Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 27 juillet 2024, le 30 octobre 2024 et le 14 avril 2025, M^me E… D… doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 8 février 2024 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Niortais a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal déplacements, en tant qu’il classe ses parcelles section AK n° 271 et n° 308 sur le territoire de la commune de Saint-Hilaire-la-Palud en zone naturelle, ensemble la décision de rejet de recours gracieux ;

2°) d’enjoindre à la communauté d’agglomération du Niortais de reclasser en zone UA la partie des parcelles qui était soumise à ce régime sous l’empire de l’ancien plan local d’urbanisme.

Elle soutient que :

- l’extension du classement en zone N de la partie de ses parcelles qui n’est pas classé en zone inondable est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ; il est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) et est incohérent avec le plan d’aménagement et de développement durables (PADD) qui visent à la production de nouveaux logements à l’intérieur des enveloppes urbaines et à l’urbanisation prioritaire des dents creuses avant l’extension des enveloppes urbaines ;

- le classement en zone N de ses parcelles est entaché d’un détournement de pouvoir en ce qu’il a pour seul objet de les soustraire à l’urbanisation afin de se conformer à la loi Climat et résilience.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 septembre 2024, le 20 mars 2025 et le 30 avril 2025, la communauté d’agglomération du Niortais, représentée par le cabinet ADMYS avocat AARPI conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M^me D… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués dans la requête sont infondés.

Par ordonnance du 19 juin 2025, la clôture d’instruction immédiate a été prononcée.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Balsan-Jossa,

- les conclusions de M^me Guilbaud, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Mattiussi-Poux, représentant la communauté d’agglomération du Niortais, en présence de M. C…, M. B… et M^me A… pour la communauté d’agglomération du Niortais..

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 14 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Niortais a prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal déplacements (PLUi-D) sur son territoire. Par délibération du 27 mars 2023, le projet de PLUi-D a été arrêté. L’enquête publique a eu lieu du 4 septembre au 5 octobre 2023 et la commission d’enquête a rendu un avis favorable le 25 novembre 2023. Par délibération du 8 février 2024, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Niortais a approuvé son PLUi-D. M^me E… D… est propriétaire des parcelles cadastrées section AK n° 271 et n° 308 sur le territoire de la commune de Saint-Hilaire-la-Palud, classées en zone N du PLUi-D. Le 5 avril 2024, elle a formé un recours gracieux à l’encontre de cette décision, qui a fait l’objet d’une décision de refus le 30 mai 2024. Par la présente requête, M^me D… doit être considérée comme demandant au tribunal l’annulation de la délibération du 8 février 2024 en tant qu’elle emporte classement de l’ensemble de ses parcelles en zone N, ensemble la décision de rejet de recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire (…) ». Aux termes de l’article R. 151-24 du même code : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues ». Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l’article R. 151-24, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

D’autre part, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 ; / (…) / 4° Les programmes locaux de l’habitat prévus à l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation. ». A l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plan local d’urbanisme, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, ainsi qu’il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schéma de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

Enfin, aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme : « Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques (…) ». Aux termes de l’article L. 151-8 du même code : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme intercommunal entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du PLUi à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

En l’espèce, la prescription 107 du SCOT prévoit que « Les documents d’urbanisme rechercheront l’opportunité d’urbanisation des dents creuses, la densification des enveloppes urbaines existantes, la réutilisation des friches urbaines et logements vacants préalablement à tout choix d’extension des enveloppes urbaines, quelle que soit leur destination ». La prescription 121 du SCOT prévoit quant à elle que les documents d’urbanisme favoriseront la préservation et la valorisation des paysages pour créer des coupures vertes et transitions paysagères.

Le PADD comporte un axe 2 intitulé « un développement des fonctions urbaines respectant et valorisant le cadre de vie », lequel indique que « la production de logements s’appuiera : d’abord sur la densification (dents creuses, potentiel de plus de 5 000 m², les lots libres existants en lotissement, les divisions parcellaires), puis sur les extensions à l’urbanisation ». L’objectif 2.1 intitulé « garantir un développement urbain équilibré et qualitatif » qui expose que, pour contribuer à la réduction des besoins en foncier, le projet mise sur les potentiels constructibles et mutables au sein du tissu urbain existant. Il prévoit de « viser un urbanisme raisonné et économe en espace, (…) ce qui suppose de mobiliser en priorité le potentiel foncier à l’intérieur de l’enveloppe urbaine et stabilisant ainsi cette enveloppe pour limiter la consommation de terres natures, agricoles et forestières » et « d’optimiser l’offre foncière pour s’inscrire dans la sobriété foncière en optimisant la densification des tissus bâtis ». Le PADD comporte également un objectif 4.2 intitulé « préserver et mettre en valeur un patrimoine paysager et naturel diversifié », lequel prescrit que le « développement urbain doit ainsi être abordé sur la base de ces paysages parfois (…) morcelés (intégration et préservation des haies, des zones humides…) et permettre in fine de définir une stratégie foncière à l’échelle de Niort Agglo limitant la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers ».

Le rapport de justification du PLUi-D indique que « Le choix et la délimitation des secteurs d’OAP a dû suivre plusieurs critères non hiérarchisés : Respecter l’objectif de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers ; Considérer les secteurs d’extension au regard du potentiel foncier mobilisable en dent creuse et en renouvellement ».

D’une part, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées AK n° 271 et n° 308 de la requérante sont arborées et non bâties. Il n’est pas sérieusement contesté qu’elles s’intègrent au tracé de la trame verte et bleu du schéma régional de cohérence écologique de Poitou-Charentes et qu’un cours d’eau longe la partie sud-ouest des parcelles, de sorte qu’elles présentent un « caractère d’espaces naturels » au sens du 3° de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme. En outre, s’il est constant que le nord des parcelles n’est pas classé en zone inondable, la circonstance que les parcelles ne soient pas identifiées dans leur intégralité comme des zones inondables ou des zones humides ne fait pas obstacle à leur classement en zone naturelle.

D’autre part, la requérante soutient que le zonage n’est pas cohérent avec les prescriptions du PADD, lesquelles imposent la densification des enveloppes urbaines avant la création de nouvelles zones ouvertes à l’urbanisation. Toutefois, si les parcelles à l’est et à l’ouest sont classées en zone UA et bâties, les parcelles au sud, qui longent un ruisseau, sont classées en secteur inondable et sont non bâties. Si les deux parcelles au nord, de l’autre côté de l’impasse de la Chauvelière et de faible superficie, sont bâties, les terrains au nord de ces parcelles, forment un grand espace naturel qui s’étend à l’ouest. Par ailleurs, les parcelles de M^me D…, vierges de toute construction, ont une superficie totale de plus de 8 500 m², de sorte qu’elles ne peuvent être considérées comme une dent creuse constituant un potentiel de densification.

Enfin, aux termes de l’article L. 111-26 du code de l’urbanisme : « Au sens du présent code, on entend par “ friche ” tout bien ou droit immobilier, bâti ou non bâti, inutilisé et dont l’état, la configuration ou l’occupation totale ou partielle ne permet pas un réemploi sans un aménagement ou des travaux préalables. (…) »

S’il est constant que le terrain de la requérante comporte des restes des sols de béton de l’ancienne tuilerie, il ressort des pièces du dossier que ces dalles de béton, dont il n’est pas établi qu’elles empêcheraient le réemploi des terrains sans travaux préalables de destruction, sont en grande partie recouverts par de la végétation. En outre, les parcelles de la requérante ne figurent pas au rapport en annexe du PLUi-D identifiant les friches présentes sur le territoire de la commune de Saint-Hilaire-la-Palud, démontrant ainsi l’absence d’intention des rédacteurs du PLUi-D de qualifier ces terrains de friches et de mener des projets de densification urbaine sur ces parcelles.

Dans ces conditions, les parcelles litigieuses ne peuvent être regardées comme une dent creuse ou comme étant au nombre des friches urbaines que les auteurs du plan local d’urbanisme ont entendu, conformément aux objectifs affichés par le projet d’aménagement et de développement durables, réinvestir en vue mener des projets de densification urbaine. Ainsi, compte-tenu du parti d’aménagement retenu par les auteurs du plan local d’urbanisme, de la configuration des lieux ainsi que de la superficie et de la vocation naturelle des parcelles, alors même qu’elles étaient auparavant classées en zone Ua pour moitié, les auteurs du plan local d’urbanisme contesté, en classant la totalité de ces parcelles en zone naturelle, n’ont pas entaché leur décision d’erreur manifeste d’appréciation.

En second lieu, M^me D… ne démontre ni que le classement en zone N de ses parcelles a pour seul objet de les soustraire à l’urbanisation afin de se conformer à la loi climat et résilience, ni que ce choix urbanistique donne lieu à un phénomène d’étalement urbain au détriment de terrains naturels. En tout état de cause, ainsi qu’il a été dit au point 8, les parcelles remplissent un des motifs énoncés à l’article R. 123-8 du code de l’urbanisme, de sorte que les auteurs du PLUi-D peuvent les classer en zone naturelle s’ils entendent les soustraire à l’urbanisation. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête à fin d’annulation doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d’injonction.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d’agglomération du Niortais, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M^me D… demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M^me D… une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d’agglomération du Niortais et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er :

La requête de M^me E… D… est rejetée.

Article 2 :

M^me D… versera à la communauté d’agglomération du Niortais la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 :

Le présent jugement sera notifié à M^me E… D… et à la communauté d’agglomération du Niortais.

Délibéré après l’audience du 15 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Le Bris, présidente

M^me Boutet, première conseillère,

M^me Balsan-Jossa, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2026.

La rapporteure,

Signé

S. BALSAN-JOSSA

La présidente,

Signé

I. LE BRIS

La greffière,

Signé

D. MADRANGE

La République mande et ordonne au préfet des Deux-Sèvres en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

D. MADRANGE