Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 septembre 2022 et 10 octobre 2023, M. Q C et M^me K C, M^me F M, M. E N et M^me O N, M. G H et M^me R A, M. D L ainsi que M. I B et M^me J B, représentés par M^e Lefèvre, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par la présidente de Nantes Métropole sur leur demande du 12 mai 2022 tendant à ce que soit mise à l’ordre du jour d’une prochaine séance du conseil métropolitain de Nantes Métropole la révision du règlement graphique du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole, dans ses dispositions applicables à la commune de Carquefou, en tant qu’elle classe en espaces paysagers à protéger la quasi-totalité des parcelles cadastrées section BK n° 146, n° 147, n° 96 et n° 122, section BE n° 58, n° 57 et n° 82 ainsi que section AL n° 2 ;

2°) d’enjoindre à Nantes Métropole d’inscrire à l’ordre du jour d’un prochain conseil métropolitain la mise en révision du plan local d’urbanisme métropolitain, notamment la réduction des espaces paysagers à protéger sur le territoire de la commune de Carquefou et ce, dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de Nantes Métropole le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— ils ont intérêt à agir ;

— leur requête n’est pas tardive ;

— une révision du plan local d’urbanisme est nécessaire ;

— le classement en espaces paysagers à protéger de leurs terrains est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et ce, en raison d’une mauvaise appréciation qualitative des espèces paysagères à protéger et du caractère excessif du périmètre de protection des espaces paysagers à protéger ;

— il en résulte une atteinte manifeste au droit de propriété des riverains.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 mai 2023 et le 7 décembre 2023, Nantes Métropole, représentée par M^e Caradeux, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Durup de Baleine,

— les conclusions de M. Marowski, rapporteur public,

— les observations de M^e Lefèvre, avocat des requérants,

— les observations de M^e Dubos, substituant M^e Caradeux, avocat de Nantes Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Le plan local d’urbanisme intercommunal de Nantes Métropole a été approuvé par une délibération du conseil métropolitain du 5 avril 2019. Le règlement graphique de ce plan classe dans le secteur UMd1p le quartier du Housseau à Carquefou, où les requérants possèdent, avenue Euterpe, avenue des Muses, avenue Melpomène ou avenue du Bois, des terrains bâtis de maison d’habitation. Au titre de la mise en œuvre des dispositions de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme, ce règlement graphique grève partie de ces terrains d’une servitude d’espace paysager à protéger. Le règlement écrit de ce plan local d’urbanisme prévoit que, dans le cas où un terrain est concerné par un espace paysager à protéger identifié au règlement graphique, les constructions, ouvrages et travaux sont autorisés à condition qu’ils ne soient pas de nature à porter atteinte à l’intégrité de cet espace paysager à protéger.

2. Par un recours administratif présenté le 12 mai 2022, les requérants ont saisi la présidente de Nantes Métropole d’une demande tendant à ce que soit porté à l’ordre du jour d’une réunion du conseil métropolitain l’engagement d’une procédure de révision du plan local d’urbanisme métropolitain, à l’effet de réduire l’emprise des servitudes d’espace paysager à protéger délimitées sur leur terrain. Du silence gardé sur cette demande est née la décision implicite que les requérants défèrent au tribunal.

Sur les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction :

3. La demande des requérants tend, au moyen d’une procédure de révision, à réduire des servitudes d’urbanisme instituées par le règlement graphique d’un plan local d’urbanisme. Dès lors, elle constitue une demande d’abrogation partielle de ce plan. La décision attaquée, en refusant d’inscrire à l’ordre du jour d’une séance du conseil métropolitain l’engagement à cet effet d’une procédure de révision, a, par conséquent, rejeté cette demande d’abrogation.

4. L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger un acte réglementaire illégal réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de procéder à l’abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l’ordre juridique. Il s’ensuit que, dans l’hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l’illégalité de l’acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l’excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l’abroger. A l’inverse, si, à la date à laquelle il statue, l’acte réglementaire est devenu illégal en raison d’un changement de circonstances, il appartient au juge d’annuler ce refus d’abroger pour contraindre l’autorité compétente de procéder à son abrogation. Il en résulte que lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l’acte réglementaire dont l’abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. Par suite, la légalité des servitudes d’urbanisme dont les requérants contestent le refus de les abroger en engageant, pour en réduire l’étendue, une révision du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole doit s’apprécier à la date du présent jugement.

5. Aux termes de l’article L. 151-1 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Aux termes de l’article L. 151-8 du même code : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L 101-3. ». Aux nombre de ces objectifs sont, notamment, « la qualité urbaine, architecturale et paysagère » ainsi que « la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ».

6. Selon l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ». L’article L. 151-23 de ce même code dispose : « Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d’ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu’il s’agit d’espaces boisés, il est fait application du régime d’exception prévu à l’article L. 421-4 pour les coupes et abattages d’arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ».

7. L’article R. 151-9 du code de l’urbanisme prévoit que : « Le règlement contient exclusivement les règles générales et servitudes d’utilisation des sols destinées à la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement durables, dans le respect de l’article L. 151-8, ainsi que la délimitation graphique des zones prévues à l’article L. 151-9. ». L’article R. 151-14 du même code dispose : « Le ou les documents graphiques font apparaître les limites des zones, secteurs, périmètres, espaces que le plan local d’urbanisme identifie en application de la présente section. ». Aux termes de l’article R. 151-43 de ce même code : " Afin de contribuer à la qualité du cadre de vie, assurer un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres et répondre aux enjeux environnementaux, le règlement peut : / () / 5° Identifier, localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger au titre de l’article L. 151-23 pour lesquels les travaux non soumis à un permis de construire sont précédés d’une déclaration préalable et dont la démolition est subordonnée à la délivrance d’un permis de démolir, et définir, s’il y a lieu, les prescriptions nécessaires pour leur préservation ; / () ".

8. Il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir mais sans être liés par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d’un plan local d’urbanisme s’apprécie au regard du parti d’urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables. L’appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir.

9. Les dispositions de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme permettent au règlement d’un plan local d’urbanisme d’édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l’intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un élément de paysage ou délimiter un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. Il peut aussi localiser, dans les zones urbaines, les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger. La localisation de cet élément, de ce secteur ou de ces espaces, leur délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l’objectif recherché.

10. L’une des orientations stratégiques thématiques en matière d’environnement du projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole est de « Dessiner la métropole nature ». Explicitant cette orientation, ce projet expose que « la trame verte et bleue métropolitaine est l’armature naturelle composée de continuités écologiques, terrestres et aquatiques. () elle permet d’encadrer le développement urbain en préservant les espaces paysagers et naturels et de le valoriser en garantissant un cadre de vie de qualité. / Elle est composée des unités paysagères caractéristiques de la métropole, des espaces naturels et agricoles, des espaces de nature en ville et du patrimoine végétal, des cours d’eau, des zones humides et des champs d’expansion des crues. ».

11. Au sein de l’orientation « Dessiner la métropole nature », les auteurs du projet d’aménagement et de développement durables ont défini un objectif consistant à « Développer la nature en ville ». A ce titre, ce projet énonce, d’une part, que, dans l’espace urbanisé, la trame verte métropolitaine est composée de l’ensemble des espaces verts, parcs, squares, jardins, potagers urbains, toitures et murs végétalisés qu’il s’agit de favoriser pour développer la nature en ville sous toutes ses formes, tout en prêtant attention aux types d’espèces plantées et, d’autre part, que le développement de la nature en ville répond aux enjeux de la biodiversité tout en étant bénéfique aux habitants qui aspirent de plus en plus à une relation quotidienne à la nature et que ces espaces sont également des sources de dépollution, de rafraîchissement, d’amélioration de la qualité de l’eau et de celle des sols.

12. S’agissant du territoire « Erdre et Loire », dont fait partie la commune de Carquefou, et en ce qui concerne l’objectif consistant à développer la nature en ville, le projet d’aménagement et de développement durables expose que « la richesse et la diversité naturelle du territoire Erdre et Loire est aussi caractérisée par les éléments de nature en ville, tels que les jardins, les arbres remarquables, les haies bocagères intégrées aux lotissements pavillonnaires, les espaces publics végétalisés, etc. Il s’agit d’intégrer ces éléments dans le projet urbain et de valoriser l’armature verte caractéristiques de certains quartiers pavillonnaires, comme par exemple le Housseau à Carquefou, de favoriser les cœurs d’îlots verts, de préserver les ensembles paysagers remarquables publics et privés, à l’image des parcs boisés des propriétés du secteur G Prévert à Mauves-sur-Loire ».

13. Le règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole prévoit que l’espace paysager à protéger est au nombre des outils graphiques de protection du patrimoine non-bâti. Le concernant, le § B.2.2 de l’article B.2 des dispositions communes à toutes les zones dispose que l’espace paysager à protéger est un « Elément tel que haie, zone humide, cœur d’îlot, boisement ou ensemble paysager à protéger pour des motifs d’ordre écologique et/ou paysager, notamment pour favoriser la sauvegarde de son intérêt urbain, paysager et environnemental. / Dans le cas où un terrain est concerné par un Espace Paysager à Protéger identifié au règlement graphique, les constructions, ouvrages et travaux sont autorisés à condition qu’ils ne soient pas de nature à porter atteinte à l’intégrité de cet Espace Paysager à Protéger. / () ».

14. La légalité de l’inscription, sur le fondement de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme, de servitudes d’espace paysager à protéger, comme de la délimitation de ces servitudes d’urbanisme, sur les terrains des requérants ne peut s’apprécier au regard de ces seuls terrains, mais doit s’apprécier au regard de leur localisation dans le quartier du Housseau, à Carquefou. Il ressort des pièces du dossier que ce quartier résidentiel de Carquefou présente, en raison du nombre, des dimensions, de la composition et de la continuité des jardins accompagnant la totalité des maisons d’habitation qu’il comporte, une très grande qualité paysagère. A cet égard, ainsi qu’il a été relevé, le projet d’aménagement et de développement durables retient, dans le territoire « Erdre et Loire » et pour « Développer la nature en ville », la nécessité de « valoriser l’armature verte caractéristiques de certains quartiers pavillonnaires, comme par exemple le Housseau à Carquefou ». Le cahier communal de Carquefou du rapport de présentation fait pour sa part mention, quant au quartier du Housseau, de ce qu’il présente encore une qualité paysagère exceptionnelle qui lui est propre et qui doit être préservée, sa trame paysagère étant composée de nombreuses haies arbustives ou boisées, de cœurs d’îlots et espaces verts offrant un cadre de vie de qualité.

15. Compte tenu de ce qui vient d’être dit, la qualité paysagère et écologique des espaces naturels attenant aux maisons d’habitation du quartier de la Housseau à Carquefou permet légalement aux auteurs du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole d’en poursuivre la protection sur le fondement de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme et justifie, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, qu’ils le fassent et ce, pour un motif d’ordre écologique, notamment la préservation et le maintien de la continuité écologique dans cette partie de Carquefou, en grevant ces propriétés de servitudes d’espace paysager à protéger. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la délimitation de ces espaces à protéger, notamment sur les propriétés des requérants, serait entachée d’erreurs manifestes d’appréciation et ce, alors même, d’une part, que la qualité de ces espaces s’explique en particulier par le fait de l’homme et, d’autre part, que cette délimitation peut conduire à y inclure des espaces qui, n’étant pas bâtis, sont néanmoins artificialisées, tels que des allées gravillonnées ou goudronnées aménagées pour le passage des véhicules. Cette délimitation n’est pas, au regard du parti d’urbanisme défini par ce projet, disproportionnée et, compte tenu des dispositions précitées du § B.2.2 précité, est nécessaire à l’objectif recherché, qui est d’assurer la préservation et le maintien de l’intégrité de ces espaces paysagers à protéger.

16. Il résulte de ce qui a été dit au point 15 ci-dessus que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les délimitations des espaces paysagers à protéger grevant leurs terrains portent illégalement atteinte au droit de propriété. Ils ne sont pas davantage fondés, faisant état de la situation d’autres propriétés que les leurs dans le quartier du Housseau, à prétendre qu’il est porté une atteinte illégale au principe d’égalité devant la loi.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de la décision attaquée. Par suite, il ne peut être fait droit aux conclusions à fin d’injonction qu’ils présentent.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Nantes Métropole, qui n’a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d’une somme au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Nantes Métropole au même titre.

D É C I D E :

Article 1er : La requête est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Nantes Métropole au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. Q C et M^me K C, représentant unique des requérants, ainsi qu’à Nantes Métropole.

Délibéré après l’audience du 14 mai 2024 à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

M^me Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2024.

Le président-rapporteur,

A. DURUP DE BALEINEL’assesseure la plus ancienne

dans l’ordre du tableau,

S. THOMAS

La greffière,

S. LE DUFF

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,