Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 février et 21 mars 2022 et le 7 avril 2023, la communauté de communes Chinon Vienne et Loire, représentée par la SAS Boulloche, Colin, Stoclet, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 10 décembre 2021 pris pour l’application au titre de l’année 2021 des dispositions prévues à l’article 250 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 par lequel les ministres de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales ainsi que de l’économie, des finances et de la relance ont fixé à 791 992 euros le montant de la contribution sur la fiscalité directe locale due par la communauté de commune Chinon Vienne et Loire ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué est entaché d’incompétence ;

— il est entaché d’un vice de procédure dès lors qu’elle n’a pas été préalablement mise en mesure de présenter des observations sur le montant qu’il était envisagé de mettre à sa charge ;

— il a été pris en méconnaissance de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en ce qu’il la soumet à un prélèvement inconstitutionnel ;

— l’article 250 de la loi du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 dans sa rédaction résultant de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, sur lequel se fonde l’arrêté en litige, méconnaît le principe de libre administration des collectivités territoriales et d’égalité devant la loi et les charges publiques.

Par un mémoire distinct, enregistré le 7 avril 2023, la communauté de communes Chinon Vienne et Loire a demandé au tribunal, en application de l’article 61-1 de la Constitution et de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 de transmettre au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité portant sur les dispositions de l’article 250 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 dans sa version en vigueur depuis le 31 décembre 2020.

Par une ordonnance du 2 octobre 2023, la présidente de la deuxième section du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité portant sur les dispositions de l’article 250 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 dans sa version en vigueur depuis le 31 décembre 2020.

Par une décision n° 488696 du 20 décembre 2023, le Conseil d’Etat a refusé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel.

Par une ordonnance du 27 mars 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 29 avril 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;

— l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 ;

— la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 ;

— la décision n° 2020-862 QPC du 15 octobre 2020 du Conseil constitutionnel ;

— le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Laforêt,

— et les conclusions de M. Halard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 10 décembre 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et le ministre de l’économie, des finances et de la relance ont établi la liste des communes, établissements de coopération intercommunale, départements et régions faisant l’objet en 2021 d’un prélèvement sur le produit de leur fiscalité directe locale en application des dispositions de l’article 250 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019. Par la présente requête, la communauté de communes Chinon Vienne et Loire demande au tribunal d’annuler cet arrêté interministériel.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter de l’enregistrement de cet acte au recueil spécial mentionné à l’article L. 861-1 du code de la sécurité intérieure, lorsqu’il est fait application de cet article, ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d’administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l’article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d’organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d’Etat ; 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l’article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé ainsi que les hauts fonctionnaires et les hauts fonctionnaires adjoints mentionnés aux articles R. 1143-1 et R. 1143-2 du code de la défense () ".

3. L’arrêté contesté a été signé par M. C A, nommé directeur chargé de la cinquième sous-direction de la direction du budget par un arrêté du 22 septembre 2020 du Premier ministre et du ministre de l’économie, des finances et de la relance publié au journal officiel de la République française du 24 septembre 2020 et par M. D B, nommé directeur général des collectivités territoriales par décret du 3 juillet 2019 publié au journal officiel de la République française le 4 juillet 2019. En vertu des dispositions citées au point précédent, ils avaient, de par leurs fonctions, compétence pour signer l’arrêté attaqué au nom du ministre de l’économie, des finances et de la relance et de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué serait entaché d’incompétence doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes du dernier alinéa de l’article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l’article 138 de la loi du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 : « (). A compter de 2017, le montant de la dotation d’intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de métropole et des départements d’outre-mer, à l’exception de ceux du Département de Mayotte, est minoré de 310,5 millions d’euros. Cette minoration est répartie entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dans les conditions prévues aux troisième à avant-dernier alinéas ». Ces alinéas prévoyaient que cette minoration était répartie entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre en tenant compte des recettes réelles de fonctionnement de leur budget principal, telles que constatées au 1er janvier 2015, s’agissant de la minoration au titre de l’année 2018. Lorsque cette minoration excédait le montant de la dotation d’intercommunalité susceptible de revenir à un établissement, celui-ci était assujetti, pour le solde restant, à un prélèvement de l’Etat sur les compensations d’exonération dues ou, à défaut, sur le produit de la fiscalité locale.

5. A l’occasion de la réforme de la dotation d’intercommunalité organisée par l’article 250 de la loi du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, le législateur a maintenu, au II de cet article, pour les seuls établissements publics de coopération intercommunale qui y avaient été assujettis en 2018, le prélèvement précité, en fixant son montant pour les années suivantes à celui appliqué cette même année 2018. Par sa décision n° 2020-862 QPC du 15 octobre 2020, le Conseil constitutionnel a déclaré le premier alinéa du II de cet article, dans sa rédaction initiale, instituant le principe de cette reconduction, contraire à la Constitution, au motif que s’il était loisible au législateur de prévoir, dans le cadre de la réforme de la dotation d’intercommunalité, le maintien à titre transitoire du prélèvement auquel certains établissements publics de coopération intercommunale étaient jusqu’alors soumis, afin de garantir qu’ils continueraient à participer, à hauteur de leur richesse relative constatée en 2018, au redressement des finances publiques, il ne pouvait, compte tenu de l’objet de ce prélèvement et sans autre possibilité d’ajustement que celle expressément prévue en cas de changement de périmètre d’un établissement, laisser subsister de façon pérenne une différence de traitement reposant uniquement sur la circonstance que l’établissement a été ou non soumis au prélèvement en 2018 sans porter une atteinte caractérisée à l’égalité devant les charges publiques.

6. Le V de l’article 81 de la loi du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 a modifié le II de l’article 250 susmentionné en y insérant, après son premier alinéa, deux alinéas aux termes desquels : « A compter du prélèvement effectué au titre de l’année 2021, le montant de ce prélèvement est minoré pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le montant des recettes réelles de fonctionnement du budget principal du pénultième exercice par habitant a diminué par rapport à l’année 2015 de plus de 5 % de ces mêmes recettes. / Pour chaque établissement qui remplit la condition mentionnée au deuxième alinéa du présent II, il est calculé l’écart entre les recettes réelles de fonctionnement de son budget principal du pénultième exercice par habitant et les recettes réelles de fonctionnement de son budget principal de l’exercice 2015 par habitant diminuées du pourcentage prévu au même deuxième alinéa. Au titre d’un exercice donné, le prélèvement de chacun de ces établissements est minoré à hauteur de cet écart multiplié par le nombre d’habitants de l’établissement ».

7. En l’espèce, la communauté de communes Chinon Vienne et Loire soutient que l’administration était dans l’obligation, en vertu du principe général des droits de la défense, de la mettre en mesure de faire valoir ses observations quant au montant du prélèvement opéré sur sa fiscalité, qui représente plus de 20 % de sa capacité d’autofinancement. Toutefois, en vertu des dispositions de l’article 250 de la loi du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, le prélèvement de la somme de 791 992 euros opéré en 2018 sur le produit de la fiscalité directe locale de la communauté de communes Chinon Vienne et Loire devait être reconduit à l’identique pour l’année 2021 dans la mesure où cet établissement intercommunal n’avait pas connu de changement de périmètre ou de diminution de plus de 5 % par rapport à l’année 2015 des recettes réelles de fonctionnement par habitant du budget principal de son pénultième exercice. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure doit être écarté.

8. En troisième lieu, l’article 13 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Le principe d’égalité devant les charges publiques ne fait pas obstacle à ce que des situations différentes fassent l’objet d’un traitement différent, sous réserve que le législateur se fonde sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.

9. D’une part, en prévoyant une répartition de la minoration du montant de la dotation d’intercommunalité entre établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au prorata des recettes réelles de fonctionnement de leur budget principal et la mise à la charge de ces établissements, le cas échéant, du prélèvement, le législateur a entendu assurer, ainsi que le Conseil constitutionnel l’a relevé dans sa décision n° 2020-862 QPC du 15 octobre 2020, que tous les établissements publics de coopération intercommunale participent, à hauteur de leur richesse relative, à l’effort de redressement des finances publiques.

10. D’autre part, le législateur a reconduit, à l’identique, chaque année à compter de 2019, le prélèvement opéré en 2018 afin de garantir la participation à ce redressement des établissements qui en étaient redevables à hauteur de leur richesse relative constatée en 2018, tout en prévoyant, à compter de l’année 2021, qu’une baisse des recettes réelles de fonctionnement par habitant du budget principal du pénultième exercice d’un établissement de plus de 5% par rapport à celles prises en compte au jour de la répartition initiale de la minoration induit un ajustement à la baisse de sa participation à l’effort budgétaire de redressement des comptes publics. Ce faisant, par les dispositions contestées telles qu’ainsi complétées, le législateur a entendu s’assurer que la participation de chaque établissement à l’effort sollicité des établissements publics de coopération intercommunale dans leur ensemble n’excède pas, au titre d’un exercice donné, l’effort qui peut lui être demandé compte tenu de sa richesse relative telle que constatée lors du pénultième exercice. Dès lors, le législateur a retenu des critères objectifs et rationnels au regard de l’objectif d’intérêt général rappelé au point 9, auquel répond le dispositif de participation ainsi institué, qui n’entraîne pas de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques. L’arrêté contesté, qui se borne à appliquer ces dispositions législatives n’a, par suite, méconnu ni le principe d’égalité devant la loi, ni le principe d’égalité devant les charges publiques, lesquels n’imposaient pas, contrairement à ce que soutient l’établissement requérant, que le mécanisme d’ajustement en cause tienne compte, en sus des critères de ressources et de population ainsi retenus, des charges incombant aux établissements concernés pour l’exercice des compétences qu’ils exercent.

11. En quatrième lieu, aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ».

12. La communauté de communes Chinon Vienne et Loire soutient que l’arrêté contesté a été pris en violation de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales car le prélèvement de la somme de 791 992 euros a été mis à sa charge sur le fondement de dispositions inconstitutionnelles. Toutefois, le fait que le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2020-862 QPC susvisée, ait déclaré contraires à la Constitution les dispositions du premier alinéa du paragraphe II de l’article 250 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, dans sa rédaction en vigueur à la date de la publication de l’arrêté du 9 octobre 2019 est sans incidence sur la légalité de l’arrêté contesté, pris sur le fondement des dispositions en vigueur au 30 décembre 2020.

13. En dernier lieu, les établissements publics de coopération intercommunale ne constituent pas des collectivités territoriales au sens de l’article 72 de la Constitution. Dès lors, la communauté de communes de Chinon Vienne et Loire ne peut utilement soutenir que l’arrêté contesté porterait atteinte aux principes de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales.

14. Il résulte de ce qui précède que la communauté de communes de Chinon Vienne et Loire n’est pas fondée à prétendre à l’annulation de l’arrêté contesté du 10 décembre 2021.

Sur les frais liés à l’instance :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la communauté de communes Chinon Vienne et Loire au titre de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la communauté de communes Chinon Vienne et Loire est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la communauté de communes Chinon Vienne et Loire, au ministre de l’intérieur et des outre-mer, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l’audience du 11 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Evgénas, présidente,

M^me Laforêt, première conseillère,

M^me Marchand, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juin 2024.

La rapporteure,

L. LAFORÊT

La présidente,

J. EVGÉNAS

La greffière,

M-C. POCHOT

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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