Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 janvier et 2 septembre 2024, la société civile immobilière (SCI) DS, représentée par M^e Sacksick, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 28 juillet 2023 par lequel le maire de Montreuil a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réhabilitation d’un immeuble comprenant actuellement un garage et une concession automobile désaffectés, afin de le transformer en immeuble à usage mixte comprenant un commerce, un établissement d’enseignement, ainsi que neuf logements, sur des parcelles situées 224 boulevard Aristide Briand, ensemble la décision portant rejet implicite de son recours gracieux dirigé contre cet arrêté ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Montreuil une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué est entaché d’incompétence ;

—  le motif tiré de ce que la construction projetée ne peut être qualifiée d’extension au sens du dictionnaire du PLUi d’Est Ensemble est entaché d’illégalité ;

— le motif tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions de l’article IV. 3. b. du règlement du PLUi d’Est Ensemble applicables à l’indice n° 1 et relatives à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives est entaché d’illégalité ;

— les motifs tirés de ce que le projet méconnaît les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme sont entachés d’erreur d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juillet 2024, et une pièce, enregistrée le 17 octobre 2024, cette dernière ayant été communiquée au visa de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, la commune de Montreuil, représentée par M^e Moghrani, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de la société requérante une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu’aucun des moyens soulevés par la requérante n’est fondé.

La procédure a été communiquée au préfet de la Seine-Saint-Denis, qui n’a pas présenté d’observations en défense.

La clôture immédiate de l’instruction a été prononcée par une ordonnance du 9 octobre 2024.

Par un courrier du 8 novembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7-3 du code de justice administrative, de ce que le tribunal envisageait de prononcer d’office une injonction tendant à ce que la commune de Montreuil délivre à la SCI DS le permis de construire qu’elle sollicite, portant sur la réhabilitation d’un immeuble existant afin de le transformer en immeuble à usage mixte comprenant des commerces, un établissement d’enseignement, ainsi que neuf logements, sur des parcelles situées 224 boulevard Aristide Briand.

La SCI DS a présenté ses observations le 12 novembre 2024, qui ont été communiquées le jour-même à la commune de Montreuil.

Vu :

— l’arrêté attaqué,

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la construction et de l’habitation,

— le code de l’urbanisme,

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Hardy, rapporteure,

— les conclusions de M. Löns, rapporteur public,

— les observations de M^e Cessac, représentant la SCI DS, et de M^e Moghrani, représentant la commune de Montreuil.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 28 juillet 2023, le maire de Montreuil a refusé de délivrer à la SCI DS un permis de construire pour la réhabilitation d’un immeuble comprenant actuellement un garage et une concession automobile désaffectés, afin de le transformer en immeuble à usage mixte comprenant un commerce, un établissement d’enseignement, ainsi que neuf logements, sur des parcelles situées 224 boulevard Aristide Briand. La société requérante demande au tribunal d’annuler cet arrêté, ensemble la décision portant rejet implicite de son recours gracieux dirigé contre cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, le dictionnaire du règlement du PLUi d’Est Ensemble dispose qu’ « une construction est considérée comme existante si elle a été réalisée en vertu d’autorisations légalement accordées et si la majorité des fondations ou des éléments hors fondations déterminant la résistance et la rigidité de l’ouvrage remplissent leurs fonctions à la date d’approbation du présent règlement () » et que « des travaux qui ne maintiennent pas un maximum de ces éléments de structure, des éléments assurant le clos et le couvert, ne peuvent être regardés comme des travaux sur une construction existante conservée ». Il précise que : « Ne peut être considérée comme une extension, une construction dont les dimensions sont supérieures à la partie existante conservée ».

3. Pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité à la société requérante, le maire de Montreuil s’est fondé sur le motif tiré de ce que le projet, eu égard aux démolitions à venir, à sa surface et à son gabarit, qui consiste en la création d’un bâtiment de neuf logements d’une hauteur au faîtage de 20,50 mètres, et d’un bâtiment qui a vocation à accueillir trois établissements recevant du public ainsi que des serres en toiture, d’une hauteur au faîtage de

23,50 mètres, alors que la construction existante sur laquelle ils s’implantent ne comporte actuellement que trois niveaux, doit être qualifié de construction nouvelle, et non d’extension, de sorte qu’il doit respecter les dispositions du règlement du PLUi applicables aux constructions nouvelles.

4. Il ressort des pièces du dossier que le projet consiste en la transformation d’un immeuble désaffecté existant en R+2, en un immeuble à usage mixte en R+5. Les travaux projetés emportent la démolition d’une partie résiduelle de la structure existante, et maintiennent les fondations et les éléments de structure assurant notamment le clos et le couvert et déterminant la résistance et la rigidité de l’ouvrage existant, dès lors que 94,3 % des éléments de structure sont conservés. Par ailleurs, la construction existante est d’une surface de plancher totale de 3 641 m², et le projet emporte la suppression d’une surface de plancher de 1 303 m², soit une surface de plancher conservée de 2 338 m², et la création d’une surface de plancher de 2 307 m², soit une surface créée inférieure à la surface de plancher existante. Le volume de la construction existante est de 10 570,39 m³, et celui de la construction projetée, de 9 901,02 m², soit un volume créé inférieur au volume de la construction existante. Enfin, l’emprise au sol n’est pas modifiée. Dès lors, la construction projetée comporte des dimensions inférieures à celles de la construction existante conservée, et doit être considérée comme une extension au sens des dispositions du dictionnaire du règlement du PLUi d’Est Ensemble. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que le premier motif de refus opposé par le maire de Montreuil est entaché d’illégalité.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article IV. 3. b. du règlement du PLUi d’Est Ensemble : « Dispositions particulières applicables aux zones urbaines (hors zones de projet) / 3. Fiche d’indices : / b. Implantation par rapport aux limite séparatives et implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur un même terrain / Dispositions applicables pour l’implantation par rapport aux limites séparatives : / Dispositions transversales : / Dispositions en zone UC, UM et UR () et en toutes zones sur la commune de Montreuil : / Dès lors que le ou les deux derniers niveaux de la construction sont organisés en retrait des limites séparatives, l’implantation de ce ou ces deux derniers niveaux peut ne pas respecter la règle générale du secteur à condition que le retrait soit au moins de 3 mètres, que la façade présente des baies et que les étages inférieurs soient implantés en limite séparative () ». Le dictionnaire du PLUi précise que le retrait « est la distance comptée entre la limite séparative et les constructions en vis-à-vis de cette même limite », et que « le retrait est calculé en tout point de la limite séparative, depuis cette dernière jusqu’à la façade ou partie de façade du bâtiment en tout point, balcons inclus () ». Enfin, il indique qu'« on appelle façade ou partie de façade l’ensemble des parois extérieures d’une construction, toitures exclues () ».

6. Pour refuser de délivrer le permis de construire en litige à la pétitionnaire, le maire de Montreuil s’est fondé sur un deuxième motif, selon lequel l’édicule d’accès à la toiture-terrasse d’un logement de l’extension projetée, en fond de parcelle, se situe à une distance de retrait de moins de trois mètres vis-à-vis de la limite séparative latérale nord.

7. Toutefois, cet édicule d’accès est implanté sur une toiture-terrasse et ne constitue ni un niveau de la construction, ni une construction comportant une façade ou une partie de façade, seuls éléments à partir desquels la règle de retrait est calculée, en application des dispositions combinées précitées de l’article IV. 3. b. et du dictionnaire du règlement du PLUi. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que le deuxième motif de refus opposé par le maire de Montreuil est entaché d’illégalité.

8. En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».

9. Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.

10. D’autre part, aux termes de l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation : « Les travaux qui conduisent à la création, l’aménagement ou la modification d’un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu’après autorisation délivrée par l’autorité administrative, qui vérifie leur conformité aux règles d’accessibilité prévues à l’article L. 161-1 et, lorsque l’effectif du public et la nature de l’établissement le justifient, leur conformité aux règles de sécurité contre l’incendie prévues aux articles L. 141-2 et L. 143-2. / () Lorsque ces travaux sont soumis à permis de construire, celui-ci tient lieu de cette autorisation dès lors que sa délivrance a fait l’objet d’un accord de la même autorité administrative. Toutefois, lorsque l’aménagement intérieur d’un établissement recevant du public ou d’une partie de celui-ci n’est pas connu lors du dépôt de la demande de permis de construire, le permis de construire indique qu’une autorisation complémentaire doit être obtenue en ce qui concerne l’aménagement intérieur du bâtiment ou de la partie de bâtiment concernée avant son ouverture au public () ».

11. Aux termes de l’article L. 425-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire tient lieu de l’autorisation prévue par l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation dès lors que la décision a fait l’objet d’un accord de l’autorité administrative compétente qui peut imposer des prescriptions relatives à l’exploitation des bâtiments en application de l’article L. 143-2 du code de la construction et de l’habitation. Le permis de construire mentionne ces prescriptions. Toutefois, lorsque l’aménagement intérieur d’un établissement recevant du public ou d’une partie de celui-ci n’est pas connu lors du dépôt d’une demande de permis de construire, le permis de construire indique qu’une autorisation complémentaire au titre de l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation devra être demandée et obtenue en ce qui concerne l’aménagement intérieur du bâtiment ou de la partie de bâtiment concernée avant son ouverture au public ». Aux termes de l’article R. 425-15 du même code : « Lorsque le projet porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire tient lieu de l’autorisation prévue par l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation dès lors que la décision a fait l’objet d’un accord de l’autorité compétente. / Le permis de construire indique, lorsque l’aménagement intérieur de l’établissement recevant du public ou d’une partie de celui-ci n’est pas connu lors du dépôt de la demande, qu’une autorisation complémentaire au seul titre de l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation devra être demandée et obtenue avant son ouverture au public en ce qui concerne l’aménagement intérieur du bâtiment ou de la partie de bâtiment concernée ».

12. Il ressort des pièces du dossier que le projet a fait l’objet de trois avis défavorables rendus respectivement par le service sécurité incendie de la direction des bâtiments, le 27 juin 2023, la sous-commission départementale d’accessibilité aux personnes handicapées, le 6 juillet 2023, et la sous-commission départementale pour la sécurité contre les risques d’incendie et de panique, le 12 juillet 2023, dont le maire a repris les termes dans les motifs de l’arrêté attaqué, pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par la requérante, en se fondant sur le motif selon lequel le projet, qui a vocation à accueillir trois établissements recevant du public, dont deux commerces en rez-de-chaussée et un établissement d’enseignement en R+1, ne respecte pas la réglementation relative à la sécurité contre les risques d’incendie et de panique, ni la réglementation relative à l’accessibilité des constructions aux personnes handicapées.

13. Il résulte des dispositions citées au point 11 que, lorsque, comme en l’espèce, l’aménagement intérieur de locaux constitutifs d’un établissement recevant du public, qui nécessite une autorisation spécifique au titre de l’article L. 111-8 du code de la construction et de l’habitation, n’est pas connu lors du dépôt de la demande de permis de construire, l’autorité compétente peut délivrer le permis de construire sollicité, sous réserve de mentionner expressément l’obligation, pour le pétitionnaire, de demander et d’obtenir cette autorisation complémentaire spécifique avant l’ouverture au public, dès lors que le permis ne saurait tenir lieu d’autorisation sur ce point. En revanche, le maire ne peut refuser, sur le fondement des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, de délivrer le permis de construire sollicité, aux motifs que les règles d’accessibilité aux personnes handicapées et de sécurité contre les risques d’incendie et de panique sont méconnues, alors-même que les aménagements intérieurs des établissements recevant du public projetés ne sont pas encore connus et qu’une autorisation complémentaire doit être demandée avant l’ouverture au public. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que le maire de Montreuil n’était pas fondé à refuser le permis sollicité au motif que le projet ne respecte pas les réglementations relatives à la sécurité contre les risques d’incendie et de panique et à l’accessibilité des constructions aux personnes handicapées doit être accueilli.

14. Le maire s’est ensuite fondé, pour opposer un refus à la demande de permis de construire de la SCI DS, sur le motif selon lequel le projet prévoit la réalisation de locaux destinés à l’enseignement, dont le type d’établissement n’est pas précisé, mais susceptibles d’accueillir un public dit « sensible » sur un site pollué au sens de la circulaire interministérielle DGS/EA1/DPPR/DGUHC n° 2007-317 du 8 février 2007, dès lors que les parcelles terrain d’assiette du projet ont accueilli, antérieurement, ainsi que l’a relevé l’agence régionale de santé (ARS) dans son avis défavorable du 27 juin 2023, une activité industrielle.

15. Il est constant que les parcelles terrain d’assiette du projet accueillaient auparavant un garage automobile et de mécanique industrielle désormais désaffecté. Toutefois, d’une part, le maire, s’il fait état d’un « site pollué » dans les motifs de l’arrêté attaqué, ne démontre pas qu’il existe une pollution des sols liée à l’activité antérieure du garage automobile, alors que la pétitionnaire verse aux débats une étude réalisée le 23 février 2023 par un bureau d’études spécialisé dans la pollution des sols, non contredite en défense, qui indique que l’état environnemental actuel du site, qui n’a fait l’objet d’aucune dépollution par le dernier exploitant, est d’ores-et-déjà compatible avec les usages futurs des constructions projetées sur le site, tertiaire et résidentiel. Par ailleurs, l’avis défavorable de l’ARS du 27 juin 2023, dont les termes ont été repris par le maire dans les motifs de l’arrêté attaqué, relève que les parcelles ont accueilli par le passé un site industriel et que le type d’établissement d’enseignement projeté, en R+1, n’est pas précisé, ni quel type de public y sera accueilli, et se borne à rappeler que l’implantation, sur un site pollué, d’un établissement accueillant un public qualifié de sensible au sens de la circulaire interministérielle du 8 février 2007 est déconseillée, sans toutefois faire état de la présence d’une quelconque pollution sur le site. A cet égard, si le type d’établissement d’enseignement projeté n’est pas précisé au sein du dossier de demande de permis de construire, ainsi que le permettent, d’ailleurs, les dispositions précitées de l’article L. 425-3 du code de l’urbanisme, il ne ressort pas du dossier de demande que les locaux, eu égard notamment à leurs caractéristiques, en R+1, et sans aires de jeux ou cour destinées aux élèves, ont vocation à accueillir une crèche, une école maternelle ou élémentaire, un établissement hébergeant des enfants handicapés et relevant du domaine médicosocial, un collège ou un lycée, ou un établissement accueillant en formation professionnelle des élèves de la même tranche d’âge, alors, qu’au demeurant, le dossier de demande indique qu’il s’agira d’un établissement d’enseignement supérieur. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que le maire de Montreuil a commis une erreur d’appréciation en lui opposant le motif tiré de ce que le projet présente un risque pour la santé publique au sens des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

16. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ». Aucun autre moyen n’est susceptible de fonder, en l’état du dossier, l’annulation de l’arrêté attaqué.

17. Il résulte de ce qui précède que la société requérante est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 28 juillet 2023 par lequel le maire de Montreuil a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité.

Sur l’injonction d’office :

18. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution / La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure ». Lorsque l’exécution d’un jugement ou d’un arrêt implique normalement, eu égard aux motifs de ce jugement ou de cet arrêt, une mesure dans un sens déterminé, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions sur le fondement des dispositions précitées, de statuer sur ces conclusions en tenant compte, le cas échéant après une mesure d’instruction, de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Si, au vu de cette situation de droit et de fait, il apparaît toujours que l’exécution du jugement ou de l’arrêt implique nécessairement une mesure d’exécution, il incombe au juge de la prescrire à l’autorité compétente.

19. Aux termes l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis () ». Aux termes de l’article L. 424-3 du même code : « Lorsque la décision rejette la demande () elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet () notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6 () ». Par ailleurs, aux termes de l’article de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ». Les dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme visent à imposer à l’autorité compétente de faire connaître tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d’autorisation d’urbanisme. Combinées avec les dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision.

20. Il résulte de ce qui précède que, lorsque le juge annule un refus d’autorisation après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ou, le cas échéant, d’office, après mise en œuvre des dispositions de l’article

R. 611-7-3 du code de justice administrative, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

21. Le présent jugement annule l’arrêté attaqué après avoir censuré l’ensemble des motifs sur lesquels s’est fondé le maire de Montreuil pour refuser le permis de construire sollicité par la SCI DS. Il ne résulte pas de l’instruction que les dispositions applicables à la date de la décision annulée ou un changement de la situation de fait existant à la date du jugement feraient obstacle à la délivrance du permis de construire sollicité. Dans ces circonstances, et ainsi qu’en ont été informées les parties par un courrier du 8 novembre 2024, il y a lieu d’enjoindre à la commune de Montreuil de délivrer le permis de construire sollicité par la SCI DS dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme que demande la commune de Montreuil en application de ces dispositions. Il y a toutefois lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Montreuil le versement à la société requérante d’une somme de 1 500 euros sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 28 juillet 2023 du maire de Montreuil, ensemble la décision portant rejet implicite du recours gracieux de la société requérante dirigé contre cet arrêté sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Montreuil de délivrer le permis de construire sollicité par la société requérante dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Montreuil versera une somme de 1 500 (mille cinq-cents) euros à la SCI DS en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Montreuil présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière DS, à la commune de Montreuil et au préfet de la Seine-Saint-Denis.

Délibéré après l’audience du 14 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Delamarre, présidente,

M^me Renault, première conseillère,

M^me Hardy, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 novembre 2024.

La rapporteure,La présidente,

M. HardyA-L. Delamarre

La greffière,

E. Kangou

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

No 24009802