Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 décembre 2021 et le 23 mars 2023, la société civile de moyens (SCM) Gersimed, représentée par M^e Bordier, demande au tribunal :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision n° 2020-3034 du 1er février 2021 par laquelle le directeur général de l’agence régionale de santé d’Occitanie a délivré au centre hospitalier d’Auch l’autorisation d’exploiter sur son site un équipement matériel lourd de type scanner, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique née le 8 octobre 2021 ;

2°) de mettre à la charge de l’agence la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision attaquée a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière, elle est entachée de vices substantiels tenant à l’incomplétude du dossier d’autorisation déposé par le centre hospitalier d’Auch, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 6122-32-1 du code de la santé publique ;

*le dossier déposé par le centre hospitalier d’Auch ne comporte aucun élément tiré de son projet d’établissement sur la base duquel doit se fonder la demande conformément au b du 1° du I de l’article R. 6122-32-1 du code de la santé publique ; le « projet médico-technique » annexé à son dossier ne saurait être considéré comme satisfaisant à l’obligation fixée par les dispositions précitées ;

*le dossier ne comporte aucun élément de présentation de l’opération projetée au regard du schéma régional de santé, alors qu’exigé par le dossier promoteur conformément au c du 1° du I de l’article R. 6122-32-1 du code de la santé publique ;

*le dossier ne comporte pas l’indication des objectifs du schéma régional ou interrégional de santé auquel le demandeur entend répondre ainsi que ceux, quantitatifs, de l’offre de soins, en méconnaissance du d du 1° du I de l’article R. 6122-32-1 du code de la santé publique ; l’insertion dans les annexes du PRS SRS équipements matériels lourds Occitanie 2018-2022 ne satisfait pas à cette obligation ;

*le dossier ne répond que partiellement aux prescriptions du 2° de l’article R. 6122-32-1 du code de la santé publique dès lors qu’il ne fait apparaître aucun engagement concernant les effectifs et la qualification des personnels, notamment médicaux, nécessaires à la mise en place du projet ;

*les éléments financés versés au dossier ne satisfont pas à l’obligation prévue par le c du 3° du I de l’article R. 6122-32-1 du code de la santé publique et ne sauraient être regardés comme relevant de l’article R. 6145-65 de ce code ; ils ne satisfont pas davantage aux éléments, données, documents sollicités par l’ARS et énumérés dans son dossier promoteur en ce qu’ils sont erronés, inexacts ou incomplets ;

— la procédure est entachée d’une violation du principe d’impartialité ;

— la décision attaquée est illégale du fait de l’illégalité de l’arrêté 2020-1657 du 28 mai 2020 fixant les besoins exceptionnels pour les équipements matériels lourds en Occitanie ;

— l’agence régionale de santé d’Occitanie a commis un détournement de procédure ;

— sa décision est entachée de violations directes de l’article L. 6122-2 du code de la santé publique ;

*la demande n’est pas étayée au regard des objectifs qualitatifs du schéma régional de santé Occitanie 2018-2022 ;

* la demande ne comporte aucune donnée concernant les effectifs idoines, seuls les effectifs actuels sont mentionnés ;

*en l’absence d’éléments financiers satisfaisant à l’obligation du 3° du I de l’article R. 6122-32-1 du code de la santé publique, la condition portant sur le respect des engagements du centre hospitalier relatifs aux dépenses à la charge de l’assurance maladie n’est pas respectée ;

* l’ARS fait une interprétation erronée des prescriptions fixées au b) du 1°) du I de l’article R. 6122-32-1 ;

— la décision est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation en l’absence de tout engagement du centre hospitalier quant aux effectifs médicaux et paramédicaux, aucun recrutement supplémentaire n’est quantifié.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 juin 2022, l’agence régionale de santé (ARS) d’Occitanie conclut, à titre principal au rejet de la requête et à titre subsidiaire à la modulation dans le temps des effets d’une éventuelle annulation de la décision d’autorisation délivrée au centre hospitalier d’Auch, en retenant un délai de six mois.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Le centre hospitalier d’Auch, appelé en la cause, n’a pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la santé publique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Viallet, rapporteure ;

— et les conclusions de M^me Villemejeanne, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Le schéma régional de santé du projet régional de santé Occitanie a été adopté le 3 août 2018. Par arrêtés n°2020-1653 et n°2020-1654 du 28 mai 2020, l’ARS a fixé le bilan quantitatif de l’offre de soins faisant apparaître la possibilité d’autoriser l’implantation d’un équipement matériel lourd de type scanner supplémentaire dans la zone du Gers, pour une période de réception des demandes du 15 juin au 15 août 2020. Trois promoteurs ont déposé une demande d’autorisation : la SCM Gersimed, associant huit médecins radiologues libéraux, pour une implantation sur le site de la polyclinique de Gascogne, le centre hospitalier d’Auch, pour une implantation sur son site, et le centre de rééducation fonctionnelle Saint-Blancard pour une implantation sur le site de Montégut. Les demandes ont été examinées par la commission spécialisée dans l’organisation des soins de la conférence régionale de la santé, laquelle a émis le 21 septembre 2020 des avis favorables à la SCM Gersimed et au centre hospitalier d’Auch. Par deux décisions du 1er février 2021, l’ARS Occitanie a rejeté les demandes de la SCM Gersimed et du CRF Saint-Blancard. Par une décision n°2020-3034 du 1er février 2021, l’ARS Occitanie a accordé au centre hospitalier d’Auch l’autorisation d’exploiter un scanner sur son site. La SCM Gersimed a formé, en application de l’article L. 6122-10-1 du code de la santé publique, un recours hiérarchique auprès du ministre des solidarités et de la santé à l’encontre de cette décision, reçu le 8 avril 2021, lequel a été implicitement rejeté en application de l’article R. 6122-42 du code de la santé publique. Par la présente requête, la SCM Gersimed demande au tribunal d’annuler pour excès de pouvoir la décision n° 2020-3034 du 1er février 2021 par laquelle le directeur général de l’ARS d’Occitanie a délivré au centre hospitalier d’Auch l’autorisation d’exploiter sur son site un équipement matériel lourd de type scanner, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique née le 8 octobre 2021.

Sur les conclusions en annulation :

2. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 6122-32-1 du code de la santé publique dans sa version alors applicable : " I.- Le dossier justificatif prévu à l’article R. 6122-32 comporte : 1° Une partie administrative dans laquelle figurent : () b) Soit les éléments du projet d’établissement sur lesquels se fonde la demande d’autorisation d’activités de soins ou d’équipement matériel lourd lorsque le demandeur est un établissement public de santé ou un centre de lutte contre le cancer, soit la délibération de l’organe délibérant relative au projet objet de la demande d’autorisation lorsque le demandeur est une personne morale de droit privé autre qu’un tel centre ; c) La présentation de l’opération projetée ou la mise en œuvre des activités de soins envisagée, notamment au regard du schéma d’organisation des soins ; d) L’indication des objectifs du schéma d’organisation sanitaire auxquels le demandeur entend répondre ainsi que ceux, quantifiés, de l’offre de soins et, le cas échéant, les opérations figurant à l’annexe de ce schéma qu’il prévoit de réaliser ; e) Les engagements du demandeur sur les points suivants : () le montant des dépenses à la charge de l’assurance maladie ou le volume d’activité, en application de l’article L. 6122-5 ; () 2° Une partie relative aux personnels, décrivant l’état des effectifs, administratifs, médicaux et d’autres catégories, exerçant ou appelés à exercer dans l’établissement, et faisant apparaître les engagements du demandeur en ce qui concerne les effectifs et la qualification des personnels, notamment médicaux, nécessaires à la mise en place du projet ; 3° Une partie technique et financière comportant les éléments suivants : () c) Les modalités précises de financement du projet, une présentation du compte ou du budget prévisionnel d’exploitation, et, lorsqu’il s’agit d’un établissement public de santé, les éléments du plan global de financement pluriannuel des investissements prévu à l’article R. 6145-65 relatifs à l’opération ; () ".

3. S’il appartient à l’autorité administrative saisie d’une demande d’autorisation de s’assurer du caractère complet du dossier présenté à l’appui de cette demande, la circonstance que ce dossier ne comporterait pas l’ensemble des documents exigés par les dispositions du code de la santé publique pour l’examen de cette demande, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n’est susceptible d’entacher d’illégalité l’autorisation accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l’appréciation que l’autorité administrative devait porter sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

4. Il ressort des pièces du dossier que la demande présentée par le centre hospitalier d’Auch précise de façon détaillée les objectifs poursuivis par l’établissement dans le cadre du projet d’implantation d’un scanner afin de répondre aux besoins croissants d’examens d’imagerie de la population, et visant notamment à garantir l’accès continu à l’imagerie aux patients des urgences, à assurer l’accès à l’imagerie aux patients hospitalisés et une aide au diagnostic par des examens réalisés en semi-urgence, à développer l’offre de soins pour des patients gersois et limiter les orientations hors département. En outre, le centre hospitalier d’Auch, établissement support du groupement hospitalier de territoire du Gers, produit en annexe de son dossier la partie « projet médical partagé 2017-2022 » du groupement, relative à l’imagerie. Par suite, la circonstance que le dossier du centre hospitalier d’Auch ne fasse pas expressément référence à des éléments tirés de son projet d’établissement, à la supposer établie, n’est pas de nature à fausser l’appréciation que l’ARS devait porter sur la conformité de son projet à la réglementation applicable.

5. Il ressort des pièces du dossier que le centre hospitalier d’Auch s’est, à plusieurs reprises dans la présentation de son projet, référé aux priorités et objectifs cibles du « Projet régional de santé Occitanie – Schéma régional de santé 2018-2022 », joint en annexe de son dossier. Par suite, la SCM Gersimed n’est pas fondée à arguer du caractère incomplet du dossier quant à la présentation de l’opération projetée au regard du schéma d’organisation des soins.

6. La SCM Gersimed ne peut sérieusement faire valoir que le dossier présenté par le centre hospitalier d’Auch ne comporterait pas l’indication des objectifs du schéma régional de santé auquel le demandeur entend répondre ainsi que ceux, quantitatifs, de l’offre de soins, en méconnaissance du d) du 1° du I de l’article R. 6122-32-1 du code de la santé publique, dès lors que le centre hospitalier fait expressément référence dans son dossier au besoin exceptionnel d’implantation d’un scanner pour répondre aux besoins de la population sur la zone de santé du Gers, reconnu par l’arrêté n°2020-1657 du 28 mai 2020.

7. Il ressort de l’examen de son dossier qu’outre l’état de ses effectifs médicaux, paramédicaux et administratifs du service radiologie, le centre hospitalier d’Auch décrit dans ce dossier le fonctionnement du futur équipement, en indiquant notamment les effectifs et l’organisation du personnel médical tenant à la permanence des soins. En outre, la directrice du centre hospitalier s’engage formellement dans le dossier à « respecter les effectifs et la qualification des personnels, notamment médicaux, nécessaires à la mise en œuvre de l’activité autorisée ». Si l’instructeur du dossier relève que des recrutements non quantifiés sont à prévoir, la directrice du centre hospitalier n’a pas exclu, lors de son audition par la commission, de recourir, en sus des radiologues de l’établissement, à des radiologues du secteur privé dans le cadre d’un partenariat, afin d’adapter les effectifs aux besoins. Par suite, la SCM Gersimed n’est pas fondée à soutenir que ces éléments ne satisferaient que partiellement aux prescriptions du 2° de l’article R. 6122-32-1 du code de la santé publique quant aux éléments devant être versés au dossier.

8. Il ressort des pièces du dossier que le centre hospitalier expose notamment dans sa demande une estimation du coût des travaux, soit 130 000 euros, détaillés selon leur nature et amortis sur 10 ans, accompagnée d’un planning prévisionnel de mise en œuvre. Il précise également les modalités d’investissement de type locatif sur 5 ans en fournissant un devis locatif à hauteur de 14 000 euros TTC. Enfin, l’établissement propose une évaluation chiffrée des charges, des recettes et de la marge annuelle brute tenant compte de l’activité prévisionnelle. Par suite, le centre hospitalier doit être regardé comme ayant répondu aux éléments sollicités par l’ARS. En outre, l’instructeur de l’ARS a considéré que le financement était « objectivé et efficient ». Si la requérante oppose que le centre hospitalier aurait dû produire un plan global de financement détaillé conforme aux prescriptions de l’article R. 6145-65 du code de la santé publique, tel qu’il résulte, notamment, du modèle fixé par l’arrêté du 28 novembre 2019, la circonstance que la présentation proposée par le centre hospitalier soit succinctement résumée n’est pas de nature à fausser l’appréciation que l’ARS devait porter sur la conformité de son projet à la réglementation applicable. Par suite, la SCM Gersimed n’est pas fondée à soutenir que le dossier serait incomplet au regard du c) du 3° de l’article R. 6122-32-1 du code de la santé publique.

9. En deuxième lieu, en vertu du 2° du I de l’article D. 1432-38 du code de la santé publique, la commission spécialisée de l’organisation des soins est consultée par l’agence régionale de santé sur les demandes d’installation d’équipements matériels lourds mentionnés à l’article L. 6122-1 du même code.

10. La SCM Gersimed soutient que constitue une violation du principe d’impartialité la circonstance d’avoir confié l’instruction des dossiers de demande d’autorisation déposés par elle et par le centre hospitalier d’Auch à un médecin conseiller de l’ARS, qui a également co-rédigé le rapport d’inspection du 20 janvier 2020 portant sur les dysfonctionnements dans l’exploitation des équipements lourds au sein du GIE IMEGA, auquel appartient le centre hospitalier d’Auch. Ce rapport ayant, en outre, identifié « le besoin spécifique d’un scanner supplémentaire pour répondre à l’activité en propre du centre hospitalier d’Auch ». Toutefois, cette circonstance ne permet pas, à elle-seule, de conclure à une atteinte au principe d’impartialité, la commission spécialisée de l’organisation des soins ayant d’ailleurs émis un avis favorable au projet de la requérante après avoir entendu ses observations et le rapport du médecin instructeur. Par suite, ce moyen, à le supposer recevable, doit être écarté au fond.

11. En troisième lieu, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l’expiration du délai du recours contentieux contre cet acte.

12. En l’espèce, la décision attaquée du 1er février 2021 par laquelle l’ARS d’Occitanie a autorisé le centre hospitalier d’Auch à exploiter sur son site un équipement matériel lourd de type scanner a été prise sur le fondement de l’arrêté n°2020-1657 du 28 mai 2020 fixant des besoins exceptionnels pour les équipements matériels lourds en Occitanie qui constitue un acte réglementaire, dont l’illégalité peut être invoquée par voie d’exception dans le cadre de la présente instance.

13. Aux termes de l’article R. 6122-31 du code de la santé publique : « Lorsque les objectifs quantitatifs définis par le schéma régional ou interrégional de santé sont atteints dans une des zones définies au 2° du I de l’article L. 1434-3, le directeur général de l’agence régionale de santé peut constater, après avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de santé et de l’autonomie compétente pour le secteur sanitaire, qu’il existe des besoins exceptionnels tenant à des situations d’urgente et d’impérieuse nécessité en matière de santé publique et rendant recevables, en vertu du cinquième alinéa de l’article L. 6122-9, les demandes d’autorisation ayant pour objet de répondre à ces besoins. Dans ce cas, le bilan mentionné à l’article R. 6122-30 fait apparaître la nature et l’étendue de ces besoins, les objectifs quantitatifs de l’offre de soins nécessaire pour y satisfaire, par activités de soins et par équipements matériels lourds, ainsi que les lieux où l’implantation est souhaitée. ».

14. Il ressort des pièces du dossier et des termes de l’arrêté n°2020-1657 du 28 mai 2020 que pour la zone du Gers, les objectifs quantitatifs du projet régional de santé Occitanie sont insuffisants, seul un appareil de type scanner supplémentaire étant prévu alors que les opérateurs déjà autorisés ne sont pas en mesure de se positionner en raison de blocages et dysfonctionnements internes graves. En outre, le département du Gers se caractérise par des taux d’équipements en scanners très inférieurs à la moyenne régionale qui ne permettent pas de répondre au besoin de traitement des urgences immédiates et diagnostics dans des délais acceptables. Par ailleurs, l’arrêté souligne qu’il existe un risque d’interruption totale de l’accès aux examens d’imagerie pour les patients du bassin auscitain, notamment en cas de panne des appareils installés ou du non-renouvellement de leurs contrats de location, avec impossibilité d’organiser un report de façon suffisante en réponse aux besoins sur le centre hospitalier de Condom, et qu’il importe d’éviter des pertes de chance pour les patients induites par un allongement des délais d’attente. Dans ces conditions, l’implantation d’un scanner supplémentaire dans la zone du Gers doit être regardée comme répondant à un besoin exceptionnel tenant à une situation d’urgente et d’impérieuse nécessité en matière de santé publique. Par suite, la SCM Gersimed n’est pas fondée à exciper de l’illégalité de l’arrêté 2020-1657 du 28 mai 2020 fixant des besoins exceptionnels pour les équipements matériels lourds en Occitanie.

15. En quatrième lieu, la société requérante soutient que l’ARS a commis un détournement de procédure dès lors que, dès les conclusions du rapport d’inspection du 22 janvier 2020 relatif aux conditions de fonctionnement de l’imagerie au sein du GIE IMEGA, dont relève le centre hospitalier d’Auch, l’issue favorable à la demande de cet établissement ne faisait que peu de doute. S’il est constant que ce rapport met en évidence le besoin spécifique d’un scanner supplémentaire pour répondre à l’activité propre du centre hospitalier d’Auch en précisant que la procédure devrait passer par un besoin de reconnaissance de besoin exceptionnel ou la révision du volet équipements et matériels lourds du projet régional de santé, cette circonstance, qui a permis d’identifier un besoin exceptionnel, ne saurait être regardée comme établissant un détournement de procédure.

16. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 6122-1 du code de la santé publique : « Sont soumis à l’autorisation de l’agence régionale de santé les projets relatifs à la création de tout établissement de santé, la création, la conversion et le regroupement des activités de soins, y compris sous la forme d’alternatives à l’hospitalisation, et l’installation des équipements matériels lourds. La liste des activités de soins et des équipements matériels lourds soumis à autorisation est fixée par décret en Conseil d’Etat. ». Aux termes de l’article L. 6122-2 de ce code : " L’autorisation est accordée, () lorsque le projet : 1° Répond aux besoins de santé de la population identifiés par le schéma mentionné à l’article L. 1434-2 ou au 2° de l’article L. 1434-6 ; 2° Est compatible avec les objectifs fixés par ce schéma ; 3° Satisfait à des conditions d’implantation et à des conditions techniques de fonctionnement. () « . Aux termes de l’article L. 6122-5 du même code : » L’autorisation mentionnée à l’article L. 6122-1 est subordonnée au respect d’engagements relatifs, d’une part, aux dépenses à la charge de l’assurance maladie () ".

17. Il ressort des pièces du dossier et de ce qui a été dit précédemment que contrairement à ce que la SCM Gersimed soutient, le projet présenté par le centre hospitalier d’Auch fait référence aux priorités et objectifs cibles du schéma régional de santé. Ainsi l’ARS a considéré que d’une part, sa demande répondait aux besoins de santé de la population en terme de scanner en urgence, d’accès des patients à un diagnostic médical dans des délais raisonnable, de pérennisation et de sécurisation de l’accès aux examens de scanner, et d’autre part, que sa demande était compatible avec les objectifs du projet régional de santé Occitanie, notamment en terme d’accès aux examens, d’amplitude horaire, de délais de rendez-vous, de besoins de proximité et de couverture du territoire.

18. Il ressort de ce qui précède que le centre hospitalier d’Auch doit être regardé comme ayant suffisamment étayé son dossier en ce qui concerne les indications portant sur ses effectifs, de sorte à ce que la SCM Gersimed n’est pas fondée à soutenir, par cette seule allégation, que le projet ne satisferait pas au critère du 3°) de l’article L. 6122-2 du code de la santé publique tenant aux conditions techniques de fonctionnement.

19. Comme dit précédemment, le centre hospitalier d’Auch a démontré la viabilité économique de son projet en détaillant les modalités précises de son financement, et la directrice de l’établissement s’est engagée à respecter un volume d’activité ou un montant de dépenses à la charge de l’assurance maladie tels que prévus dans le contrat d’objectifs et de moyens.

20. Si la requérante soutient que l’ARS a fait une interprétation erronée du b) du 1°) du I de l’article R. 6122-32-1 du code de la santé publique, ces dispositions n’imposent pas la production au dossier du projet d’établissement du promoteur, mais prescrivent d’y faire figurer les éléments tirés de ce projet sur lesquels se fonde la demande d’autorisation.

21. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’ARS aurait commis une violation directe de la loi et le moyen doit être écarté.

22. En dernier lieu, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 7, la SCM Gersimed n’est pas fondée à soutenir que l’ARS aurait commis une erreur manifeste d’appréciation des dispositions du 2° de l’article R. 6122-32-1 du code de la santé publique.

23. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la requête doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

24. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’agence régionale de santé d’Occitanie, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la SCM Gersimed est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SCM Gersimed et à l’agence régionale de santé d’Occitanie.

Délibéré après l’audience du 15 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Rabaté, président,

M^me Pater, première conseillère,

M^me Viallet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2024.

La rapporteure,

ML. VialletLe président,

V. Rabaté

Le greffier,

F. Balicki

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 30 janvier 2024.

Le greffier,

F. Balicki

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