Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 21 septembre et 8 novembre 2023 et 27 février 2024, M. B… A… et M^me E… épouse A…, représentés par M^e Mazas, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 12 juillet 2023 par laquelle le directeur de l’établissement public foncier d’Occitanie a exercé son droit de préemption en vue de se porter acquéreur des lots de copropriété n° 126 et 169 rattachés à un ensemble immobilier dénommé « Résidence Les Arts » sur la parcelle cadastrée section EM n° 45 pour un montant net de 23 000 euros ;

2°) de mettre à la charge de l’établissement public foncier d’Occitanie la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision a été prise par une autorité incompétente ;

- elle méconnaît l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme en ce que sa notification, le 24 juillet 2023, est tardive créant une rupture d’égalité devant la loi.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 janvier 2024 et 8 juillet 2025, l’établissement public foncier d’Occitanie, représenté par M^e Gilliocq, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des époux A… la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation ;

- le code de l’urbanisme ;

- le décret n° 2022-319 du 4 mars 2022 ;

- le décret n° 2008-670 du 2 juillet 2008 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Vosgien, conseillère,

- les conclusions de M^me Poullain, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Pelissier, substituant M^e Gilliocq, représentant l’établissement public foncier d’Occitanie.

Considérant ce qui suit :

Aux termes du décret n° 2022-319 du 4 mars 2022 l’opération de requalification des copropriétés dégradées du quartier Pissevin à Nîmes a été déclarée d’intérêt national et la conduite de cette opération a été confiée à l’établissement public foncier (EPF) d’Occitanie. La commune de Nîmes a reçu, le 27 avril 2023, une déclaration d’intention d’aliéner les deux lots de copropriété n° 126 et 169, constituant un logement d’habitation rattaché à un ensemble immobilier dénommé « Résidence les Arts » sur la parcelle cadastrée section EM n° 45 comprise dans le périmètre de l’opération susvisée, présentée par M^e Pinoli, notaire agissant au nom et pour le compte de la SARL Groupe SOS Coopérative Immobilière. Par leur requête, les époux A…, acquéreurs évincés, demandent au tribunal d’annuler la décision du 12 juillet 2023 par laquelle le directeur général adjoint de l’EPF d’Occitanie a exercé son droit de préemption en vue de se porter acquéreur de ces lots pour un montant net de 23 000 euros.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, d’une part aux termes de l’article L. 211-1 du code l’urbanisme : « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan (…) ». Aux termes de l’article L. 211-4 de ce code : « Ce droit de préemption n’est pas applicable : / a) A l’aliénation d’un ou plusieurs lots constitués soit par un seul local à usage d’habitation, à usage professionnel ou à usage professionnel et d’habitation, soit par un tel local et ses locaux accessoires, soit par un ou plusieurs locaux accessoires d’un tel local, compris dans un bâtiment effectivement soumis, à la date du projet d’aliénation, au régime de la copropriété (…) / Toutefois, par délibération motivée, la commune peut décider d’appliquer ce droit de préemption aux aliénations et cessions mentionnées au présent article sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis à ce droit. ». Aux termes de l’article L. 321-1-1 du même code : « Nonobstant les missions définies à l’article L. 321-1, l’Etat peut confier par décret en Conseil d’Etat, en application de l’article L. 741-2 du code de la construction et de l’habitation, à un établissement public foncier la conduite d’une opération de requalification de copropriétés dégradées d’intérêt national, après avis de son conseil d’administration. ». Aux termes de l’article L. 321-4 dudit code : « Les établissements publics fonciers de l’Etat peuvent agir par voie d’expropriation et exercer les droits de préemption et de priorité définis dans le code de l’urbanisme, dans les cas et conditions prévus par le même code, ainsi que le droit de préemption prévu par le 9° de l’article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime. ». Aux termes de l’article R.321-1 du code susvisé : « Le décret constitutif de l’établissement public détermine son objet, son périmètre de compétence et éventuellement sa durée. / Il fixe ses statuts, notamment en ce qui concerne : / -la composition du conseil d’administration et la désignation de son président ; / -les pouvoirs du conseil d’administration ; / -le cas échéant, la création d’un bureau, sa composition et ses délégations, sous réserve des dispositions de l’article R. 321-6 ; / -les délégations au directeur général sous réserve des dispositions du I de l’article R. 321-9 ; / -les modalités de publicité des délibérations et des décisions sous réserve des dispositions de l’article R. 321-12. ». Aux termes de l’article R. 321-10 du même code : « Le directeur général, d’un établissement public mentionné au premier alinéa de l’article R. 321-1, dans les limites des compétences qui lui ont été déléguées, peut, par délégation du conseil d’administration, être chargé d’exercer au nom de l’établissement public foncier de l’Etat (…) les droits de préemption dont l’établissement est titulaire ou délégataire et le droit de priorité dont l’établissement est délégataire. ». Aux termes de l’article L. 741-1 du code de la construction et de l’habitation : « Des opérations de requalification des copropriétés dégradées peuvent être mises en place par l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements pour lutter contre l’indignité et la dégradation des immeubles en copropriété. / Ces opérations sont menées sur un périmètre défini par l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements dans le cadre d’un projet urbain et social pour le territoire concerné ou d’une politique locale de l’habitat. Elles peuvent inclure des monopropriétés. / Chaque opération fait l’objet d’une convention entre personnes publiques, dont, le cas échéant, l’opérateur chargé de la mise en œuvre est signataire (…) / L’opération de requalification de copropriétés peut donner lieu à l’instauration du droit de préemption urbain renforcé prévu à l’article L. 211-4 du même code, qui peut être délégué à l’opérateur chargé de la mise en œuvre de l’opération. ».

D’autre part, aux termes de l’article 1 du décret n° 2022-319 du 4 mars 2022 : « I.-Une opération de requalification de copropriétés dégradées d’intérêt national, au sens de l’article L. 741-2 du code de la construction et de l’habitation, est mise en place pour le quartier « Pissevin » à Nîmes. / Conformément au tracé reporté sur le plan joint en annexe 1 au présent décret (1), le périmètre de cette opération est composé des parcelles dont les références sont indiquées dans le tableau suivant : / (…) / EM 45 (…) ». Aux termes de l’article 2 de ce décret : « L’établissement public foncier d’Occitanie est chargé de conduire cette opération, au sens de l’article L. 321-1-1 du code de l’urbanisme, et peut réaliser ou faire réaliser toutes les actions mentionnées aux 1°, 4°, 5° et 6° de l’article L. 741-1 du code de la construction et de l’habitation. (…) ». Aux termes de l’article 2 du décret n° 2008-670 du 2 juillet 2008 portant statuts de l’EPF d’Occitanie : « Conformément aux dispositions de l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme, l’établissement est habilité à procéder à toutes acquisitions foncières et opérations immobilières et foncières de nature à faciliter l’aménagement. Il peut aussi effectuer les études et travaux nécessaires à leur accomplissement et, le cas échéant, participer à leur financement. / Ces missions peuvent être réalisées par l’établissement public foncier soit pour son compte ou celui de l’Etat et de ses établissements publics, soit pour celui des collectivités territoriales, de leurs groupements, ou de leurs établissements publics en application de conventions passées avec eux. (…) ».Aux termes de l’article 4 de ce décret : « Pour la réalisation des missions définies à l’article 2, l’établissement peut recourir aux procédures mentionnées à l’article L. 321-4 du code de l’urbanisme, qu’il s’agisse du recours à l’expropriation ou de l’exercice des droits de préemption et de priorité. ». Aux termes de l’article 10 du même décret : « Le conseil d’administration règle par ses délibérations les affaires de l’établissement (…) / Il peut déléguer au directeur général, dans les conditions qu’il détermine, ses pouvoirs de décision, à l’exception de ceux prévus aux 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 7° et 10° ci-dessus. / En cas d’absence ou d’empêchement du directeur général, le conseil d’administration peut déléguer les mêmes pouvoirs au directeur général adjoint ainsi que l’exercice des droits de préemption et de priorité mentionnés au premier alinéa de l’article 4. ». Enfin, aux termes d’une délibération du 5 novembre 2022, le conseil municipal de la commune de Nîmes a approuvé le projet de convention se rapportant à l’opération de requalification des copropriétés dégradées du quartier de Pissevin déclarées d’intérêt national, prévoyant notamment en son point 2 la délégation à l’EPF d’Occitanie de l’exercice du droit de préemption urbain simple et renforcé sur le périmètre de l’opération et jusqu’à la fin de celle-ci, a rapporté partiellement la délégation initialement consentie au maire de la commune pour exercer le droit de préemption urbain sur ce secteur et a délégué celui-ci à l’EPF d’Occitanie en vue de l’exécution de ladite convention.

Par une délibération du 23 octobre 2017, le conseil d’administration de l’EPF d’Occitanie a, conformément à l’article 10 de ses statuts, délégué au directeur général de l’établissement, et en cas d’absence ou d’empêchement de celui-ci, à son adjoint, le pouvoir d’exercer, au nom de l’établissement, les droits de préemption définis par le code de l’urbanisme dont il est titulaire ou délégataire. A cet égard les requérants ne sauraient contester, par la voie de l’exception, la légalité de ces dispositions du décret du 2 juillet 2008 fixant les statuts de l’établissement public au motif que les dispositions des articles R. 321-1 à 10 du code de l’urbanisme relatives aux établissements publics fonciers de l’Etat ne prévoient ni la possibilité de créer un emploi de directeur général adjoint ni celle de lui déléguer les compétences que le conseil d’administration peut déléguer au directeur général, notamment en ce qui concerne l’exercice du droit de préemption, dès lors qu’ayant la même valeur juridique que ces dernières dispositions et édictées par les mêmes autorités, elles peuvent légalement les compléter comme c’est le cas en l’espèce et quand bien même aucune disposition ne prévoit par ailleurs les mêmes règles d’incompatibilité pour le directeur général et le directeur général adjoint, notamment avec la qualité de membre du conseil d’administration, d’autant qu’il n’est ni établi ni même allégué que le directeur général adjoint, signataire de la décision en litige, aurait été dans une telle situation. En outre, les illégalités dont se prévalent les requérants tenant aux modalités de nomination du directeur général et à la répartition des compétences entre ce dernier et le président du conseil d’administration, telles qu’elles sont fixées par le décret du 2 juillet 2008 susvisé, à les supposer établies, sont sans lien avec les modalités d’exercice et de délégation du droit de préemption au directeur général adjoint.

Par ailleurs, la délibération du 23 octobre 2017 n’a pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, pour objet d’instituer une subdélégation au profit du directeur général adjoint mais une délégation consentie à ce dernier par le conseil d’administration, en cas d’absence ou d’empêchement du directeur général, et elle n’a, ainsi, pas pour effet de méconnaître la compétence du conseil d’administration qui n’est jamais tenu, dans un tel cas, de rapporter la délégation de compétence consentie au directeur général avant de pouvoir la confier au directeur général adjoint. Cette délibération précise également que les droits ainsi délégués s’exerceront, dans les cas et conditions prévus par le code de l’urbanisme, aux fins de réalisation des missions de l’établissement telles qu’elles résultent du décret du 2 juillet 2008 susvisé, à savoir notamment procéder aux acquisitions foncières de nature à faciliter l’aménagement dans le cadre des conventions passées avec l’Etat et les collectivités territoriales, telles que celles conclues en application de l’article L. 321-1-1 du code de l’urbanisme pour la conduite d’une opération de requalification des copropriétés dégradées prévue à l’article L. 741-1 du code de la construction. Par suite, cette délibération fixe de manière suffisamment précise les conditions dans lesquelles ces délégations devront s’exercer. Enfin, la circonstance que cette délibération serait antérieure au décret du 4 mars 2022 ayant déclaré d’intérêt national l’opération de requalification des copropriétés dégradées du quartier de Pissevin dans le cadre de laquelle l’EPF d’Occitanie s’est vu confier la conduite de cette opération et à la délibération du conseil municipal de Nîmes du 5 novembre 2022 lui déléguant la compétence pour exercer le droit de préemption urbain sur le périmètre et pendant toute la durée de cette opération, incluant la parcelle objet du litige, est sans incidence à cet égard. Par ailleurs, il n’est pas contesté que le directeur général de l’EPF d’Occitanie était absent ou empêché à la date à laquelle le directeur général adjoint, M. D… C…, a signé la décision attaquée. Le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte manque, dès lors, en fait et doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme : « Sont soumis au droit de préemption institué par l’un ou l’autre des deux précédents chapitres : / 1° Tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble, bâti ou non bâti, lorsqu’ils sont aliénés, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit, à l’exception de ceux qui sont compris dans un plan de cession arrêté en application de l’article L. 631-22 ou des articles L. 642-1 et suivants du code de commerce ; (…) ». Aux termes de l’article L. 213-2 de ce code : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. (…) Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. (…) / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. / Lorsqu’il envisage d’acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l’objet d’une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien. / Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret. ».

Il résulte des dispositions de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l’objet d’une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois, imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s’ils peuvent ou non poursuivre l’aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l’exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c’est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l’Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l’Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. En revanche, il n’en est pas de même de la publication et de la notification de la décision de préemption à l’acquéreur évincé qui ont pour objet et pour effet de faire courir le délai de recours à l’encontre de la décision de préemption mais ne sont pas des conditions de sa légalité.

Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu’il a été dit au point 1, que la commune de Nîmes a reçu, le 27 avril 2023, une déclaration d’intention d’aliéner les deux lots de copropriété n° 126 et 169, constituant un logement d’habitation rattaché à un ensemble immobilier dénommé « Résidence les Arts » sur la parcelle cadastrée section EM n° 45, présentée par M^e Pinoli, notaire agissant au nom et pour le compte de la SARL Groupe SOS Coopérative Immobilière. L’EPF d’Occitanie, délégataire du droit de préemption urbain renforcé sur ce secteur, a adressé une demande unique de communication des documents prévue au premier alinéa de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme à la SARL Groupe SOS Coopérative Immobilière, propriétaire desdits lots, et à leur notaire, par courriers reçus les 21 et 22 juin 2023, dans le délai de deux mois prévu au cinquième alinéa du même article, pour exercer son droit de préemption. Ce délai a, ainsi, conformément au sixième alinéa de cet article, été valablement suspendu, et ce, nonobstant l’absence de demande concomitante de visite du bien prévue à l’article D. 213-13-1 du code de l’urbanisme, jusqu’à la réception complète des documents, le 23 mai 2023, date de réponse par courriel de la société. Le délai restant étant inférieur à un mois, l’EPF d’Occitanie avait donc un mois pour prendre sa décision, soit jusqu’au 22 juillet 2023. Par suite, la décision de préemption contestée du 12 juillet 2023, notifiée par signification d’huissier, le 20 juillet 2023, au notaire mandaté par le propriétaire pour toute notification relative à l’exercice du droit de préemption, ainsi que cela avait été renseigné dans la déclaration d’intention d’aliéner, avant l’expiration du délai imparti à l’EPF d’Occitanie pour prendre sa décision, n’est pas tardive. A cet égard la circonstance que la notification qui en a été faite aux requérants, en leur qualité d’acquéreurs évinces, est postérieure à ce délai alors que celle-ci demeure facultative et ne constitue pas une condition de légalité de la décision contestée est sans incidence. Les requérants ne sont pas donc pas fondés à soutenir que cette décision méconnaîtrait les dispositions de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme ni, en tout état de cause, qu’elle aurait causé une rupture d’égalité devant la loi.

Il résulte de tout ce qui précède que les époux A… ne sont pas fondés à demander l’annulation de la décision du 12 juillet 2023 par laquelle le directeur général adjoint de l’EPF d’Occitanie a exercé son droit de préemption en vue de se porter acquéreur des lots de copropriété n° 126 et 169 rattachés à un ensemble immobilier dénommé « Résidence Les Arts », sur la parcelle cadastrée section EM n° 45 pour un montant net de 23 000 euros. Leurs conclusions tendant à cette fin doivent, ainsi, être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’EPF d’Occitanie, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que les époux A… demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge des requérants une somme de 1 200 euros à verser à l’EPF d’Occitanie sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. et M^me A… est rejetée.

Article 2 : M. et M^me A… verseront à l’EPF d’Occitanie une somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B… A…, à M^me E… épouse A… et au ministre chargé de l’urbanisme.

Copie en sera transmise pour information à l’établissement public foncier d’Occitanie.

Délibéré après l’audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Boyer, présidente,

M^me Vosgien, première conseillère,

M^me Hoenen, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2025.

La rapporteure,

S. VOSGIEN

La présidente,

C. BOYER

La greffière,

N. LASNIER

La République mande et ordonne au ministère chargé de la Transition écologique et Aménagement du territoire transports ville et aménagement en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.