Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 septembre 2022 et 29 septembre 2023, la société par actions simplifiée (SAS) Contexte et M. D F, représentés par M^e Sophie Lapisardi, avocate, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a refusé de leur communiquer le rapport rédigé par M. E B portant sur la sécurisation de l’approvisionnement en matières premières minérales ;

2°) d’enjoindre au ministre de leur communiquer, à titre principal, l’intégralité de ce rapport et ses annexes, le cas échéant après occultation des mentions couvertes par le secret des affaires, ou, à titre subsidiaire, toutes les informations relatives à l’environnement contenues dans ce rapport et ses annexes, dans un délai de dix jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

— le délai de recours n’ayant jamais commencé à courir, en l’absence d’indication des voies et délais de recours, leur requête, enregistrée dans le délai raisonnable d’un an, n’est pas tardive et est donc recevable ;

— le rapport étant un document administratif définitif et achevé et n’étant pas préparatoire à une décision, les mesures pouvant en découler ayant été mises en œuvre, il est communicable ;

— ni le secret des délibérations du gouvernement, ni la conduite de la politique extérieure de la France ni le secret des affaires ne justifient le refus de le communiquer ; en tout état de cause, même en considérant que certaines informations seraient couvertes par le secret des affaires, une communication du document après occultation ou disjonction de ces mentions est possible et cette circonstance ne fait pas obstacle à la communication du rapport dont ces mentions auront été préalablement occultées ;

— à titre subsidiaire et à tout le moins, les informations relatives à l’environnement contenues dans le rapport, dont il n’est pas établi que l’intérêt de leur communication ne l’emporte pas sur l’intérêt protégé par le secret des affaires, leur sont communicables.

En réponse à une demande du tribunal du 5 mai 2023, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a communiqué au tribunal, hors du contradictoire, le rapport de M. B le 12 juillet 2023.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 juillet 2023, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SAS Contexte et de M. F au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la requête est tardive ;

— le rapport n’est pas communicable ; c’est un document préparatoire à des décisions qui, pour l’essentiel, ne sont pas encore mises en œuvre ; l’ampleur des occultations à opérer au titre de la protection du secret des affaires, y compris concernant les informations relatives à l’environnement, priverait d’intérêt la communication du rapport.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Julinet, premier conseiller ;

— les conclusions de M. Degand, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Hy substituant M^e Lapisardi pour la SAS Contexte et M. F.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 12 janvier 2022, M. D F, journaliste à la rubrique environnement du site d’information en ligne Contexte, spécialisé dans les politiques publiques françaises et européennes et publié par la société par actions simplifiée (SAS) Contexte, a demandé au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique la communication du rapport sur la sécurisation de l’approvisionnement de l’industrie en matières premières minérales remis officiellement à la ministre de la transition écologique et à la ministre déléguée, chargée de l’industrie, par M. E B le 10 janvier 2022. Par un courriel du 12 janvier 2022, il lui a été répondu que le rapport ne sera pas rendu public. Il a immédiatement saisi la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) d’une demande d’avis enregistrée le même jour. Le 31 mars 2022, la CADA a déclaré sa demande partiellement sans objet en tant qu’elle porte sur la partie « 1. Analyse et synthèse » du rapport, sur la table des recommandations figurant à la fin du rapport et sur un « Etat des lieux » qui en constitue l’annexe 8.2, ces éléments figurant dans un document diffusé à la presse, notamment à M. F, et émis un avis défavorable à la communication du surplus. Par leur requête, la SAS Contexte et M. F demandent au tribunal d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique sur la demande de communication du rapport de M. B.

Sur la recevabilité :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception ». Aux termes de l’article R. 112-5 du même code : " L’accusé de réception prévu par l’article L. 112-3 comporte les mentions suivantes : / 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d’une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; / () « . Aux termes de l’article L. 112-6 dudit code : » Les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / Le défaut de délivrance d’un accusé de réception n’emporte pas l’inopposabilité des délais de recours à l’encontre de l’auteur de la demande lorsqu’une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l’expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite « . Aux termes de l’article R. 343-4 de ce code : » Le silence gardé pendant le délai prévu à l’article R. 343-5 par l’administration mise en cause vaut décision de refus « . Aux termes de l’article R. 343-5 de ce code : » Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l’article R. 343-4 est de deux mois à compter de l’enregistrement de la demande de l’intéressé par la commission « . Aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative : » Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. () « . Aux termes de l’article R. 421-5 du même code : » Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".

3. Il ressort des pièces du dossier que, par un courriel du 12 janvier 2022, M. A­C a saisi la CADA d’une demande d’avis, enregistrée le même jour, sur le refus initial du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique de lui communiquer le rapport de M. B. En application des dispositions précitées de l’article R. 343-5 du code des relations entre le public et l’administration, le silence gardé par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique pendant deux mois a fait naître une décision implicite de rejet le 12 mars 2022. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de M. F a fait l’objet d’un accusé de réception. Par suite, en application des dispositions précitées des articles L. 112-6 du code des relations entre le public et l’administration et R. 421-5 du code de justice administrative, les délais de recours ne lui sont pas opposables. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête doit être écartée.

4. En second lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier de l’avis de la CADA du 31 mars 2022, et il n’est pas contesté que, le 25 janvier 2022, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a communiqué notamment à M. A­C un document contenant une rubrique intitulée synthèse correspondant au point 1 du rapport de M. B, intitulé analyse et synthèse, une table des recommandation figurant à la fin de ce rapport et un état des lieux correspondant à son point 8.2, intitulé annexe état des lieux. Il en résulte que, dès la date à laquelle elle a été enregistrée, la requête de M. A­C était dépourvue d’objet en tant qu’elle portait sur ces parties du rapport. Elle est, par suite, dans cette seule mesure, irrecevable.

Sur le surplus des conclusions à fin d’annulation :

5. D’une part, aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 300-2 du même code : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ». Aux termes de l’article L. 311-2 dudit code : « () / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration. () / () ». Aux termes de l’article L. 311-6 de ce code : « Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l’administration mentionnée au premier alinéa de l’article L. 300-2 est soumise à la concurrence () ». Aux termes de l’article L. 311-7 de ce code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

6. D’autre part, aux termes de l’article L. 124-1 du code de l’environnement : « Le droit de toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues, reçues ou établies par les autorités publiques mentionnées à l’article L. 124-3 ou pour leur compte s’exerce dans les conditions définies par les dispositions du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du présent chapitre ». Aux termes de l’article L. 124-2 du même code : " Est considérée comme information relative à l’environnement au sens du présent chapitre toute information disponible, quel qu’en soit le support, concernant : / 1° L’état des éléments de l’environnement, notamment () le sol, les terres, () ainsi que les interactions entre ces éléments ; / 2° Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l’énergie, (), les déchets, (), les déversements et autres rejets, susceptibles d’avoir des incidences sur l’état des éléments visés au 1°, ainsi que les décisions et les activités destinées à protéger ces éléments ; / 3° () les conditions de vie des personnes, () dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l’environnement, des décisions, des activités et des facteurs mentionnés ci-dessus ; / 4° Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités visées au 2° ; / () « . Aux termes de l’article L. 124-3 dudit code : » Toute personne qui en fait la demande reçoit communication des informations relatives à l’environnement détenues par : / 1° L’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics ; / () « . Aux termes de l’article L. 124-4 de ce code : » I. – Après avoir apprécié l’intérêt d’une communication, l’autorité publique peut rejeter la demande d’une information relative à l’environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte : / 1° Aux intérêts mentionnés aux articles L. 311-5 à L. 311-8 du code des relations entre le public et l’administration, à l’exception de ceux visés au e et au h du 2° de l’article L. 311-5 ; / () ".

7. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d’une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions, citées au point 5, des articles L. 311-1 et L. 311­2 du code des relations entre le public et l’administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité d’un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l’écoulement du temps et l’évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.

8. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport communiqué non contradictoirement au tribunal, que son point 2, comportant essentiellement une description de l’objectif et de la méthodologie du rapport, son point 3, comportant essentiellement une description très générale des besoins futurs et des risques de pénuries en matières premières minérales dans le monde et du positionnement de la Chine et des Etats-Unis d’Amérique dans ce contexte, basée quasi exclusivement sur des rapports publics, ses points 4.1, 4.2, 5.1 et 5.2, comportant essentiellement une description très générale de la chaîne de valeur des batteries et des aimants, la lettre de mission de M. B correspondant à son annexe 8.1 et la liste des personnes rencontrées ou interrogées correspondant à son annexe 8.12, d’une part, sont séparables du processus décisionnel dans lequel le rapport s’insère et, d’autre part et en tout état de cause, portent sur des informations relatives à des décisions, activités et facteurs susceptibles d’avoir des incidences sur l’état des sols et des terres, aux conditions de vie des personnes pouvant être altérées par ces éléments de l’environnement et ces décisions, activités et facteurs et à des analyses des coûts et avantages ainsi qu’à des hypothèses économiques utilisées dans le cadre de ces décisions et activités dont la communication, eu égard à leur degré de généralité, n’est pas de nature à porter atteinte au secret de procédés, d’informations économiques et financières ou de stratégies commerciales ou industrielles. Il s’ensuit qu’elles sont communicables à M. F.

9. En revanche, il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport communiqué non contradictoirement au tribunal, que le surplus de ses parties 4 et 5, ses parties 6 et 7 et ses annexes 8.3 à 8.11 comportent, du fait notamment de son objet et de ses conditions d’élaboration, des informations de même nature mais plus précises dont la communication serait de nature à révéler les stratégies d’acteurs économiques peu nombreux et identifiables dans des secteurs concurrentiels et sensibles et dont le partage par les intéressés avec M. B ne peut être regardé comme valant renonciation à leur protection. L’intérêt de leur communication n’apparaît pas justifier, en l’espèce, l’atteinte qu’elle entraînerait ainsi au secret des affaires.

10. Enfin, il ressort des pièces du dossier qu’eu égard à la divisibilité des parties communicables et non communicables du rapport, l’ampleur des occultations à apporter à ce titre ne prive pas de tout intérêt la communication des parties communicables.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la décision implicite par laquelle le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a refusé de communiquer à M. F le rapport rédigé par M. B est illégale en tant qu’elle porte sur ses points 2, 3, 4.1, 4.2, 5.1, 5.2, 8.1 et 8.12. Dès lors, M. F est fondé à en demander, dans cette mesure, l’annulation.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

12. En raison des motifs qui la fondent, l’annulation partielle de la décision implicite par laquelle le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a refusé de communiquer à M. F le rapport rédigé par M. B implique nécessairement que les points 2, 3, 4.1, 4.2, 5.1, 5.2, 8.1 et 8.12 de ce rapport lui soient communiqués. Par suite, il y a lieu, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, d’enjoindre au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique de les lui communiquer dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction de l’astreinte demandée par M. F.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SAS Contexte et de M. F, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l’Etat demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SAS Contexte et M. F et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a refusé de communiquer à M. F le rapport rédigé par M. B est annulée en tant qu’elle porte sur ses points 2, 3, 4.1, 4.2, 5.1, 5.2, 8.1 et 8.12.

Article 2 : Il est enjoint au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique de communiquer à M. F les points 2, 3, 4.1, 4.2, 5.1, 5.2, 8.1 et 8.12 de ce rapport, dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L’Etat versera à la SAS Contexte et à M. F la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée (SAS) Contexte, à M. D F et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l’audience du 13 décembre 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Aubert, présidente,

M. Julinet, premier conseiller,

M. Medjahed, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2025.

Le rapporteur,

S. JULINET

La présidente,

S. AUBERT

La greffière,

A. LOUART

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.