Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 8 mai 2024 et le 12 janvier 2026, M. B… D… et M^me F… E…, agissant tant en leur nom personnel qu’en qualité de représentants légaux de la mineure A… D…, représentés par M^e Ahmadi, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France sur le recours préalable formé contre les décisions de l’autorité consulaire française à Téhéran (Iran) refusant de délivrer un visa d’entrée et de long séjour à M^me E… et à A… D… au titre de la réunification familiale ;

2°) d’enjoindre au ministre de l’intérieur, à titre principal, de délivrer les visas sollicités dans le délai de quarante-huit heures à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de réexaminer les demandes de visa dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 1 500 euros à verser à M. D… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable ;

- la décision attaquée est entachée d’un défaut de motivation en fait et en droit ;

- elle est entachée d’un vice de procédure en ce que les demandeuses de visa n’ont pas été invitées à produire les pièces ou informations complémentaires utiles à l’instruction de leur dossier ;

- elle est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que l’identité des demandeuses de visa et le lien familial qui les unit à M. D… sont établis par des documents d’état civil authentiques faisant foi et par le mécanisme de la possession d’état ;

- M. D… ne peut être regardé comme représentant une menace pour l’ordre public dès lors que la condamnation dont il a fait l’objet est intervenue postérieurement à la décision attaquée ;

- la décision attaquée méconnaît les dispositions de l’article L 561-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dès lors qu’elles remplissent les conditions pour obtenir les visas sollicités ;

- elle a été prise en méconnaissance de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- elle a été prise en méconnaissance de l’article 3 paragraphe 1er de la convention internationale relative aux droits de l’enfant.

Par des mémoires en défense enregistrés le 29 juillet 2025 et le 31 juillet 2025, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la décision attaquée peut être fondée sur le motif tiré de la menace pour l’ordre public que représente M. D… ;

- les moyens soulevés par M. D… et M^me E… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- la convention internationale relative aux droits de l’enfant ;

- le code civil ;

- le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

La présidente de la formation de jugement a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l’audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Le rapport de M. Dumont a été entendu au cours de l’audience publique.

Considérant ce qui suit :

Des demandes de visa de long séjour ont été présentées pour M^me E… et pour la mineure A… D…, qui se présentent comme la conjointe et la fille de M. D…, ressortissant afghan ayant obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire par une décision du directeur général de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides du 5 septembre 2019. Par des décisions du 2 janvier 2024, l’autorité consulaire française à Téhéran (Iran) a refusé de délivrer les visas demandés. Par une décision implicite née le 19 avril 2024, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France a rejeté le recours préalable formé contre les décisions consulaires. Par la présente requête, M. D… et M^me E… demandent l’annulation de la décision de la commission de recours.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article D. 312-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « Une commission placée auprès du ministre des affaires étrangères et du ministre de l’intérieur est chargée d’examiner les recours administratifs contre les décisions de refus de visa de long séjour prises par les autorités diplomatiques ou consulaires. (…) La saisine de l’une ou l’autre de ces autorités, selon la nature du visa sollicité, est un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux, à peine d’irrecevabilité de ce dernier. » Aux termes de l’article D. 312-8-1 du même code : « En l’absence de décision explicite prise dans le délai de deux mois, le recours administratif exercé devant les autorités mentionnées aux articles D. 312-3 et D. 312-7 est réputé rejeté pour les mêmes motifs que ceux de la décision contestée. L’administration en informe le demandeur dans l’accusé de réception de son recours. »

Les dispositions de l’article D. 312-8-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile impliquent que si le recours administratif préalable obligatoire formé contre une décision de refus d’une demande de visa fait l’objet d’une décision implicite de rejet, cette décision implicite, qui se substitue à la décision initiale, doit être regardée comme s’étant approprié les motifs de la décision initiale.

D’autre part, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire. » L’article L. 211-5 du même code dispose : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. » Enfin, aux termes de l’article L. 232-4 du même code : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n’est pas illégale du seul fait qu’elle n’est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l’intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu’à l’expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. »

Il résulte de ces dispositions que les décisions des autorités consulaires portant refus d’une demande de visa doivent être motivées en vertu des dispositions de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Il en va de même pour les décisions de rejet des recours administratifs préalables obligatoires formés contre ces décisions.

Il en résulte que la décision implicite de la commission, qui s’est substituée aux décisions de l’autorité consulaire, doit être regardée comme s’étant approprié les motifs de ces décisions et que, contrairement à ce que soutient le ministre de l’intérieur, M. D… et M^me E… peuvent utilement faire valoir que la décision en litige est insuffisamment motivée, alors même qu’ils n’ont pas sollicité préalablement la communication des motifs de cette décision. Les décisions consulaires, qui visent notamment l’article L. 561-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, sont fondées sur le motif tiré de ce que les déclarations des demandeuses de visa conduisent à conclure à une tentative frauduleuse pour obtenir un visa au titre de la réunification familiale. Elles comportent l’énoncé des considérations de fait et de droit qui en constituent le fondement et satisfont ainsi à l’exigence de motivation prévue à l’article L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France, qui s’est substituée aux décisions de l’autorité consulaire, manque en fait et doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 114-5 du code des relations entre le public et l’administration : « Lorsqu’une demande adressée à l’administration est incomplète, celle-ci indique au demandeur les pièces et informations manquantes exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur. Elle fixe un délai pour la réception de ces pièces et informations. (…) »

Les dispositions de l’article L. 114-5 du code des relations entre le public et l’administration imposent à l’administration, à peine d’illégalité de sa décision, d’indiquer au demandeur, lorsque la demande de ce dernier est incomplète, les pièces ou informations manquantes dont la production est requise par un texte pour permettre l’instruction de sa demande. En revanche, elles n’ont pas pour objet d’imposer à l’administration d’inviter le demandeur à produire les justifications de nature à établir le bien-fondé de cette demande.

M. D… et M^me E… soutiennent que les demandeuses de visa n’ont pas été invitées à compléter les informations de leur dossier en méconnaissance de l’article L. 114-5 du code des relations entre le public et l’administration. Toutefois, pour rejeter la demande de visa, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France ne s’est pas fondée sur l’absence de documents ou de justificatifs nécessaires à l’instruction de leur demande. Par suite, le moyen doit être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 561-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « Sauf si sa présence constitue une menace pour l’ordre public, le ressortissant étranger qui s’est vu reconnaître la qualité de réfugié ou qui a obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire peut demander à bénéficier de son droit à être rejoint, au titre de la réunification familiale : 1° Par son conjoint ou le partenaire avec lequel il est lié par une union civile, âgé d’au moins dix-huit ans, si le mariage ou l’union civile est antérieur à la date d’introduction de sa demande d’asile ; / (…) 3° Par les enfants non mariés du couple, n’ayant pas dépassé leur dix-neuvième anniversaire. (…) » Aux termes de l’article L. 561-4 du même code : « Les articles L. 434-1, L. 434-3 à L. 434-5 et le premier alinéa de l’article L. 434-9 sont applicables. La réunification familiale n’est pas soumise à des conditions de durée préalable de séjour régulier, de ressources ou de logement. » Enfin, l’article L. 561-5 de ce code dispose : « Les membres de la famille d’un réfugié ou d’un bénéficiaire de la protection subsidiaire sollicitent, pour entrer en France, un visa d’entrée pour un séjour d’une durée supérieure à trois mois auprès des autorités diplomatiques et consulaires, qui statuent sur cette demande dans les meilleurs délais. Ils produisent pour cela les actes de l’état civil justifiant de leur identité et des liens familiaux avec le réfugié ou le bénéficiaire de la protection subsidiaire. En l’absence d’acte de l’état civil ou en cas de doute sur leur authenticité, les éléments de possession d’état définis à l’article 311-1 du code civil et les documents établis ou authentifiés par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, sur le fondement de l’article L. 121-9 du présent code, peuvent permettre de justifier de la situation de famille et de l’identité des demandeurs. Les éléments de possession d’état font foi jusqu’à preuve du contraire. Les documents établis par l’office font foi jusqu’à inscription de faux. »

Il résulte de ces dispositions que, lorsque la venue d’une personne en France a été sollicitée au titre de la réunification des membres de la famille d’une personne reconnue réfugiée ou bénéficiaire de la protection subsidiaire, l’autorité diplomatique ou consulaire n’est en droit de rejeter la demande de visa dont elle est saisie à cette fin que pour un motif d’ordre public. Figure au nombre de ces motifs le caractère frauduleux des déclarations faites pour obtenir les visas sollicités au titre de la réunification familiale.

Aux termes de l’article L. 811-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « La vérification de tout acte d’état civil étranger est effectuée dans les conditions définies par l’article 47 du code civil. » Aux termes de l’article 47 du code civil : « Tout acte de l’état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi, sauf si d’autres actes ou pièces détenus, des données extérieures ou des éléments tirés de l’acte lui-même établissent, le cas échéant après toutes vérifications utiles, que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité. Celle-ci est appréciée au regard de la loi française. »

Il résulte de ces dispositions que la force probante d’un acte d’état civil établi à l’étranger peut être combattue par tout moyen susceptible d’établir que l’acte en cause est irrégulier, falsifié ou inexact. En cas de contestation par l’administration de la valeur probante d’un acte d’état civil établi à l’étranger, il appartient au juge administratif de former sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties. Pour juger qu’un acte d’état civil produit devant lui est dépourvu de force probante, qu’il soit irrégulier, falsifié ou inexact, le juge doit en conséquence se fonder sur tous les éléments versés au dossier dans le cadre de l’instruction du litige qui lui est soumis. Ce faisant, il lui appartient d’apprécier les conséquences à tirer de la production par l’étranger d’une carte consulaire ou d’un passeport dont l’authenticité est établie ou n’est pas contestée, sans qu’une force probante particulière puisse être attribuée ou refusée par principe à de tels documents.

D’une part, pour justifier de l’identité et du lien matrimonial qui unit M^me E… à M. D…, les requérants produisent un certificat d’identité afghan n° 36326412 établi par le bureau central de l’enregistrement de l’état civil du ministère de l’intérieur afghan le 30 avril 2020, mentionnant que F…, fille de K…, petite-fille de L…, est née à Karrukh et avait 20 ans en 2020, son passeport délivré le 20 mars 2021 dont les mentions relatives à son prénom et sa date de naissance concordent et un certificat de mariage délivré le 30 janvier 2024 par l’ambassade afghane à Téhéran mentionnant que F… E…, fille de K…, et B… D…, fils I… C…, se sont mariés le 1er mai 2018 à Téhéran. Si le ministre de l’intérieur fait valoir que le certificat de naissance mentionne que M^me E… est née en 2020, il ressort des termes de ce document qu’il mentionne que M^me E… avait 20 ans en 2020 et qu’elle est par conséquent née en 2000. Dès lors, le caractère frauduleux de ses documents d’identité n’est pas établi. Le ministre de l’intérieur fait également valoir que selon les déclarations qu’il a faites à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides dans sa demande d’asile, M. D… se trouvait en Allemagne à la date de son mariage allégué avec M^me E…, dont il ne fait pas mention, et était marié religieusement à M^me G… et qu’ainsi, le certificat de mariage produit présente un caractère frauduleux. M. D… et M^me E… ne fournissent aucune explication sur les incohérences relevées par le ministre entre ces déclarations et le certificat de mariage. Dans ces conditions, le caractère frauduleux de ce document est établi. D’autre part, pour justifier de l’identité A… D… et du lien de filiation qui l’unit au réunifiant, M. D… et M^me E… produisent un certificat d’identité n° 4328592 établi par la direction de la population et d’enregistrement de l’état civil du ministère de l’intérieur afghan le 9 mai 2023 mentionnant qu’Aneya, fille de B…, petite-fille H…, est née le 26 septembre 2022 dans le district de Posht e Zarghan en Afghanistan, ainsi que son passeport délivré le 6 août 2023 dont les mentions relatives à son prénom et à sa date de naissance sont concordantes. Le ministre de l’intérieur fait valoir que M. D… n’apporte pas la preuve de sa présence en Iran au moment de la conception A…, soit entre novembre et décembre 2021. Si la charge de la preuve de la fraude incombe à l’administration, les requérants ont produit en réplique des billets d’avion permettant d’établir que M. D… se trouvait en Iran du 19 novembre 2021 au 17 décembre 2021. Dans ces conditions, le caractère frauduleux des documents d’identité de la jeune A… n’est pas établi. Par suite, et alors que le ministre n’émet aucune critique à l’encontre des actes produits, M. D… et M^me E… ne sont fondés à soutenir qu’en s’appropriant le motif des décisions consulaires tiré du caractère frauduleux des déclarations faites par les demandeuses de visa, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France a commis une erreur d’appréciation et méconnu les dispositions de l’article L. 561-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile qu’en tant seulement que la décision attaquée vise A… D….

Toutefois, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas la partie requérante d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

Le ministre de l’intérieur invoque, dans son mémoire en défense communiqué aux requérants, un nouveau motif tiré de la menace à l’ordre public que représente M. D….

Il ressort des pièces du dossier que M. D… a été condamné le 28 mai 2025 par le tribunal correctionnel de Pontoise à six mois d’emprisonnement avec sursis et à une interdiction de détenir ou de porter une arme soumise à autorisation pendant cinq ans pour violence avec usage ou menace d’une arme suivie d’une incapacité n’excédant pas huit jours. Si les requérants soutiennent que le jugement par lequel il a été condamné à ces peines est postérieur à la décision attaquée, il ressort des termes de son extrait de casier judiciaire qu’il a été prononcé pour sanctionner des faits commis le 10 janvier 2023, soit antérieurement à cette décision. Les faits ainsi reprochés sont suffisamment graves, caractérisés et récents pour fonder un refus de visa sur la menace à l’ordre public que constituerait la présence en France du réunifiant. Dans ces conditions, le nouveau motif opposé par le ministre de l’intérieur dans son mémoire en défense tiré de la menace pour l’ordre public que représente la présence en France de M. D… est susceptible de fonder légalement la décision attaquée. Par suite, et alors qu’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif, il y a lieu de procéder à la substitution de motif demandée, laquelle n’a privé les requérants d’aucune garantie de procédure liée au motif substitué.

En quatrième et dernier lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ; / 2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. » Aux termes du paragraphe 1er de l’article 3 de la convention de New-York relative aux droits de l’enfant : « Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale. »

Il ne ressort d’aucune pièce du dossier que M. D… a entretenu avec M^me E… des liens affectifs stables et continus avant son entrée en France. Les captures d’écran de téléphone faisant apparaître des appels non datés entre des personnes non identifiées, les photos non datées et non localisées représentant M. D… avec une femme et un enfant ne permettent pas non plus d’établir qu’il maintiendrait avec A… D… des liens affectifs et qu’il contribuerait à ses besoins et à son éducation depuis sa naissance. En outre, compte tenu également de la menace qu’il représente pour l’ordre public, le refus de l’administration d’accorder les visas demandés n’a pas porté au droit des intéressés au respect de leur vie familiale une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels ce refus a été opposé aux demandeuses de visa ni méconnu l’intérêt supérieur de l’enfant A…. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article 3 paragraphe 1er de la convention internationale relative aux droits de l’enfant doivent être écartés.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par M. D… et M^me E… doivent être rejetées.

Sur les conclusions accessoires :

Le présent jugement rejetant les conclusions principales de la requête, il y a lieu de rejeter, par voie de conséquence, les conclusions tendant au prononcé d’une mesure d’injonction sous astreinte ainsi que celles relatives aux frais liés au litige.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. D… et de M^me E… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B… D…, à M^me F… E… et au ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 13 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Poupineau, présidente,

M^me Paquelet-Duverger, première conseillère,

M. Dumont, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 avril 2026.

Le rapporteur,

E. Dumont

La présidente,

V. Poupineau

La greffière,

A.-L. Le Gouallec

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,