Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 mai 2019 et 18 novembre 2021, M. B demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 28 février 2019 par laquelle le maire de la commune de Petit-Mars a rejeté son recours gracieux contre les décisions du 30 novembre 2018 prises à son encontre ;

2°) de condamner la commune de Petit-Mars à lui verser, en réparation du préjudice subi « du fait des sanctions déguisées » prises à son encontre, une somme de 20 000 euros ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Petit-Mars le versement d’une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— le maire de la commune a commis une erreur de droit en affirmant qu’il occupait un emploi fonctionnel ;

— les décisions prises le 30 novembre 2018 présentent le caractère de sanctions déguisées ;

— les agissements de la commune à son égard sont constitutifs d’une situation de harcèlement moral ;

— il a démontré une manière de servir exemplaire et constante depuis trente années ;

— il a subi un déclassement du fait de la modification de sa fiche de poste, susceptible de caractériser une mutation interne illégale ;

— il a été privé des garanties procédurales prévues en matière disciplinaire, de déclassement, et de mutation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 août 2020 et 26 avril 2022, la commune de Petit-Mars, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut :

— à titre principal, au rejet de la requête de M. B ;

— à titre subsidiaire, à ce que l’indemnité susceptible de lui être accordée soit réduite à de plus justes proportions ;

— à ce que le versement d’une somme de 2 500 euros soit mis à la charge de M. B au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune fait valoir que :

— les conclusions dirigées contre la décision du 28 février 2019 par laquelle le maire a refusé de retirer les mesures prononcées le 30 novembre 2018 sont irrecevables, ces mesures constituant des mesures d’ordre intérieur qui ne traduisent aucune intention de sanctionner M. B et non des décisions susceptibles de recours ;

— les conclusions indemnitaires de la requête sont irrecevables, le courrier adressé le 27 décembre 2018 par M. B à la commune ne pouvant s’analyser comme une demande indemnitaire préalable ayant permis de lier le contentieux ;

— à titre subsidiaire, les fautes invoquées par M. B ne sont pas établies ;

— à titre très subsidiaire, les éléments produits par M. B sont insuffisants pour démontrer la réalité et l’étendue du préjudice moral qu’il allègue.

Par courrier du 28 septembre 2023, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de fonder le jugement à venir sur le moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires fondées sur le fait générateur tiré des fautes commises par la commune de Petit-Mars dans la gestion de la situation administrative de M. B, le fait générateur tiré du harcèlement moral dont M. B estime avoir été victime de la part de la commune, le fait générateur tiré du « retrait d’attributions et de prérogatives substantielles et intrinsèques aux fonctions de DG », le fait générateur tiré du « déclassement opéré par la modification de la fiche de poste susceptible de caractériser une mutation interne illégale », le fait générateur tiré du défaut de saisine de la commission administrative paritaire, ces faits générateurs n’étant pas évoqués dans le courrier du 27 décembre 2018 adressé par M. B à la commune.

Des observations en réponse au moyen d’ordre public, produites le 6 octobre 2023 par M. B, ont été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Gourmelon, présidente-rapporteure,

— les conclusions de M^me Malingue, rapporteure publique,

— les observations de M^e Diversay, représentant M. B, en présence de celui-ci,

— et les observations de M^e Saulnier, représentant la commune de Petit-Mars.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 30 novembre 2018, le maire de Petit-Mars a informé M. B, attaché principal territorial exerçant les fonctions de directeur général des services de la commune, que les points de direction qui les réunissaient jusqu’ici se feraient dorénavant en présence de la directrice adjointe des services, qu’il lui demandait désormais un rapport écrit hebdomadaire sur ses activités, et lui indiquait que, si M. B était de nouveau amené à critiquer ouvertement les décisions liées aux problématiques relevant de la communauté de communes, il ne serait plus autorisé à assister aux réunions de directeurs généraux des services de l’intercommunalité. Par un courrier du 27 décembre 2018, M. B a sollicité le retrait de ces mesures, et a indiqué qu’en cas de rejet de sa demande, il saisirait le tribunal d’une demande d’annulation de cette décision, et d’une demande de réparation de son préjudice personnel. Par courrier du 28 février 2019, le maire de Petit-Mars a rejeté cette demande. M. B demande l’annulation de cette décision, et la condamnation de la commune de Petit-Mars à lui verser une indemnité en réparation du préjudice qu’il estime avoir subi du fait des fautes commises par la commune à son encontre.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. D’une part, les mesures prises à l’égard d’agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d’ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu’ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu’ils tiennent de leur statut ou à l’exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n’emportent perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre de telles mesures, à moins qu’elles ne traduisent une discrimination ou une sanction, ou qu’elles portent atteinte au droit que le fonctionnaire tient de son statut de ne pas être soumis à un harcèlement moral, est irrecevable. Il en va de même du recours contre la décision par laquelle l’autorité administrative refuse de retirer de telles mesures.

3. D’autre part, une mesure revêt le caractère d’une sanction disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l’agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l’intention poursuivie par l’administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.

4. Enfin, aux termes de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, applicable au litige, dont les dispositions sont désormais reprises à l’article L. 133-2 du code général de la fonction publique : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ». Il appartient à l’agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu’il entend contester le refus opposé par l’administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d’en faire présumer l’existence. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile.

5. Le courrier du 30 novembre 2018 du maire de la commune de Petit-Mars a pour effet d’informer M. B que les points de direction avec le maire se feront dorénavant en présence de M^me A, directrice adjointe des services, de demander au requérant de lui adresser un rapport écrit hebdomadaire afin de permettre au maire de disposer d’une plus grande visibilité sur ses activités, et de l’informer que, dans l’hypothèse où il serait conduit à émettre ouvertement des critiques sur les décisions relatives aux problématiques intercommunales, le maire ne l’autoriserait plus à assister aux réunions des directeurs généraux des services de l’intercommunalité. Il ressort des pièces du dossier que ce courrier s’inscrit dans un contexte de dégradation avérée des relations de travail entre le maire et M. B, ce dernier ayant notamment, à l’occasion d’une réunion de recadrage organisée par le maire au mois de septembre 2018, proféré des insultes à l’égard de ce dernier. Aucune de ces mesures n’a toutefois pour effet de remettre en cause le positionnement hiérarchique de M. B au sein de la commune ou son périmètre de responsabilités, la circonstance que la directrice générale adjointe participe aux réunions de direction ne révélant aucune remise en cause de la position de M. B. Elles n’ont pas davantage pour effet de modifier sa rémunération. En outre, la troisième mesure évoquée dans le courrier ne peut s’analyser, au surplus, que comme une mesure à caractère conditionnel, et ne saurait, dès lors, être regardée comme faisant grief. Si le requérant soutient encore que ces mesures constituent un des éléments du harcèlement moral dont il estime être victime de la part du maire, qui aurait multiplié les actes vexatoires à son encontre, notamment en ne lui permettant pas de prendre la parole à certaines cérémonies, en ne lui serrant plus la main en public, en réduisant le champ de ses activités, en le suspendant de ses fonctions et en supprimant son accès messagerie pendant cette période, les mesures annoncées dans le courrier apparaissent justifiées, ainsi qu’il a été dit, par l’intérêt du service et la nécessité de définir un nouveau cadre de relations entre M. B et le maire pour apaiser le climat de travail, et ne traduisent pas un changement de son périmètre de responsabilités. Les autres éléments dont le requérant fait état n’apparaissent pas davantage de nature à révéler une atteinte portée à sa situation professionnelle ou à sa dignité, la commune faisant notamment valoir que seuls les élus ont vocation à s’exprimer aux cérémonies publiques et que la mesure de suspension prononcée à l’égard de M. B était justifiée par l’existence de faits graves rendant nécessaire son éloignement du service, la suspension de l’accès à la messagerie apparaissant comme une mesure de mise en œuvre effective de cette suspension. Enfin, si le maire reconnaît qu’il a effectivement arrêté de serrer la main au requérant, cette décision ne saurait être regardée comme relevant d’une situation de harcèlement, et apparaît au demeurant justifiée par le contexte de difficultés relationnelles rencontrées avec M. B. Ainsi, le requérant ne démontre pas que les mesures exposées dans le courrier du 30 novembre 2018 s’inscriraient dans un contexte plus général de harcèlement moral, ni qu’elles auraient été de nature à porter atteinte à son droit de ne pas subir de tels agissements. Dès lors, ces mesures, qui caractérisent seulement une modification dans l’organisation des échanges entre le maire et le directeur général des services placé sous son autorité, ne sauraient être regardées comme ayant pour effet de porter atteinte aux droits et prérogatives que M. B tient de son statut. Elles ne peuvent davantage être regardées comme constitutives d’une sanction déguisée, aucun élément ne permettant de considérer que ces mesures, qui visent seulement à établir de nouvelles règles de communication entre M. B et le maire, compte tenu des difficultés précédemment rencontrées, auraient été prises dans l’intention de sanctionner.

6. Il résulte de tout ce qui précède que ces mesures constituent des mesures d’ordre intérieur insusceptibles de recours. Par suite, la décision par laquelle le maire a refusé de rapporter ces mesures est également insusceptible de recours. Les conclusions à fin d’annulation de cette décision doivent donc être rejetées comme irrecevables.

Sur les conclusions indemnitaires :

7. En premier lieu, M. B soutient que la responsabilité de la commune de Petit-Mars est engagée en raison de l’erreur commise par le maire de la commune quant à sa position statutaire dans son courrier du 30 novembre 2018, le maire ayant, à tort, mentionné dans ce courrier que le requérant était recruté sur un emploi fonctionnel. Toutefois, à supposer que le courrier adressé en réponse le 27 décembre 2018 par M. B au maire de Petit-Mars, dans lequel il lui reprochait cette erreur, puisse être regardé comme ayant eu pour effet de faire naître une décision ayant lié le contentieux indemnitaire à l’égard de la faute alléguée, le requérant ne démontre, ni que cette erreur révèlerait une faute de la commune de Petit-Mars, ni à plus forte raison qu’il aurait subi un quelconque préjudice du fait de cette erreur, qui n’a emporté aucune conséquence effective sur la gestion de sa situation administrative. Par suite, le requérant n’est pas fondé à rechercher l’engagement de la responsabilité pour faute de la commune de Petit-Mars à ce titre.

8. En deuxième lieu, ainsi qu’il a été précédemment dit au point 5., les mesures annoncées par le maire de la commune de Petit-Mars dans son courrier du 30 novembre 2018 constituent des mesures d’ordre intérieur insusceptibles de recours, ne portant pas atteinte à la situation professionnelle de M. B et ne constituent donc pas une sanction. Par suite, la responsabilité de la commune de Petit-Mars ne saurait être engagée à ce titre.

9. En troisième lieu, M. B soutient que la commune de Petit-Mars a commis une faute en réduisant le champ de ses responsabilités. A l’appui de cette affirmation, il évoque les mesures annoncées par courrier du 30 novembre 2018, dont il estime qu’elle ont eu pour effet de le placer sous tutelle en lui imposant une supervision de son activité inadaptée à sa position de directeur général des services, son éviction de la commission des finances et de la commission d’appels d’offres, la modification de sa fiche de poste intervenue à l’issue de l’entretien d’évaluation de 2018, sa mise à l’écart des travaux et l’interdiction qui lui aurait été faite de prendre la parole à l’occasion de la cérémonie des vœux au personnel pour l’année 2019. Toutefois, ainsi qu’il a été précédemment dit au point 5., les mesures prises par le maire de la commune de Petit-Mars dans son courrier du 30 novembre 2018 n’ont eu aucune incidence sur les attributions confiées à M. B. En tout état de cause, aucune disposition ni aucun principe ne fait obstacle à ce que le maire d’une commune, sous l’autorité duquel est placé le directeur général des services, demande à celui-ci de rendre compte de son activité de manière hebdomadaire, et impose que les réunions de travail se fassent en présence d’un autre fonctionnaire de la collectivité. Par ailleurs, les allégations de M. B concernant son éviction de certaines réunions sont contredites utilement par la commune, qui justifie, par les pièces qu’elle verse, de ce que le requérant a continué à être convoqué aux réunions en question. Si la commune reconnaît en revanche que la mission de conseil aux élus pour l’élaboration du projet stratégique territorial a été enlevée de la fiche de poste de M. B, cette suppression apparaît justifiée par le fait que le projet était parvenu au stade de sa mise en œuvre, de sorte qu’il n’y a pas lieu de maintenir une mission d’aide à son élaboration dans la fiche de poste, qui peut être modifiée de manière unilatérale en fonction de l’évolution des priorités de la commune. Enfin, la circonstance que M. B n’a pas eu l’occasion de s’exprimer lors d’une cérémonie de vœux ne saurait sérieusement être regardée comme de nature à révéler une diminution de ses attributions, ce type de cérémonie étant traditionnellement l’occasion d’une prise de parole des seuls élus. Par suite, la faute alléguée par M. B doit être écartée.

10. En quatrième lieu, M. B soutient que la commune de Petit-Mars a commis plusieurs fautes dans la gestion de sa situation, en commettant plusieurs détournements de procédure ayant eu pour effet de le priver des garanties prévues par l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 concernant le droit à la communication de son dossier, des garanties prévues en matière disciplinaire, notamment le droit à consulter son dossier individuel et disciplinaire, à être informé des griefs retenus par l’autorité administrative, et à être défendu, et de la consultation de la commission administrative paritaire requise en cas de mutation.

11. Toutefois, il résulte de ce qui a été précédemment dit aux points 5. et 7. que les mesures annoncées le 30 novembre 2018 ne présentent pas de caractère décisoire et ne sauraient donc être qualifiées de sanction, et que les autres éléments mis en avant par M. B ne caractérisent pas une réduction effective de ses attributions susceptible d’être qualifiée de mutation. Par suite, le requérant n’est fondé à soutenir, ni que la commune de Petit-Mars aurait dû respecter la procédure disciplinaire, ni qu’il a fait l’objet d’une mutation qui aurait dû être soumise à l’avis de la commission administrative paritaire, ni enfin que la commune de Petit-Mars aurait dû le mettre à même de consulter son dossier. Les fautes qu’il allègue, tirées des détournements de procédure dont la commune se serait rendue responsable, ne peuvent dès lors qu’être écartées.

12. En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. ». Il résulte de ces dispositions qu’en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d’une somme d’argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif. Par ailleurs, la décision par laquelle l’administration rejette une réclamation indemnitaire préalable tendant à la réparation des conséquences dommageables d’un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire uniquement à l’égard des dommages causés par ce fait générateur.

13. Si M. B sollicite la condamnation de la commune de Petit-Mars à réparer le préjudice qu’il a subi du fait des agissements de harcèlement moral dont il allègue avoir été victime, il n’a pas, dans son courrier du 27 décembre 2018 adressé au maire de la commune, fait mention de ce fait générateur. Par suite, le contentieux n’étant pas lié, les conclusions indemnitaires fondées sur ce fait générateur distinct sont irrecevables et doivent être rejetées, le harcèlement moral allégué n’étant en tout état de cause, et ainsi qu’il a été dit au point 5., pas établi.

14. En sixième et dernier lieu, si M. B soulève une faute tirée de ce que sa manière de servir aurait été exemplaire et constante, cette allégation, à la supposer fondée, est insusceptible de caractériser juridiquement une faute de l’administration à son égard, le requérant n’ayant, au demeurant, pas lié le contentieux indemnitaire à l’égard de ce fait générateur supposé.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par M. B doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à que soit mise à la charge de la commune de Petit-Mars, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le requérant sur le fondement de ces dispositions.

17. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Petit-Mars au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E:

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Petit-Mars présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et à la commune de Petit-Mars.

Délibéré après l’audience du 16 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M^me Gourmelon, présidente-rapporteure,

M^me Milin, première conseillère,

M. Cordrie, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 décembre 2023.

La présidente-rapporteure,

V. GOURMELON

L’assesseure la plus ancienne

dans l’ordre du tableau,

C. MILINLa greffière,

F. ARLAIS

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,