Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête, enregistrée sous le numéro 2405617 le 8 mars 2024, M^me A B demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l’intérieur et des outre-mer a refusé de lui communiquer le rapport de l’inspection générale de l’administration (IGA) sur les relations police-population commandé par le ministre à l’été 2023 et remis au ministre en décembre 2023 ;

2°) d’enjoindre au ministre de l’intérieur et des outre-mer de lui communiquer le document sollicité et de le publier en ligne.

Elle soutient que :

— le document sollicité est un document administratif communicable au sens des dispositions de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration ;

— le ministre est tenu de lui communiquer ce document dès lors qu’elle en a fait la demande, conformément à l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve de l’occultation des mentions protégées par les articles L. 311-5 et L. 311-6 du code précité ;

— la décision attaquée méconnaît l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense et des pièces complémentaires, enregistrés les 30 mai 2024 et 5 juin 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— les conclusions de la requête de M^me B tendant à l’annulation des décisions implicites de rejet en date du 14 février 2024 et du 22 avril 2024 sont irrecevables, dès lors qu’elles ne sont pas dirigées contre la décision implicite confirmant le refus initial de communiquer le document sollicité née le 18 février 2024, intervenue, conformément à l’article R. 343-5 du code des relations entre le public et l’administration, deux mois après l’enregistrement de sa demande par la commission.

— les moyens soulevés par M^me B ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 5 juin 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer a produit des pièces non-soumises au contradictoire, en application de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance du 2 mai 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 31 mai 2024, 12 heures.

II. Par une requête, enregistrée sous le numéro 2408106 le 9 avril 2024, M^me A B, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l’intérieur et des outre-mer a refusé de lui communiquer le rapport sur les contrôles d’identité réalisé par le comité d’évaluation de la déontologie policière (CEPDN) sous la direction de l’inspection générale de la police nationale (IGPN), remis au ministre et au préfet de police de Paris au mois de décembre 2023 ;

2°) d’enjoindre au ministre de l’intérieur et des outre-mer de lui communiquer le document sollicité.

M^me B soulève les mêmes moyens que dans la requête n° 2405617.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 juin 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête.

Il fait valoir que M^me B a obtenu communication du document sollicité.

Par un courrier du 4 juin 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré du non-lieu à statuer sur les conclusions de la requête, dès lors qu’il ressort de la consultation du site internet de Médiapart que M^me B a obtenu la communication du document sollicité et l’a publié sur ce même site.

III. Par une requête, enregistrée sous le numéro 2404292 le 22 février 2024, M^me A B, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a refusé de lui communiquer les statistiques sur les condamnations pour apologie du terrorisme et provocation au terrorisme pour les années 2020, 2021 et 2022, comprenant notamment le nombre d’enquêtes ouvertes et de condamnations prononcées, la répartition entre majeurs et mineurs, les peines prononcées et leur durée moyenne quand il s’agit de peines de prison ;

2°) d’enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice de lui communiquer les statistiques sollicitées.

M^me B soulève les mêmes moyens que dans la requête n° 2405617.

La requête a été communiquée au garde des sceaux, ministre de la justice qui n’a pas produit de mémoire en défense.

Par une ordonnance du 2 mai 2024, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 31 mai 2024, 12 heures.

Les affaires ont été renvoyées en formation collégiale en application de l’article R. 222-19 du code de justice administrative.

Vu :

— l’avis n° 20237938 du 15 février 2024 de la Commission d’accès aux documents administratifs ;

— l’avis n° 202440659 du 28 mars 2024 de la Commission d’accès aux documents administratifs ;

— l’avis n° 20237702 du 25 janvier 2024 de la Commission d’accès aux documents administratifs ;

— les autres pièces des dossiers.

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique, tenue en présence de M^me Sueur, greffière d’audience :

— le rapport de M^me Leravat,

— et les conclusions de M. Lamy, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M^me A B, journaliste à Médiapart, a sollicité auprès du ministre de l’intérieur et des outre-mer, par courriel du 14 décembre 2023, la communication du rapport de l’inspection générale de l’administration (IGA) sur les relations police-population, commandé par le ministre à l’été 2023 et qui lui a été remis au mois de décembre 2023. Par un courriel du 18 décembre 2023, le ministre de l’intérieur et des outre-mer a expressément refusé de communiquer ce rapport à M^me B. Par un courrier du 18 décembre 2023, M^me B a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), qui a un rendu un avis favorable avec réserves le 15 février 2024.

2. Par un courriel du 24 janvier 2024, M^me B a sollicité auprès du ministre de l’intérieur et des outre-mer la communication du rapport sur les contrôles d’identité réalisé par le comité d’évaluation de la déontologie policière (CEPDN) sous la direction de l’inspection générale de la police nationale (IGPN), remis au ministre et au préfet de police de Paris au mois de décembre 2023. Par un courriel du 26 janvier 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer a expressément refusé de communiquer ce rapport à M^me B. Par un courrier du 26 janvier 2024, M^me B a saisi la CADA, qui a un rendu un avis favorable avec réserves le 28 mars 2024.

3. Enfin, M^me B a sollicité auprès du garde des sceaux, ministre de la justice, par courriels des 13 octobre et 13 novembre 2023, la communication des statistiques sur les condamnations pour apologie du terrorisme et provocation au terrorisme pour les années 2020, 2021 et 2022, comprenant notamment le nombre d’enquêtes ouvertes et de condamnations prononcées, la répartition entre majeurs et mineurs, les peines prononcées et leur durée moyenne quand il s’agit de peines de prison. En l’absence de réponse sur sa demande, M^me B a saisi la CADA le 19 décembre 2023, qui a un rendu un avis favorable avec réserves le 25 janvier 2024.

4. Par les présentes requêtes, M^me B doit être regardée comme demandant au tribunal l’annulation des décisions rejetant implicitement ses demandes de communication desdits documents intervenues, conformément à l’article R. 343-5 du code des relations entre le public et l’administration, deux mois après l’enregistrement de ses demandes par la commission.

Sur la jonction :

5. Les requêtes n° 2405617, n° 2408106 et n° 2404292, présentées par M^me B, concernent la situation d’une même requérante. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur l’exception de non-lieu à statuer des conclusions tendant à l’annulation du refus implicite de communication du rapport sur les contrôles d’identité réalisé par le CEPDN sous la direction de l’IGPN :

6. Il ressort de la consultation du site internet de Médiapart et, plus particulièrement, de l’article intitulé « Le » comité citoyen « de l’IGPN voit son premier rapport enterré et sa crédibilité entamée » publié le 24 avril 2024 par M^me B, soit postérieurement à l’enregistrement de la requête, que la requérante a obtenu communication du rapport sollicité et l’a publié dans le cadre de l’article précité. Dans ces conditions, les conclusions de la requête tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle le ministre de l’intérieur et des outre-mer a refusé de communiquer à M^me B le rapport du CEPDN sous la direction de l’IGPN ainsi que celles aux fins d’injonction, sont devenues sans objet. Dès lors, il n’y a pas lieu d’y statuer.

Sur le surplus des conclusions :

7. Aux termes de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. » Aux termes de l’article L. 311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. » Aux termes de l’article L. 311-5 de ce code : « Ne sont pas communicables : () / 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : () / h) Ou sous réserve de l’article L. 124-4 du code de l’environnement, aux autres secrets protégés par la loi. » Aux termes de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration : " Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée () / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. () « . Aux termes de l’article L. 311-7 du code précité : » Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. "

En ce qui concerne la communication du rapport de l’IGA « Améliorer la confiance entre les forces de sécurité intérieure et de la population » :

8. En premier lieu, aux termes de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration. »

9. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d’une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité d’un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l’écoulement du temps et l’évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.

10. S’il n’est pas contesté que le rapport en cause, remis au ministre au mois de décembre 2023, constitue un document administratif communicable, le ministre de l’intérieur et des outre-mer, en défense, fait notamment valoir qu’il constitue un document préparatoire, non soumis au droit à communication, au sens de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration cité au point 8. Pour établir le caractère préparatoire du rapport, le ministre se prévaut de la lettre de mission adressée le 23 juillet 2023 à l’IGA, à l’inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN) et à l’inspection générale de la police nationale (IGPN), aux termes de laquelle il a demandé aux inspections « d’envisager de possibles actions à intégrer au plan F engagements quartiers 2030 G » et de « proposer la mise en œuvre d’actions et d’outils permettant de renforcer la capacité à détecter et anticiper les situations à risque dans les territoires ». Ainsi, il en résulte que ce rapport a été demandé par le ministre de l’intérieur et des outre-mer en vue de proposer des mesures relatives à l’amélioration des relations entre les forces de sécurité intérieure et la population. En raison de cet objectif et des propositions que le rapport comporte, il n’est, par suite, pas séparable du processus de décision qui doit conduire à l’intervention des futures mesures, en cours d’élaboration à la date de la présente instance. Par suite, le document sollicité par M^me B présente le caractère d’un document préparatoire au sens des dispositions précitées de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration. Il s’ensuit que le ministre de l’intérieur et des outre-mer a pu se fonder sur ce motif pour en refuser la communication.

11. En second lieu, aux termes de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales stipule que : « 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations. / 2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire ».

12. Si ces stipulations n’accordent pas un droit d’accès à toutes les informations détenues par une autorité publique ni n’obligent l’Etat à les communiquer, il peut en résulter un droit d’accès à des informations détenues par une autorité publique lorsque l’accès à ces informations est déterminant pour l’exercice du droit à la liberté d’expression et, en particulier, à la liberté de recevoir et de communiquer des informations, selon la nature des informations demandées, de leur disponibilité, du but poursuivi par le demandeur et de son rôle dans la réception et la communication au public d’informations. Dans cette hypothèse, le refus de fournir les informations demandées constitue une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression qui, pour être justifiée, doit être prévue par la loi, poursuivre un des buts légitimes mentionnés au point 2 de l’article 10 et être strictement nécessaire et proportionnée.

13. M^me B, qui est journaliste, fait valoir que le refus de lui communiquer les documents demandés constitue une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression. Toutefois, ce refus concernant le rapport sollicité qui, ainsi qu’il a été dit précédemment, n’est pas communicable à M^me B, est prévu par les dispositions précitées de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration et est justifié par le caractère préparatoire de ce document. Dès lors, le refus opposé par le ministre de l’intérieur et des outre-mer, justifié par un motif prévu par la loi et strictement nécessaire et proportionnée, ne méconnaît pas les stipulations précitées de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M^me B tendant à l’annulation du refus de communiquer le rapport en cause doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction.

En ce qui concerne la communication des statistiques sur les condamnations pour apologie du terrorisme et provocation au terrorisme pour les années 2020, 2021 et 2022 :

15. Les articles L. 311-1 et L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration n’imposent pas à l’administration d’élaborer un document dont elle ne disposerait pas pour faire droit à une demande de communication. En revanche, constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l’administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable.

16. Le garde des sceaux, ministre de la justice, ne conteste, ni même n’allègue, en l’absence de mémoire en défense, que les statistiques sollicitées par M^me B ne peuvent être établies par extraction des bases de données utilisées par l’administration, ni que leur communication représenterait une charge de travail excessive. Dans ces conditions, les statistiques sollicitées par M^me B sont communicables, sous réserve de l’occultation des éventuelles données protégées.

17. Il résulte de ce qui précède que la décision implicite par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a refusé à M^me B la communication des statistiques sur les condamnations pour apologie du terrorisme et provocation au terrorisme pour les années 2020, 2021 et 2022, doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

18. En raison du motif qui la fonde, l’annulation de la décision implicite par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a refusé la communication des statistiques sur les condamnations pour apologie du terrorisme et provocation au terrorisme pour les années 2020, 2021 et 2022, comprenant notamment le nombre d’enquêtes ouvertes et de condamnations prononcées, la répartition entre majeurs et mineurs, les peines prononcées et leur durée moyenne quand il s’agit de peines de prison, implique nécessairement, compte tenu de l’absence de changements de circonstances de droit ou de fait y faisant obstacle, que les documents sollicités soient communiqués à la requérante sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, sous réserve de l’occultation des éventuelles données protégées. Il y a lieu d’enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice de communiquer ces documents dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

D E C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de M^me B tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle le ministre de l’intérieur et des outre-mer a refusé de communiquer à M^me B le rapport du CEPDN sous la direction de l’IGPN.

Article 2 : La décision implicite par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a refusé de communiquer à M^me B les statistiques sur les condamnations pour apologie du terrorisme et provocation au terrorisme pour les années 2020, 2021 et 2022 est annulée.

Article 3 : Il est enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice de communiquer à M^me B les statistiques sur les condamnations pour apologie du terrorisme et provocation au terrorisme pour les années 2020, 2021 et 2022, comprenant notamment le nombre d’enquêtes ouvertes et de condamnations prononcées, la répartition entre majeurs et mineurs, les peines prononcées et leur durée moyenne quand il s’agit de peines de prison, sous réserve de l’occultation des éventuelles données protégées, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes de M^me B est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M^me A B, au ministre de l’intérieur et des outre-mer et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l’audience du 12 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Ladreyt, président,

M. Gandolfi, premier conseiller,

M^me Leravat, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juin 2024.

La rapporteure,

C. LERAVAT

Le président,

J-P. LADREYT

La greffière,

L. SUEUR

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur et des outre-mer et au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°s 2405617