directeur général de l’AP-HM. Il ne supporte toutefois pas la signature de son auteur telle qu’exigée par les dispositions des articles L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales et alinéas 2 et 4 de l’arrêté du 27 juin 2007 pris pour l’application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales précités. Alors qu’existe une contestation, l’AP-HM n’a produit dans la présente instance ni le certificat de signature électronique prévu à l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007, ni la preuve de sa transmission au comptable public via la plateforme comptable « Helios ». Dès lors, le titre exécutoire en litige est entaché d’un vice de forme et doit, pour ce motif être annulé.

21. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, la requérante est fondée à demander l’annulation du titre exécutoire du 24 janvier 2023.

Sur les conclusions à fin de décharge :

22. L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre.

23. Il en résulte qu’eu égard au moyen d’annulation des titres exécutoires des 15 décembre 2022 et 24 janvier 2023 retenu par le présent jugement et tenant à un motif de régularité en la forme, seul moyen fondé au regard de l’argumentation soulevée par la requérante, les conclusions à fin de décharge doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

24. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’AP-HM la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M^me D et non compris dans les dépens

D E C I D E :

Article 1er : Le titre exécutoire émis par le directeur général de l’Assistance publique-Hôpitaux de Marseille le 15 décembre 2022 est annulé.

Article 2 : Le titre exécutoire émis par le directeur général de l’Assistance publique-Hôpitaux de Marseille le 24 janvier 2023 est annulé.

Article 3 : L’AP-HM versa une somme de 1 500 euros à M^me D sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M^me C D et à l’Assistance Publique-Hôpitaux de Marseille.

Délibéré après l’audience du 1er juillet 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Lopa Dufrénot, présidente

M^me Hetier-Noël, première conseillère,

M^me Diwo, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 juillet 2025.

La rapporteure,

signé

C. DIWO La présidente,

signé

M. LOPA DUFRENOT

La greffière,

signé

A. VIDAL

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,