TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE NÎMES

N°1101753

___________

COMMUNE DE BOLLENE

M^me Y-Z X

___________

M. Raynaud

Rapporteur

___________

M. Saboureau

Rapporteur public

___________

Audience du 27 juin 2013

Lecture du 15 juillet 2013

___________

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Nîmes

(3^e chambre)

135 05 06

C

Vu la requête, enregistrée le 27 mai 2011, présentée pour la commune de Bollène, représentée par son maire, et pour M^me Y-Z X, demeurant XXX, par M^e Sindres ;

La commune de Bollène et M^me X demandent au tribunal :

— d’annuler la délibération n° 4 du 29 mars 2011 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence a approuvé le budget général pour 2010 ;

— d’annuler la délibération n° 8 du 29 mars 2011 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence a approuvé le budget général pour 2011 ;

Elles soutiennent :

— que le nouveau débat d’orientation budgétaire n’a pas été régulièrement constitué ; que le rapport n° 2 de la note de synthèse du 22 mars 2011 ne traite pas du contenu du débat mais commente le jugement rendu par le tribunal de céans le 17 février 2011 ;

— que le budget primitif général annulé ne pouvait être régularisé ; qu’une lettre du préfet de Vaucluse en date du 28 mars 2011 mentionnait la nécessité de réaliser la totalité de la procédure budgétaire ; que le visa de décisions modificatives n° 1 et 2 du budget primitif annulé sont sans effet du fait de la disparition rétroactive dudit budget ;

— que le budget annulé prévoyait une recette de fonds de compensation TVA de 1 500 000 euros, mais qu’il n’a été encaissé à ce titre que 10 000 euros pour 2010 ; que toutefois, le même chiffre estimatif a été repris par la délibération attaquée ; que la sincérité budgétaire est méconnue ;

— que le débat d’orientation budgétaire 2011 s’est déroulé le 22 février 2011 tandis que celui pour 2010 s’est déroulé le 22 mars 2011, soit un mois après celui de l’année postérieure ; que les budgets ont été votés le même jour ;

— qu’il n’a pas été possible lors du débat budgétaire pour 2011 d’avoir eu connaissance des données relatives à l’exercice précédent, dont le vote du budget général et du compte administratif ;

— que les droits à l’information et à l’amendement des élus ont été méconnus par le vote le même jour des deux budgets ;

Vu les délibérations attaquées ;

Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 28 juillet 2011, présenté pour la commune de Bollène et M^me X, qui concluent aux mêmes fins ;

Elles soutiennent en outre :

— que contrairement aux demandes effectuées en ce sens dans la préparation du débat d’orientation budgétaire, la compétence économique d’intérêt communautaire n’a représenté qu’une part négligeable du budget primitif ; que des projets relatifs à cette compétence n’ont pas été repris, tel que le financement de la plate-forme trimodale pourtant programmée dans le cadre d’un plan Etat-région ; que cette compétence obligatoire a été méconnue ;

— que le budget annulé n’ayant plus d’existence juridique, il n’a pu être consolidé par deux décisions modificatives ; qu’ainsi la délibération n° 4 du 29 mars 2011 ne pouvait adopter le budget consolidé ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2012, présenté pour la communauté de communes de Rhône-Lèz-Provence, représentée par son président en exercice, par M^e Lentilhac, qui conclut au rejet de la requête ainsi qu’à la mise à la charge de la commune de Bollène et de M^me X une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative ;

Elle fait valoir :

— que les documents transmis aux conseillers avant la séance du 22 mars 2011 ont présenté un caractère suffisant afin de permettre aux membres du conseil communautaire d’engager les débats ;

— qu’il résulte du procès-verbal de ladite séance que les élus de Bollène étaient présents et qu’ils ont pu intervenir sur les points qu’ils souhaitaient aborder ;

— que les documents relatifs au débat d’orientation budgétaire ont été actualisés pour la séance du 22 mars 2011 ;

— que la séance du 29 mars 2011 a eu pour objet non la régularisation d’un budget précédent mais son adoption ; que la notion de régularisation fait référence à la seule situation comptable après jugement ; qu’il a au contraire été adopté un budget prévisionnel consolidé pour l’année 2010 ;

— que le contenu du débat d’orientation budgétaire 2010 ne peut engendrer l’irrégularité de celui pour 2011 en raison de la prise en considération de l’annulation du budget 2010 par le tribunal de céans avant la fin de l’exercice en question ;

— que l’ensemble des travaux préalables ont été réalisés par les commissions communautaires ; que les arbitrages qui ont servi de base au fonctionnement d’un exercice écoulé lors du jugement précité ont conservé leur pertinence et leur actualité ;

— que concernant le budget primitif pour 2011, des dépenses relatives à un nouvel investissement ne sauraient en rien être dictées par la loi, l’assemblée délibérante étant souveraine pour orchestrer la mise en œuvre de ses compétences ;

— que la compétence ZAC logistique de Bollène et les infrastructures liées aux zones d’activités intercommunales a été retirée à la communauté de communes et relève à nouveau de la commune de Bollène ;

Vu le mémoire en réplique, enregistré le 14 février 2013, présenté pour la commune de Bollène et M^me X, par M^e Sindres, qui concluent aux mêmes fins que précédemment ainsi qu’à la mise à la charge de la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elles soutiennent :

— que le budget de la communauté de communes pour l’année 2011 a été adopté avant celui de l’année 2010 ; que le débat d’orientation budgétaire du budget de 2010 a eu lieu le 22 mars 2011 et que ce budget a été adopté le 29 mars 2011 ; que le débat d’orientation budgétaire a eu lieu le 22 février 2011 et l’adoption de ce budget s’est déroulée le 22 mars 2011 et ce contrairement aux indications fournies par le préfet de Vaucluse ;

— que les deux délibérations portant adoption des budgets primitifs pour la communauté de communes ont été adoptés à la suite d’un débat d’orientation budgétaire qui n’a pas eu lieu dans le délai requis de deux mois en application des articles L. 5211-12 et L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales ;

— que la communauté de communes n’apporte pas une preuve suffisante de l’envoi et de la réception par l’ensemble des élus de l’ensemble des documents préparatoires ; que les informations communiquées par la communauté de communes aux élus avant le vote desdits budgets sont erronées ; qu’elles ne constituent pas une information suffisante et objective permettant aux élus d’exprimer leur opinion ;

— que le développement économique constitue une compétence obligatoire des communautés de communes en application de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales ; que si la ZAC Pan Europarc préexistait à la création de la communauté de communes et que cette dernière n’est compétente que pour les ZAC créées postérieurement, la création de la voie ferrée intercommunautaire pour la réalisation de la plate-forme « trimodale » rail-route-Rhône relève de sa compétence pour la part qui n’est pas comprise dans ladite ZAC ; que la communauté de communes a voté et fait réaliser des études en ce sens ;

— que si la communauté fait valoir qu’un budget « provisionnel consolidé » pour 2010 a été adopté, seul le vote du compte administratif permet de consolider le budget ;

Vu le mémoire, enregistré le 14 février 2013, régularisé le 18 mars 2013, présenté pour la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence par M^e Lentilhac, qui conclut aux mêmes fins que précédemment ;

Elle fait valoir :

* sur le budget primitif pour 2010 :

— qu’il ne saurait être fait grief à la communauté de communes de ne pas avoir prévu au budget primitif 2010 approuvé par la délibération attaquée d’autres dépenses en matière de développement économique que celles mentionnées par le budget annulé qu’elle a pour objet de régulariser ;

— qu’à la date d’adoption du budget, l’opération en cause de réalisation d’une voie ferrée de la zone Pan Euro Parc n’entrait plus dans les compétences de la communauté de communes ; qu’il en a été ainsi suite au retrait par le préfet de Vaucluse de l’arrêté du 7 octobre 2009 attribuant cette ZAC à la communauté de communes et des statuts modifiés de la communauté de communes approuvés par un nouvel arrêté préfectoral du 8 février 2010 ; qu’il n’est pas non-plus démontré que la communauté de communes n’a inscrit aucune dépense obligatoire en matière de développement économique pour les deux budgets ;

— qu’une délibération du 20 juillet 2010 portant modification du budget primitif 2010 a ramené la dépense « autre personnel extérieur » à la somme de 227.230,69 euros ; qu’il en a été de même pour la dépense « autres frais divers » à la somme de 22.000 euros ; que ces dépenses réduites ont été inscrites dans le nouveau budget primitif 2010 voté le 29 mars 2011 ;

— que le tableau du personnel était bien annexé au budget primitif de la communauté de communes ;

— que le budget primitif a un caractère prévisionnel concernant les recettes autorisées ; qu’il n’avait pas à prendre en considération les recettes effectivement encaissées au cours de l’année 2010 au titre du fonds de compensation TVA ; que si cela avait été le cas, le budget primitif pour 2010 voté le 29 mars 2011 n’aurait pas été voté en équilibre réel ; que la recette prévue de 1.498.100 euros a pour contrepartie des dépenses d’investissement qui avaient vocation à générer des droits au titre du FCTVA d’un même montant ;

* sur le budget primitif pour 2011 :

— que les conclusions présentées à l’encontre de cette dernière délibération sont irrecevables ; qu’elles ne sont soutenues par aucune motivation en fait et en droit permettant d’en apprécier le bien-fondé ; que les délais de recours contentieux sont expirés et qu’aucune régularisation de la requête n’est possible ;

— qu’à titre subsidiaire, le débat d’orientation budgétaire a eu lieu au cours d’une séance du conseil communautaire du 22 février 2011 concomitamment à la notification du jugement du tribunal de céans du 17 février 2011 ; que le budget 2011 devait obligatoirement être voté avant le 31 mars 2011 en application de l’article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales ; qu’en application de l’avis du Conseil d’Etat du 9 février 1989 n°345352, le budget 2010 devait obligatoirement être voté sans délai pour éviter qu’il soit réglé par le préfet ;

— qu’il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire que la tenue du débat d’orientation budgétaire du budget primitif de l’année 2011 soit subordonné à l’adoption du budget primitif pour l’année 2010 ; qu’il en est de même pour l’adoption le même jour des budgets primitif 2010 et 2011 ;

— que le budget pour l’année 2011 a été établi en considération du compte administratif de l’année 2010 régulièrement approuvé et non contesté ;

Vu la lettre du 20 mars 2013 par laquelle les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, que l’instruction pourrait être close à partir du 30 avril 2013 sans information préalable ;

Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 25 avril 2013, présenté pour la commune de Bollène et M^me X, par M^e Sindres, qui concluent aux mêmes fins par les mêmes moyens qu’elles précisent ;

Vu l’avis d’audience, portant clôture de l’instruction immédiate, pris le 29 mai 2013 en application de l’article R. 613-2 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique 27 juin 2013 :

— le rapport de M. Raynaud, rapporteur,

— les conclusions de M. Saboureau, rapporteur public,

— les observations de M^e Biscarel pour la commune de Bollène et M^me X,

— et les observations de M^e Lentilhac pour la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence ;

1. Considérant que par un jugement du 17 février 2011, le tribunal de céans a annulé la délibération du conseil de la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence du 13 avril 2010 relative à l’adoption du budget primitif pour 2010 ; que par une nouvelle délibération n° 4 du 29 mars 2011, le conseil communautaire de la communauté de communes a adopté un « budget primitif consolidé » pour l’exercice 2010 ; que par une dernière délibération n° 8 du 29 mars 2011, le conseil communautaire a également adopté le budget primitif pour l’année 2011 ;

Sur les conclusions à fin d’annulation des délibérations n° 4 et n° 8 du 29 mars 2011 portant budget primitif pour 2010 et 2011 :

2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (…) » ; que l’article L. 2312-1 du même code dispose : « Le budget de la commune est proposé par le maire et voté par le conseil municipal. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, un débat a lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget de l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés, dans un délai de deux mois précédant l’examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l’article L 2121-8. (…) » ;

3. Considérant qu’il résulte de ces dispositions transposables aux établissements publics de coopération intercommunale par l’article L. 5211-36 du même code, que seules les affaires soumises à délibération donnent lieu à l’envoi d’une note de synthèse ; que le débat d’orientation budgétaire constitue uniquement une mesure non décisoire, préparatoire au vote du budget de la commune ; que s’il est loisible à la commune de formaliser les échanges qui ont eu lieu en rédigeant un procès-verbal de ces derniers, ni l’article L. 2312-1 précité du code général des collectivités territoriales, ni aucune autre disposition législative ou règlementaire ne prévoient, en l’espèce, qu’un vote devait avoir lieu au terme du débat d’orientation budgétaire de la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence ; que, par suite, le débat d’orientation budgétaire de cette communauté de communes ne devait pas être précédé de l’envoi d’une note de synthèse ;

4. Considérant, toutefois, que les conseillers communautaires doivent pouvoir disposer des informations nécessaires pour pouvoir intervenir dans ce débat, dans les conditions fixées notamment par l’article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales ; que ces informations peuvent être relativement synthétiques dès lors qu’elles sont suffisamment détaillées pour permettre aux conseillers communautaires de connaître les orientations financières qui seront discutées lors du débat d’orientation budgétaire et de les mettre en position de débattre utilement sur les orientations financières proposées par le président de la communauté de communes ;

5. Considérant qu’il résulte des pièces du dossier que les documents préparatoires ont été envoyés aux conseillers communautaires préalablement aux débats d’orientation budgétaire organisés en vue de l’adoption des deux délibérations attaquées ; que l’information délivrée pour le budget primitif 2010 a été suffisante et n’a pas été de nature à vicier la tenue de ce débat ; que ces documents ont été actualisés par rapport aux documents du premier débat d’orientation budgétaire ; qu’au surplus, la commune de Bollène n’établit pas avoir demandé, le cas échéant, la communication d’informations budgétaires complémentaires antérieurement ou au cours du débat d’orientation budgétaire ;

6. Considérant que la circonstance que le débat d’orientation budgétaire soit intervenu une semaine seulement avant la séance portant vote du budget primitif pour 2010 n’est pas de nature à entacher la légalité de la délibération attaquée, dès lors que la reprise de la procédure d’adoption du budget primitif 2010 faisait suite à l’annulation du premier budget primitif pour 2010 par le tribunal de céans et à l’adoption du compte administratif pour l’exercice 2010 ; que l’information des conseillers communautaires avait été délivrée lors du débat d’orientation budgétaire initial du budget primitif 2010 ; qu’ainsi, la délibération litigieuse n’a pas méconnu les dispositions de l’article L. 5211-36 du code général des collectivités territoriales ;

7. Considérant que la circonstance que le débat d’orientation budgétaire 2011 se soit déroulé le 22 février 2011, avant le débat d’orientation budgétaire 2010 qui a eu lieu le 22 mars 2011, n’est pas de nature à entacher la légalité des délibérations adoptant les budgets respectifs des deux exercices, dès lors que les deux procédures d’élaboration budgétaire sont indépendantes et qu’au surplus, le débat d’orientation budgétaire 2010 concernait un exercice clos dont le compte administratif avait été approuvé ; qu’ensuite, la circonstance que les budgets primitifs pour 2010 et 2011 aient été votés lors d’une même séance du conseil communautaire n’est pas non-plus de nature à méconnaître le droit d’amendement des conseillers communautaires ; qu’il s’ensuit que les délibérations adoptant les budgets primitifs pour 2010 et 2011 ont été adoptées à l’issue d’une procédure régulière ;

8. Considérant que, pour assurer l’exécution du jugement du 17 février 2011, la communauté de communes a pu régulièrement prendre en compte, lors de l’adoption du budget primitif 2010, les modifications relatives aux dépenses de personnel extérieur et aux « autres frais divers » votées par le conseil communautaire en juillet 2010 ;

9. Considérant qu’aux termes de l’article L. 1612-4 du CGCT : « Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice. » ;

10. Considérant que si les requérantes font également valoir que le budget primitif pour 2010 prévoit une recette de 1 500 000 euros au titre du fonds de compensation TVA alors qu’il n’a été encaissé que 10 000 euros pour l’exercice 2010, elles ne produisent aucun élément de nature à établir le caractère non sincère de cette prévision de recette à la date où elle a été chiffrée ;

11. Considérant que la délibération de « principe » du mois d’août 2007, par laquelle le conseil de la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence avait décidé de lancer une étude relative aux conditions de faisabilité et de gestion de la desserte multimodale de la ZAC Pan Europarc n’est nullement de nature à établir que la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence devait prendre en charge, au cours de l’année 2011, une dépense relative à la réalisation de la voie ferrée intercommunautaire pour la réalisation de la plate-forme trimodale rail- route- Rhône, d’autant que la ZAC Pan Europarc a été retirée des compétences exercées par la communauté de communes en janvier 2010 ; que, par suite, en l’état du dossier l’absence de prise en compte de cette dépense n’a pas été de nature à porter atteinte à la sincérité et à l’équilibre dudit budget ; qu’il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que la communauté de communes aurait omis de prendre en compte des dépenses liées à l’exercice de ses compétences obligatoires ;

12. Considérant qu’il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté de communes de Rhône-Lèz-Provence, que les conclusions présentées par la commune de Bollène et M^me X aux fins d’annulation des budgets primitifs de la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence pour 2010 et 2011 ne peuvent qu’être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais non compris dans les dépens exposés par la commune de Bollène et M^me X ; qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Bollène et de M^me X une somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence ;

D E C I D E :

Article 1^er : La requête de la commune de Bollène et de M^me X est rejetée.

Article 2 : La commune de Bollène et M^me X verseront une somme de 1 200 euros à la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Bollène, à M^me Y-Z X et à la communauté de communes Rhône-Lèz-Provence.

Délibéré après l’audience du 27 juin 2013, à laquelle siégeaient :

M^me Hardy, présidente,

M. Parisien, premier conseiller,

M. Raynaud, premier conseiller,

Lu en audience publique le 15 juillet 2013.

Le rapporteur, La présidente,

signé signé

P. RAYNAUD M. HARDY

Le greffier,

signé

E. NIVARD

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.