Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 novembre 2022 et le 19 juillet 2024, la société à responsabilité limitée (SARL)NPM Boulangerie, représentée par M^e Goutaland, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 28 septembre 2022 par laquelle la contrôleuse de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a pris des mesures d’injonction et de mise en conformité de la boulangerie qu’elle exploite à l’enseigne « Maison E » à Cavaillon ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la décision attaquée :

— est entachée du vice de l’incompétence de l’auteur de l’acte ;

— est insuffisamment motivée ;

— est entachée d’un vice de procédure tiré du défaut de procédure contradictoire ;

— est viciée en ce qu’elle ne lui a pas permis de présenter des observations ;

— est entachée d’erreur de droit au regard de la portée du règlement UE n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’affichage de la mention « décongelé » ;

— est entachée d’erreur de droit au regard du règlement 178/2002 du Parlement européen et du Conseil établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité Européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires ;

— est dépourvue de base légale en ce qui concerne la demande de mise en place d’autocontrôles par un laboratoire d’analyses alimentaires précis ;

— est entachée d’erreur manifeste d’appréciation quant à l’injonction tendant à l’arrêt de procédé de congélation.

Par des mémoires en défense enregistrés le 23 mars 2023, le 6 août 2024 et le 13 août 2024, le préfet de Vaucluse, conclut au rejet de la requête de la SARL NPM Boulangerie.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées le 11 février 2025, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce que le tribunal était susceptible de procéder à une substitution de base légale entre les dispositions du règlement du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 relatif à la traçabilité sur lesquelles est fondée la décision attaquée et celles du règlement (CE) n° 852/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif à l’hygiène des denrées alimentaires.

Par deux mémoires, enregistrés les 18 et 20 février 2025, la société NPM Boulangerie a présenté des observations en réponse au moyen d’ordre public.

Par un mémoire, enregistré le 18 février 2025, le préfet de Vaucluse a également produit des observations en réponse à ce moyen d’ordre public.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le règlement (CE) n°178/2002 du 28 janvier 2002 du Parlement et du Conseil ;

— le règlement (UE) n° 852/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 ;

— le règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 ;

— le code de la consommation ;

— le code des relations entre le public et l’administration  ;

— l’arrêté du 3 décembre 1987 relatif à l’information du consommateur sur les prix ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Portal,

— les conclusions de M. B,

— et les observations de M^e Goutaland pour la société NPM Boulangerie.

Considérant ce qui suit :

1. La boulangerie exploitée à Cavaillon par la société NPM Boulangerie a fait l’objet d’un contrôle par deux agents respectivement contrôleur et inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de la direction départements le de la protection des populations de Vaucluse le 27 juillet 2022. Un procès-verbal dressant des manquements aux règles d’information du consommateur, de loyauté et d’hygiène a été établi le 25 août 2022. La société s’est vu notifier le 2 septembre 2022 une lettre d’information en vue de présenter des observations avant l’édiction de mesures d’injonction. En l’absence d’observations, le préfet de Vaucluse adressé à la société requérante une lettre d’injonction le 28 septembre 2022 lui enjoignant de mettre en œuvre plusieurs mesures de mise en conformité. La société NPM Boulangerie demande l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 521-1 du code de la consommation : « Lorsque les agents habilités constatent un manquement ou une infraction avec les pouvoirs prévus au présent livre, ils peuvent, après une procédure contradictoire, enjoindre à un professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable qu’ils fixent, de se conformer à ses obligations, de cesser tout agissement illicite ou de supprimer toute clause illicite ou interdite. / Toute injonction prononcée en application du présent article peut être assortie d’une astreinte journalière ne pouvant excéder un montant de 3 000 euros () ». L’article L. 521-2 du même code dispose que : « Les agents habilités peuvent, dans les mêmes conditions, enjoindre à tout professionnel de cesser tout agissement illicite ou de supprimer toute clause illicite ou interdite. / L’injonction mentionnée au premier alinéa peut faire l’objet d’une mesure de publicité, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. / Dans ce cas, le professionnel est informé, lors de la procédure contradictoire préalable au prononcé de l’injonction, de la nature et des modalités de la publicité envisagée. La publicité est effectuée aux frais du professionnel qui fait l’objet de l’injonction. ». Enfin, aux termes de l’article L. 521-4 de ce code : « Les mesures prévues à la présente section sont mises en œuvre par les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et les agents mentionnés à l’article L. 511-22 ou par l’autorité administrative compétente. ». De même, l’article L. 521-5 du code de la consommation dispose que : «  Lorsque du fait d’un manquement à la réglementation (), les conditions de fonctionnement d’un établissement sont telles que les produits fabriqués, détenus ou mis sur le marché présentent ou sont susceptibles de présenter un danger pour la santé publique ou la sécurité des consommateurs, les agents habilités peuvent ordonner toutes mesures correctives, notamment le renforcement des autocontrôles, des actions de formation du personnel, la réalisation de travaux ou d’opérations de nettoyage. ». Il résulte ainsi de la combinaison des dispositions précitées du code de la consommation que lorsque les agents habilités précités constatent des infractions lors des contrôles qu’ils effectuent, ils disposent d’un pouvoir d’appréciation dans les suites qu’ils souhaitent donner à ces constatations et peuvent notamment infliger une amende lorsque la loi leur donne ce pouvoir.

3. Il ressort des pièces du dossier que l’autrice de la lettre d’injonction du 28 septembre 2022, M^me C D, contrôleuse de 1ère classe de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, était en cette qualité au nombre des agents habilités à prendre la décision attaquée en application des articles L. 521-1 et suivants du code de la consommation, en particulier son article L. 521-4. Le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte doit, par suite, être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police () ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

5. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée du 28 septembre 2022énonce de manière suffisamment précise et circonstanciée les considérations de droit et de fait qui la fondent. En particulier, la décision litigieuse relève deux manquements principaux à l’information du consommateur et à l’absence de procédure de maîtrise sanitaire, résultant d’un défaut d’affichage des prix des pains au kilogramme, lisible de l’extérieur, du défaut d’indication des allergènes et de la détermination de la viande utilisée dans les kébabs et du procédé de congélation des pains spéciaux. Tout d’abord, la seule référence dans la décision attaquée aux produits « concernés » sans procéder à la liste exhaustive des produits décongelés qui doivent faire l’objet d’un étiquetage portant la mention décongelé ne saurait porter à confusion sur l’information donnée à la société requérante alors que le contrôle sur place, à l’occasion d’un dialogue entre la contrôleuse de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et le boulanger a clairement porté sur les produits décongelés mis à la vente tels que les pâtisseries, les muffins et les donuts d’ailleurs cités en exemple dans la décision attaquée. Ensuite, le manquement relatif à l’affichage des pains au kilogramme sans citer l’intégralité de la liste des pains visés de la boulangerie ne prive pas cette décision d’une motivation suffisante alors que la décision attaquée précise la mise en place du poids et du prix de chaque catégorie de pains, au demeurant éclairée par les références textuelles de la décision attaquée. Enfin, si la société reproche l’absence de qualification du danger pour la santé humaine susceptible de survenir, la décision attaquée lie directement ce danger à la nature des manquements constatés, notamment aux règles d’information des consommateurs des produits décongelés et des procédés de congélation, danger que la société requérante, en qualité de professionnelle, ne peut ignorer. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté.

6. En troisième lieu, ainsi qu’il a été dit au point 2, aux termes de l’article L. 521-1 du code de la consommation : « Lorsque les agents habilités constatent un manquement ou une infraction avec les pouvoirs prévus au présent livre, ils peuvent, après une procédure contradictoire, enjoindre à un professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable qu’ils fixent, de se conformer à ses obligations ». Aux termes de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ». Il ressort de l’ensemble de ces dispositions et notamment des dispositions du code de la consommation, qu’elles organisent une procédure contradictoire particulière selon les dispositions prévues au livre V du code de la consommation. Ainsi, une injonction à un professionnel fondée sur ces dispositions ne peut être prononcée sans que ce dernier ait été mis en mesure de présenter ses observations écrites ou orales.

7. Lorsque le destinataire d’une décision administrative soutient que l’avis de réception d’un pli recommandé portant notification de cette décision à l’adresse qu’il avait lui-même indiquée à l’administration n’a pas été signé par lui, il lui appartient d’établir que le signataire de l’avis n’avait pas qualité pour recevoir le pli en cause.

8. D’une part, la contrôleuse de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a informé la société NPM Boulangerie des manquements constatés lors de sa visite sur site du 27 juillet 2022 par courrier du 25 août 2022 et lui a indiqué les mesures qu’elle envisageait en accordant un délai de quinze jours pour présenter des observations. Si la lettre du 25 août 2022 identifie à tort M. E comme gérant au lieu de M. A, il n’est pas contesté, d’une part, que la lettre de « pré-injonction » du 25 août 2022 a été adressée à la société NPM Boulangerie, à l’adresse de son siège social et que l’indication erronée quant à l’identité du gérant résulte directement des déclarations faites durant la visite de contrôle par M. E. Dans ces conditions, alors qu’il ressort des pièces du dossier que le courrier a fait l’objet d’un avis de réception signé le 2 septembre 2022 et que la société requérante n’établit pas l’identité du signataire de l’avis ni que l’associé signataire n’avait pas qualité pour recevoir ce pli, ce courrier doit être regardé comme ayant été régulièrement notifié à la SARL NPM Boulangerie. Par suite, la société requérante a effectivement bénéficié d’une procédure contradictoire, le délai de quinze jours entre la date de notification du courrier et le 28 septembre 2022 ayant été respecté. Ainsi, contrairement à ce qu’elle soutient, elle a été mise à même de présenter ses observations avant l’édiction de la décision attaquée.

9. D’autre part, la circonstance que la lettre de « pré-injonction » du 25 août 2022 n’a pas mentionné l’article L. 521-5 du code de la consommation cité au point 2 permettant aux agents habilités d’ordonner toutes mesures correctives, ne saurait avoir privé la société requérante d’une garantie dans le cadre de la procédure contradictoire dès lors que cette lettre précisait expressément que les constatations réalisées lors du contrôle sur place constituaient des manquements susceptibles de présenter un danger pour la santé humaine et l’informait déjà des injonctions envisagées relatives à la mise en place des autocontrôles, prévues par ces dispositions. Le moyen tiré d’un vice de procédure doit dès lors être écarté en ses deux branches.

En ce qui concerne la légalité interne :

S’agissant de l’injonction relative à l’affichage de la mention « décongelé » :

10. Aux termes de l’article 7 du règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires : " 1. Les informations sur les denrées alimentaires n’induisent pas en erreur, notamment : a) sur les caractéristiques de la denrée alimentaire et, notamment, sur la nature, l’identité, les qualités, la composition, la quantité, la durabilité, le pays d’origine ou le lieu de provenance, le mode de fabrication ou d’obtention de cette denrée ; () 4. Les paragraphes 1, 2 et 3 s’appliquent également à : () b) la présentation des denrées alimentaires et notamment à la forme ou à l’aspect donné à celles-ci ou à leur emballage, au matériau d’emballage utilisé, à la manière dont elles sont disposées ainsi qu’à l’environnement dans lequel elles sont exposées. Il résulte de l’annexe VI de ce règlement que : « Dans le cas des denrées alimentaires qui ont été congelées avant la vente et sont vendues décongelées, la dénomination de la denrée est accompagnée de la mention » décongelé « . / Cette exigence ne s’applique pas aux substances suivantes : () c) denrées alimentaires pour lesquelles la décongélation n’a pas d’effets qui nuisent à la sécurité ou la qualité de l’aliment (). ». Il résulte de ces dispositions que l’article 7 que les informations sur les denrées alimentaires n’induisent pas en erreur, en particulier, sur les caractéristiques de la denrée alimentaire et, notamment, sur le mode de fabrication ou d’obtention de cette denrée.

11. Aux termes de l’article R. 412-11 du code de la consommation : « La dénomination, au sens du règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 modifié concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires, de toute denrée alimentaire présentée non préemballée sur les lieux de vente au consommateur final, et, le cas échéant, les autres mentions obligatoires qui doivent l’accompagner, sont indiquées sur la denrée elle-même ou à proximité de celle-ci de façon qu’il n’existe aucune incertitude quant à la denrée à laquelle elles se rapportent ».

12. Il résulte de ces dispositions que l’obligation de faire apparaître la mention « décongelé » n’est pas liée, aux termes des dispositions précitées du code de la consommation, à l’existence d’un risque pour la consommation humaine mais seulement à l’état de la denrée au moment de sa vente, que ces pâtisseries aient été à l’origine congelées ou surgelées, en vue d’une meilleure information donnée aux consommateurs. Ainsi, les allégations relatives aux progrès techniques dans les procédés de congélation limitant les risques pour le consommateur lors de la décongélation aux seuls produits comme la viande et les produits issus de la pêche ne sont pas opérantes en l’espèce. Il n’est pas contesté que les pâtisseries, muffins et donuts sont vendus décongelés sans aucune mention donnée au consommateur relative à leur état de fabrication. Dès lors, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée serait entachée d’erreur de droit.

S’agissant de l’injonction relative à la mise en place d’une traçabilité complète des produits alimentaires :

13. En deuxième lieu, selon l’article 18 du règlement du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 relatif à la traçabilité, « 1. La traçabilité des denrées alimentaires, des aliments pour animaux, des animaux producteurs de denrées alimentaires et de toute autre substance destinée à être incorporée ou susceptible d’être incorporée dans des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux est établie à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution. / 2. Les exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l’alimentation animale doivent être en mesure d’identifier toute personne leur ayant fourni une denrée alimentaire, un aliment pour animaux, un animal producteur de denrées alimentaires ou toute substance destinée à être incorporée ou susceptible d’être incorporée dans des denrées alimentaires ou dans des aliments pour animaux. / À cet effet, ces exploitants disposent de systèmes et de procédures permettant de mettre l’information en question à la disposition des autorités compétentes, à la demande de celles-ci. (). ». Aux termes de l’article 5 du règlement (CE) n° 852/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif à l’hygiène des denrées alimentaires : " 1. Les exploitants du secteur alimentaire mettent en place, appliquent et maintiennent une ou plusieurs procédures permanentes fondées sur les principes HACCP. / 2. Les principes HACCP sont les suivants : a) identifier tout danger qu’il y a lieu de prévenir, d’éliminer ou de ramener à un niveau acceptable ; () d) établir et appliquer des procédures de surveillance efficace des points critiques de contrôle ; () / 4. Les exploitants du secteur alimentaire : démontrent aux autorités compétentes qu’ils se conforment au paragraphe 1 en respectant les exigences de l’autorité compétente, en fonction de la nature et de la taille de l’entreprise ; () ".

14. Lorsqu’il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur le fondement d’un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l’excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l’intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l’application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l’office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d’avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.

15. Il résulte des dispositions précitées du règlement du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 une obligation de traçabilité des denrées à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution de sorte que la société NPM Boulangerie n’est pas fondée à soutenir que l’injonction relative à la mise en place d’une traçabilité avec la datation interne concernant l’ouverture, la fabrication ou la décongélation des denrées alimentaires ou d’origine animale, la conservation des étiquettes de traçabilité a posteriori de l’ouverture du produit serait entachée d’erreur de droit. Bien qu’elle allègue détenir un plan de maîtrise sanitaire, sans d’ailleurs l’établir ni à l’occasion du contrôle ni dans le cadre de la présente instance, la société requérante ne démontre pas qu’elle respectait les exigences posées par ces dispositions.

16. A supposer même que l’article 18 du règlement du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 n’impliquerait pas, pour les professionnels du secteur alimentaire, l’obligation de préciser les dates d’ouverture de l’emballage des denrées alimentaires et d’assurer une traçabilité a posteriori de l’ouverture du produit, il résulte des dispositions de l’article 5 du règlement européen du 29 avril 2004 précitées que l’exploitant du secteur alimentaire doit établir des procédures internes afin de contrôler le respect de la durée de vie de la denrée alimentaire. En l’espèce, l’activité de boulangerie de la société requérante consiste en la transformation, le reconditionnement ou la modification de denrées alimentaires et implique l’utilisation de denrées alimentaires préemballées. Elle est ainsi soumise, en application de ce règlement, au respect des consignes de durée de vie après ouverture déterminées par le fabricant et doit s’assurer que les conditions dans lesquelles ces denrées sont utilisées ne créent pas de risques pour la santé des consommateurs, en évitant le dépassement de la date limite de consommation sans risque pour la santé. Par suite, et quand bien même l’entreprise aurait respecté, dans les faits, les préconisations des fabricants des denrées alimentaires, la contrôleuse n’a pas commis d’erreur de droit en retenant l’absence de procédure de maîtrise sanitaire, conformément aux dispositions précitées. Le moyen tiré de l’erreur de droit sera par suite écarté. Alors que l’administration dispose du même pouvoir d’appréciation pour l’application des dispositions issues du règlement européen du 29 avril 2004 et qu’elles présentent des garanties équivalentes, il y a lieu, ainsi qu’en ont été informées les parties, de procéder à la substitution de base légale retenue par ces dispositions du règlement européen du 29 avril 2004 et d’écarter le moyen tiré de l’erreur de droit.

S’agissant de l’injonction relative à la mise en place d’autocontrôles :

17. En troisième lieu, selon l’article L. 521-5 du code de la consommation : « Lorsque du fait d’un manquement à la réglementation prise pour l’application des dispositions du livre IV ou d’un règlement de l’Union européenne, les conditions de fonctionnement d’un établissement sont telles que les produits fabriqués, détenus ou mis sur le marché présentent ou sont susceptibles de présenter un danger pour la santé publique ou la sécurité des consommateurs, les agents habilités peuvent ordonner toutes mesures correctives, notamment le renforcement des autocontrôles, des actions de formation du personnel, la réalisation de travaux ou d’opérations de nettoyage ».

18. Contrairement à ce que soutient la société requérante, les dispositions des articles L. 521-1 et suivants du code de la consommation sur lesquelles se fonde la décision attaquée, prévoient la possibilité pour les agents habilités d’ordonner des mesures d’autocontrôles. En outre, la mention au sein de l’injonction en litige d’un contact téléphonique ne saurait constituer une illégalité restreignant la liberté de l’opérateur économique dès lors que le préfet de Vaucluse précise que cet interlocuteur, le Centre Local d’Action Qualité (CLAQ) relève de la chambre des métiers et a précisément pour vocation de conseiller les professionnels de l’alimentation d’accompagner les entreprises en matière de qualité et d’hygiène alimentaire.

19. En dernier lieu, si la société NPM Boulangerie indique qu’elle préfère remplacer l’enseigne de son commerce et supprimer l’appellation d’artisan boulanger plutôt que de mettre fin au procédé de congélation des pains spéciaux, ce choix, étayé par des échanges électroniques avec l’administration du 9 novembre 2022, est intervenu postérieurement à la décision attaquée. Eu égard à l’appellation de boulangerie du commerce de la société requérante, la décision comportant des injonctions tendant à la mise en conformité des procédés de fabrication à l’activité exercée n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL NPM Boulangerie n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 28 septembre 2022 par laquelle la contrôleuse de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a pris des mesures d’injonction et de mise en conformité de la boulangerie qu’elle exploite à l’enseigne « Maison E » à Cavaillon.

Sur les frais de justice :

21. En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la société NPM Boulangerie doivent, dès lors, être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er  :La requête de la SARL NPM Boulangerie est rejetée.

Article 2  :Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée NPM Boulangerie et au préfet de Vaucluse.

Délibéré après l’audience du 21 février 2025, à laquelle siégeaient :

M. Ciréfice, président,

M. Mouret, premier conseiller

M^me Portal, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2025.

La rapporteure,

N. Portal

Le président,

C. Ciréfice

Le greffier,

D. Berthod

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.