Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 octobre 2021 ainsi que le 12 juillet 2022, M^me B A, représentée par M^e Jean-Meire, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 2 mars 2021 par lequel le préfet du Morbihan a approuvé le tracé modifié de la servitude de passage des piétons sur le littoral sur la commune de Belz, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux ;

2°) d’annuler le rejet de sa demande d’abrogation de l’arrêté du 29 octobre 1991 ;

3°) d’enjoindre au préfet du Morbihan, dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard, d’édicter un nouvel arrêté de modification du tracé de la servitude de passage des piétons le long du littoral, ne conduisant pas à faire passer le chemin à moins de 15 mètres de distance de son habitation située sur la parcelle cadastrée section AB n° 248 ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les dispositions de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration ont été méconnues dès lors que l’Etat s’est engagé lors de l’enquête publique à respecter les dispositions de l’article L. 121-33 du code de l’urbanisme puis y aurait renoncé sans au préalable lui permettre de faire valoir ses observations ;

— le préfet a commis une erreur de droit en se fondant, pour organiser l’enquête publique, sur les dispositions des articles L. 134-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration en application des dispositions de l’article R. 121-20 du code de l’urbanisme dès lors que ces dernières étaient illégales ;

— l’arrêté méconnaît les dispositions de l’article R. 134-23 du code des relations entre le public et l’administration en raison de l’insuffisance du dossier d’enquête publique ;

— l’arrêté méconnaît les dispositions de l’article L. 121-32 du code de l’urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 janvier 2022, le préfet du Morbihan conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le jugement du tribunal n° 92-229 du 12 décembre 1996 ;

— l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes n° 97NT00292 du 6 octobre 1999.

Vu :

— le code des relations entre les public et l’administration ;

— le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Bozzi,

— les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

— et les observations de M^e Jean-Meire, représentant M^me A.

Une note en délibéré, présentée par le préfet du Morbihan, a été enregistrée le 15 septembre 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Une servitude de passage des piétons le long du littoral sur le territoire de la commune de Belz a été instituée par un arrêté du préfet du Morbihan en date du 29 octobre 1991. Le tracé de cette servitude a été partiellement annulé. Par un arrêté du 2 mars 2021 portant sur les sections dont la légalité avait été confirmée, le préfet du Morbihan a procédé à des modifications de l’itinéraire pour garantir l’accessibilité au rivage de la mer. M^me A est propriétaire de plusieurs parcelles cadastrées section AB nos 248, 249 et 479 supportant une maison située 21 rue Marchelan. Le 26 avril 2021, M^me A a saisi le préfet du Morbihan d’une demande d’abrogation de l’arrêté du 29 octobre 1991 et d’un recours gracieux tendant au retrait de l’arrêté du 2 mars 2021. Ces demandes ont été rejetées. M^me A demande l’annulation de l’arrêté préfectoral du 2 mars 2021, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux.

Sur l’étendue du litige :

2. Les conclusions tendant, d’une part, à l’annulation de l’arrêté du 2 mars 2021 et, d’autre part, à l’annulation de la décision de refus d’abroger l’arrêté du 29 octobre 1991, présentent entre elles, eu égard à leur objet et aux moyens invoqués, un lien suffisant, dans les circonstances de l’affaire, pour que M^me A présente une requête unique.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de l’absence de procédure contradictoire :

3. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; « . Aux termes de l’article L. 121-1 du même code : » Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ".

4. En l’espèce, la requérante fait valoir que le préfet a accepté, en juin 2019 et dans le cadre de l’enquête publique, de modifier le tracé retenu par l’arrêté du 29 octobre 1991 afin de respecter la distance de moins de 15 mètres et cet engagement aurait été réitéré dans une lettre en date du 17 août 2021.

5. Toutefois, les réponses apportées par le maître d’ouvrage dans le cadre d’une enquête publique ne sauraient constituer par elles-mêmes des décisions créatrices de droit mais tout au plus des actes préparatoires à la rédaction des conclusions motivées du commissaire enquêteur et à l’acte final intervenant à l’issue de la procédure d’enquête publique, qui fait grief et peut être à ce titre contestée, notamment lorsque les réponses, promesses ou intentions à défaut d’engagements, n’ont pas été suivis d’effet.

6. Il en résulte que le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire concernant le refus d’exécuter la réponse apportée par la direction départementale des territoires et de la mer du Morbihan lors de l’enquête publique ne peut être utilement invoqué en l’espèce, alors qu’au surplus cet engagement relève plus certainement de l’exécution et de la mise en œuvre de l’arrêté en litige du 2 mars 2021 que de l’emprise de la servitude retenue et telle que fixée par les documents graphiques joint à la décision attaquée.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur de droit et de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 134-23 du code des relations entre le public et l’administration :

7. Aux termes de l’article L. 134-1 du code des relations entre le public et l’administration, dans sa version applicable : « Sans préjudice de dispositions particulières figurant dans d’autres textes, le présent chapitre régit les enquêtes publiques qui doivent être organisées par l’administration et qui ne relèvent ni du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ni du code de l’environnement. ».

8. Aux termes de l’article L. 121-32 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable : " L’autorité administrative compétente de l’Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d’une enquête publique effectuée comme en matière d’expropriation : / 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d’une part, d’assurer, compte tenu notamment de la présence d’obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d’autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants. Le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; / 2° A titre exceptionnel, la suspendre. « . Aux termes de l’article R. 121-16 du même code : » En vue de la modification, par application du 1° de l’article L. 121-32, du tracé ainsi que, le cas échéant, des caractéristiques de la servitude, le chef du service maritime adresse au préfet, pour être soumis à enquête, un dossier qui comprend ; / 1° Une notice explicative exposant l’objet de l’opération prévue ; / 2° Le plan parcellaire des terrains sur lesquels le transfert de la servitude est envisagé, avec l’indication du tracé à établir et celle de la largeur du passage ; / 3° La liste par communes des propriétaires concernés par le transfert de la servitude, dressée à l’aide d’extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l’aide des renseignements délivrés par le conservateur des hypothèques au vu du fichier immobilier, ou par tous autres moyens ; / 4° L’indication des parties de territoire où il est envisagé de suspendre l’application de la servitude, notamment dans les cas mentionnés à l’article R. 121-13, ainsi que les motifs de cette suspension, et celle des parties de territoire où le tracé de la servitude a été modifié par arrêté préfectoral en application de l’article R. 121-12. ".

9. Aux termes de l’article R. 121-20 du code de l’urbanisme : « L’enquête mentionnée aux articles R. 121-16 et R. 121-19 a lieu dans les formes prévues par le chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions particulières édictées aux articles R. 121-21 et R. 121-22. ».

10. Aux termes de l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dans sa version en vigueur : " Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages, l’expropriant adresse au préfet du département où l’opération doit être réalisée, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L’appréciation sommaire des dépenses. ".

11. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l’ouverture de l’enquête publique a été prescrite par un arrêté préfectoral du 25 avril 2019. A cette date, les dispositions de l’article L. 121-32 du code de l’urbanisme instituant un régime d’enquête publique renvoyant aux dispositions du code des relations entre le public et l’administration n’étaient pas applicables. S’agissant des dispositions de l’article R. 121-20 du code des relations entre le public et l’administration qui étaient en revanche déjà en vigueur et qui prévoient que cette même enquête publique « a lieu dans les formes prévues par le chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l’administration », le préfet était tenu de les écarter dès lors que les dispositions de l’article L. 121-32, de valeur législative, prévalaient sur les dispositions de l’article R. 121-20 de valeur règlementaire.

12. Toutefois, les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette enquête que si elles ont eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur cette décision.

13. En l’espèce, cette circonstance n’a pas privé les intéressés d’une garantie, dès lors que les deux procédures ne se distinguent pas en ce qui concerne les pièces devant être jointes au dossier d’enquête publique, ou tout au moins, il n’est pas démontré ni même d’ailleurs allégué que les dispositions du code des relations entre le public et l’administration appliquées par le préfet à tort seraient moins exigeantes que le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique s’agissant de la composition du dossier d’enquête.

14. Par ailleurs, l’arrêté a pour seul objet d’approuver des modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral, et non d’autoriser la réalisation de travaux déterminés et ce, alors même que le code de l’urbanisme prévoit que la servitude entraîne pour les propriétaires des terrains et leurs ayants droit l’obligation de laisser l’administration compétente effectuer les travaux nécessaires pour assurer le libre passage et la sécurité des piétons.

15. En tout état de cause, il ressort de la notice de présentation de la servitude que « l’aménagement initial du sentier consiste généralement à un simple débroussaillage pour marquer le cheminement. ». Les haies, les talus et les arbres sont conservés mais peuvent faire l’objet d’interventions ponctuelles (franchissements, brèches) et « lorsque des aménagements spécifiques semblent nécessaires, ceux-ci restent légers et répondent aux particularités du terrain, notamment pour assurer la traversée de cours d’eau et de zones humides principalement ».

16. Le préfet du Morbihan fait valoir que le projet est dépourvu d’installation d’envergure car la servitude nécessite seulement, lorsque la situation l’exige, de favoriser la circulation le long du rivage, parfois en installant un escalier de bois, une modeste passerelle et qu’en l’espèce l’ouvrage le plus important n’est constitué que d’un « platelage » de quelques dizaines de mètres. Par ailleurs, il ressort des tableaux des sections de la servitude inclus dans la notice de présentation que le nouveau tracé requiert par endroits, la réalisation de brèches, soit dans la végétation, soit dans des talus ou encore dans une clôture. Il est également indiqué que « Une passerelle sera mise en place pour permettre le passage de la parcelle 1248 et atteindre le terreplein ostréicole en contre-bas ». De même, des marches seront mises en places pour accéder aux parcelles cadastrées section B nos 521 ou 1164 notamment.

17. Par suite, si la requérante fait valoir que des travaux devraient être réalisés, notamment un platelage et des passerelles, il n’est pas soutenu que les dépenses induites par le projet seraient trop élevées ou tout au moins significatives au point que l’absence de leur estimation aurait été de nature à nuire à la connaissance exhaustive du public ou à exercer une influence sur le sens de la décision. A cet égard, il est même indifférent que le coût de ces aménagements mineurs sur l’ensemble du tracé de la servitude ne soient pas à ce stade précisés dès lors que les riverains ne sont pas appelés à se prononcer sur l’utilité publique de la servitude, imposée par les dispositions de l’article L. 121-31 du code de l’urbanisme, de telle sorte qu’ils devraient prendre connaissance des charges pouvant en résulter pour la collectivité afin d’estimer sir le projet ne comporterait pas des frais excessifs au regard des avantages retirés.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 121-32 et L. 121-33 du code de l’urbanisme :

18. Aux termes de l’article L. 121-31 du code de l’urbanisme : « Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d’une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons ». Aux termes de l’article L. 121-32 du même code dans sa version alors en vigueur : " L’autorité administrative compétente de l’Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d’une enquête publique effectuée comme en matière d’expropriation : / 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d’une part, d’assurer, compte tenu notamment de la présence d’obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d’autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants. Le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; / 2° A titre exceptionnel, la suspendre « . En application de l’article L. 121-33 de ce code : » Sauf dans le cas où l’institution de la servitude est le seul moyen d’assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, la servitude instituée aux articles L. 121-31 et L. 121-32 ne peut grever les terrains situés à moins de quinze mètres des bâtiments à usage d’habitation édifiés avant le 1er janvier 1976, ni grever des terrains attenants à des maisons d’habitation et clos de murs au 1er janvier 1976 ".

19. Selon la requérante, le tracé retenu par les actes en litige se trouve à une distance inférieure à 15 mètres de sa maison.

20. Toutefois, le tracé, au regard de l’échelle du plan qui l’illustre, ne laisse pas apparaître que le sentier serait manifestement à moins de 15 mètres de la maison de M^me A et il comporte une marge d’imprécision, résultant de l’épaisseur de son trait, pouvant être corrigée lors de l’exécution des travaux d’aménagement de la servitude, ainsi que l’Etat s’y est engagé lors de l’enquête publique.

21. Or, M^me A se borne à produire un plan de la servitude ainsi que des mesures réalisées sur un plan extrait du site Geoportail comportant le trait de côte matérialisant la limite du domaine public maritime et la maison de la requérante, mesures dont il ressort que l’habitation, dont il est constant qu’elle a été construite en 1962, est au plus distante de 15,18 mètres du sentier et, dans la situation la moins favorable, à 14,99 mètres. La requérante n’apporte aucun élément plus précis, le cas échéant constaté par un huissier, établissant que le tracé se trouverait nécessairement à une distance inférieure à 15 mètres de son logement. Par suite, ce moyen doit être écarté.

22. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par la requérante à fin d’annulation doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

23. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la requête, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte présentées par M^me A doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

24. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à M^me A une somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M^me A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me B A et au préfet du Morbihan.

Délibéré après l’audience du 15 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

M. Grondin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2023.

Le rapporteur,

signé

F. Bozzi

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.