Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 3 mars 2021 et le 17 juillet 2022,

M. C B demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite du 8 février 2021 par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande tendant à la communication de la liste récapitulative des études quantitatives et qualitatives produites par le service d’information du gouvernement depuis le 1er juillet 2019 ainsi que le contenu de ses études ;

2°) et d’enjoindre au Premier ministre de lui communiquer les documents demandés.

Il soutient que :

— la décision méconnaît les dispositions de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

— la décision méconnaît les dispositions de l’article L. 311-5, dès lors que la communication des documents sollicités ne méconnaît pas le secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ;

— la décision méconnaît les dispositions de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration, dès lors que les documents ne revêtent pas un caractère préparatoire ;

— la décision méconnaît les stipulations de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Par des mémoires en défense enregistrés le 17 juin 2022 et le 17 juillet 2022, la Première ministre conclut :

1°) au non-lieu à statuer partiel, dès lors que les documents existants et ne revêtant pas un caractère préparatoire, ont été communiqués au requérant ;

2°) au rejet du surplus des conclusions.

Elle soutient que :

— les conclusions de la requête qui ont perdu leur objet à une date antérieure à

l’introduction de la requête doivent être rejetées comme irrecevables ;

— les moyens de la requête ne sont pas fondés.

L’affaire a été renvoyée en formation collégiale en application de l’article R. 222-19 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. A,

— et les conclusions de M^me Nikolic, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier électronique du 22 septembre 2020, M. C B a demandé au Premier ministre de lui communiquer la liste récapitulative des études quantitatives et qualitatives produites par le service d’information du gouvernement (SIG) depuis le

1er juillet 2019 ainsi que le contenu de ses études. Le 23 octobre 2020, le requérant a saisi la commission d’accès aux documents administratifs (CADA). Le 17 novembre 2020, le Premier ministre a communiqué la liste demandée ainsi que les études dont la communication ne méconnaitrait pas les dispositions de l’article L. 311-5, en particulier le secret des délibérations du gouvernement. Le 10 décembre 2020, la CADA a, d’une part, déclaré sans objet la demande tendant aux documents précédemment communiqués et, d’autre part, a estimé que si la communication des études non transmises ne portait pas atteinte au secret des délibérations du gouvernement, ces documents sont toutefois susceptibles de revêtir un caractère préparatoire et a invité le Premier ministre à apprécier l’opportunité de les communiquer au regard de ce seul caractère. Par un courrier électronique du 7 janvier 2021, M. B a demandé à l’administration de lui communiquer ces études. Le 11 février 2021, l’administration lui a répondu que sa demande était en cours d’instruction. Par la présente requête, M. B doit être regardé comme demandant l’annulation de la décision implicite par laquelle l’administration a refusé de lui communiquer les études qualitatives et quantitatives demandées.

Sur l’étendue du litige :

2. M. B ayant saisi, par un courrier électronique daté du 22 septembre 2020, le Premier ministre afin d’obtenir la communication de la liste récapitulative des études quantitatives et qualitatives produites par le service d’information du gouvernement depuis le

1er juillet 2019 ainsi que le contenu de ses études, la décision en litige porte sur les études produites entre le 1er juillet 2019 et le 22 septembre 2020, M. B n’ayant, au demeurant, ni demandé la communication de documents postérieurs à la date de sa demande initiale, ni saisi la CADA d’une telle demande.

Sur les documents ayant déjà fait l’objet d’une communication :

3. Il est constant que M. B a reçu communication des documents demandés, à l’exception, pour l’année 2019, des études relatives aux perspectives de la réforme des régimes de retraite et, pour l’année 2020, des études relatives à la crise sanitaire et à la réforme de la haute fonction publique.

4. D’une part, les conclusions tendant à l’annulation de la décision contestée en tant qu’elle porte sur les documents communiqués le 17 novembre 2020, avant l’enregistrement de la requête, doivent être rejetées comme irrecevables.

5. D’autre part, il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision contestée en tant qu’elle porte sur les documents communiqués après l’enregistrement de la requête.

Sur le surplus des conclusions à fin d’annulation :

6. En premier lieu, aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Et, aux termes de l’article L. 311-2 du même code : « Le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration ».

7. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d’une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité d’un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l’écoulement du temps et l’évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.

8. Les études d’opinion, dès lors qu’elles permettent au gouvernement d’apprécier la perception, au sein de la société, des décisions envisagées, doivent être regardées comme ayant un caractère préparatoire à ces décisions. Ces documents ne gardent un caractère préparatoire que dans la mesure où les décisions n’ont pas été rendues ou que le gouvernement n’a pas entendu renoncer à les prendre.

9. En l’espèce, si les études d’opinion relatives à la réforme du système des retraites datent de 2019, le gouvernement n’a toutefois pas entendu renoncer à mener cette réforme, comme le fait valoir la Première ministre. De même, si les études d’opinion relatives à la haute fonction publique datent de 2020, le gouvernement continue d’élaborer des mesures s’inscrivant dans la réforme de celle-ci, en particulier au titre des rémunérations, comme le fait également valoir la Première ministre. Dans ces conditions, c’est à bon droit que la Première ministre en a refusé la communication.

10. En revanche, les études d’opinion relatives à la crise sanitaire, qui datent de 2020, soit plus deux années à la date du présent jugement, et alors que les principales mesures de lutte contre l’épidémie de la COVID-19 ont été déjà prises, ont perdu leur caractère préparatoire. Ainsi, en refusant la communication de ces études, la Première ministre a méconnu les dispositions précitées des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration.

11. En second lieu, aux termes de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. () / L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire. » Si ces stipulations n’accordent pas un droit d’accès à toutes les informations détenues par une autorité publique ni n’obligent l’Etat à les communiquer, il peut en résulter un droit d’accès à des informations détenues par une autorité publique lorsque l’accès à ces informations est déterminant pour l’exercice du droit à la liberté d’expression et, en particulier, à la liberté de recevoir et de communiquer des informations, selon la nature des informations demandées, de leur disponibilité, du but poursuivi par le demandeur et de son rôle dans la réception et la communication au public d’informations. Dans cette hypothèse, le refus de fournir les informations demandées constitue une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression qui, pour être justifiée, doit être prévue par la loi, poursuivre un des buts légitimes mentionnés au point 2 de l’article 10 et être strictement nécessaire et proportionnée.

12. En l’espèce, le refus de communiquer les études demandées à M. B, journaliste au Monde et rédacteur d’articles sur le travail gouvernemental, en particulier sur le recours aux enquêtes d’opinion, constitue une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression. Toutefois, ce refus, prévu par les dispositions précitées de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration, est justifié par le caractère préparatoire des documents dont la communication est susceptible de nuire à l’élaboration des décisions du gouvernement et au bon fonctionnement de l’administration. En outre, ce refus n’est que temporaire, dès lors que ces documents perdent leur caractère préparatoire lorsque les décisions seront prises ou auront été abandonnées par le gouvernement. Dès lors, le refus opposé par la Première ministre, fondé sur les dispositions de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration, justifié par un motif d’intérêt général et strictement nécessaire et proportionnée, ne méconnaît pas les stipulations précitées de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

13. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n’est fondé à demander l’annulation de la décision en litige qu’en tant qu’elle porte sur le refus de lui communiquer les études relatives à la crise sanitaire reçues par le gouvernement entre le 1er juillet 2019 au

22 septembre 2020.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

14. Eu égard au motif d’annulation retenu, il y a lieu d’enjoindre à la Première ministre de communiquer à M. B les études relatives à la crise sanitaire reçues par le gouvernement entre le 1er juillet 2019 au 22 septembre 2020, dans le délai d’un mois à compter de la date du présent jugement.

D E C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête tendant à la communication des documents communiqués après l’enregistrement de la requête de M. B.

Article 2 : La décision de la Première ministre est annulée en tant qu’elle refuse de communiquer les études relatives à la crise sanitaire, reçues par le gouvernement entre le

1er juillet 2019 au 22 septembre 2020, à M. B.

Article 3 : Il est enjoint à la Première ministre de communiquer à M. B les études relatives à la crise sanitaire reçues par le gouvernement entre le 1er juillet 2019 au

22 septembre 2020.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. C B et à la Première ministre.

Délibéré après l’audience du 4 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Gros, président,

M. Feghouli, premier conseiller,

M. Hélard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022.

Le rapporteur,

R. A

Le président,

L. Gros

La greffière,

S. PORRINAS

La République mande et ordonne à la Première ministre en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°2104354/5-