Vu les procédures suivantes :

I- Par une requête et deux mémoires, enregistrés sous le numéro 2303924 les 21 juillet 2023, 10 mars 2025 et 16 octobre 2025, la SARL Atalys, représentée par M^e Ramaut (Selarl d’avocats interbarreaux Cornet-Vincent-Ségurel), demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 2 mars 2023 par laquelle le maire de la commune de La Fresnais a décidé de préempter la parcelle cadastrée section B n°16 située au lieu-dit des Chauviettes sur le territoire de cette commune ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre, sous astreinte, si le transfert de propriété devait intervenir avant l’annulation, à la commune de proposer aux anciens propriétaires, puis en cas de renoncement exprès ou tacite, à la société Atalys d’acquérir le bien ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Fresnais la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision est entachée d’un vice d’incompétence ;

- elle est entachée d’insuffisance de motivation ;

- la décision de préemption est tardive ;

- elle méconnaît l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 15 novembre 2023, 16 septembre 2025 et 20 novembre 2025, la commune de La Fresnais, représentée par M^e Lahalle (Selarl Lexcap) conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SARL Atalys la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un courrier du 20 janvier 2026, le greffe du tribunal a invité la commune de La Fresnais, sur le fondement de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire la délibération du 4 juin 2020 évoquée dans la délibération n°95-2022 par laquelle le conseil municipal a délégué au maire l’exercice du droit de préemption.

La pièce demandée a été produite et communiquée le 23 janvier 2026.

II- Par une requête et deux mémoires, enregistrés sous le numéro 2303925 les 21 juillet 2023, 10 mars 2025 et 16 octobre 2025, la SARL Atalys, représentée par M^e Ramaut (Selarl d’avocats interbarreaux Cornet-Vincent-Ségurel), demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 2 mars 2023 par laquelle le maire de la commune de La Fresnais a décidé de préempter la parcelle cadastrée section B n°15 située au lieu-dit des Chauviettes sur le territoire de cette commune ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre, sous astreinte, si le transfert de propriété devait intervenir avant l’annulation, à la commune de proposer aux anciens propriétaires, puis en cas de renoncement exprès ou tacite, à la société Atalys d’acquérir le bien ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Fresnais la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision est entachée d’un vice d’incompétence ;

- elle est entachée d’insuffisance de motivation ;

- la décision de préemption est tardive ;

- elle méconnaît l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 15 novembre 2023, 16 septembre 2025 et 20 novembre 2025, la commune de La Fresnais, représentée par M^e Lahalle (Selarl Lexcap) conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SARL Atalys la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un courrier du 20 janvier 2026, le greffe du tribunal a invité la commune de La Fresnais, sur le fondement de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire la délibération du 4 juin 2020 évoquée dans la délibération n°95-2022 par laquelle le conseil municipal a délégué au maire l’exercice du droit de préemption.

La pièce demandée a été produite et communiquée le 23 janvier 2026.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Villebesseix,

- les conclusions de M. Martin, rapporteur public,

- et les observations de M^e Chénedé, représentant la SARL Atalys, et de M^e Vautier, représentant la commune de La Fresnais.

Considérant ce qui suit :

M^me D…, épouse B… et M^me B…, épouse C…, sont propriétaires d’un terrain cadastré section B n°16 situé au lieu-dit des Chauviettes sur le territoire de la commune de La Fresnais. M. et M^me A… sont quant à eux propriétaires du terrain cadastré section B n°15 situé dans le même lieudit. La SARL Atalys souhaitant acquérir ces parcelles, deux déclarations d’intention d’aliéner ont été transmises à la mairie de cette commune et réceptionnées le 4 janvier 2023. Par deux décisions du 2 mars 2023, le maire de la commune de La Fresnais a décidé d’exercer le droit de préemption urbain sur ces deux terrains. La SARL Atalys, acquéreuse évincée, a formé deux recours gracieux le 20 avril 2023 qui ont été implicitement rejetés. Elle demande l’annulation de ces quatre décisions. Les requêtes n°2303924 et 2303925 présentant à juger des questions similaires, ont fait l’objet d’une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré du vice d’incompétence :

Aux termes de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / (…) 15° D’exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l’urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l’exercice de ces droits à l’occasion de l’aliénation d’un bien selon les dispositions prévues aux articles L. 211-2 à L. 211-2-3 ou au premier alinéa de l’article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ;/(…) ». Aux termes de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l’Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou à une société d’économie mixte répondant aux conditions définies au deuxième alinéa de l’article L. 300-4 et bénéficiant d’une concession d’aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l’occasion de l’aliénation d’un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. / Dans les articles L. 211-1 et suivants, L. 212-1 et suivants et L. 213-1 et suivants, l’expression « titulaire du droit de préemption » s’entend également, s’il y a lieu, du délégataire en application du présent article. ». Dans le cas où l’organe délibérant a consenti une telle délégation de pouvoir et ne l’a pas ultérieurement rapportée, il doit être regardé comme s’étant dessaisi de sa compétence et n’est, dès lors, plus compétent pour déléguer l’exercice de son droit de préemption à une autre personne publique à l’occasion de l’aliénation d’un bien.

En l’espèce, le conseil municipal de la commune de La Fresnais a délégué à son maire, pour toute la durée de son mandat, l’exercice du droit de préemption urbain par une délibération du 4 juin 2020, régulièrement publiée et transmise au contrôle de légalité, puis par une délibération du 27 octobre 2022, lui a délégué le pouvoir de déléguer l’exercice de ce droit à toute autre personne habilitée à l’exercer pour toute aliénation ne dépassant pas 500 000 euros. Par la délibération du 9 janvier 2023, le conseil municipal de la commune de La Fresnais a indiqué que « le droit de préemption était également délégué à l’EPF [de Bretagne] dans [le] périmètre » incluant les parcelles litigieuses. Toutefois, en l’absence de toute délibération retirant la délégation de pouvoir consentie au maire de la commune de La Fresnais, le conseil municipal, qui s’était dessaisi de sa compétence ne pouvait pas déléguer l’exercice de ce droit à une autre personne publique. En outre, l’article 9 de la convention d’étude et de veille foncière « secteur des Chauviettes-impasse des lins » signée par la commune de La Fresnais et l’établissement public foncier de Bretagne précise que « Sur le périmètre de veille foncière défini à l’article 1, l’EPF pourra sur demande expresse de la collectivité uniquement et si, en cours d’étude, ces acquisitions conduisent à une plus grande satisfaction des objectifs poursuivis par la présente convention, saisir les opportunités foncières nécessaires à la réalisation du projet envisagé soit par négociation amiable, soit par exercice d’un droit de préemption ou de priorité s’il existe ». Il ne ressort pas des termes de cette convention, qui renvoient à une demande expresse de la collectivité, que le maire de la commune de La Fresnais aurait délégué l’exercice du droit de préemption à l’établissement public foncier de Bretagne dans ce secteur. Ainsi, le maire de cette commune était compétent pour édicter les deux décisions de préemption attaquées du 2 mars 2023.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’insuffisance de motivation :

Aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. /(…)/Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d’une zone d’aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone. /Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat ou, en l’absence de programme local de l’habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu’il s’agit d’un bien mentionné à l’article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. ». Aux termes de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme dans sa version alors en vigueur : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. /L’aménagement, au sens du présent livre, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations. ».

En l’espèce, les décisions attaquées visent les textes dont elles font application dont notamment les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme. Elles précisent par ailleurs que la commune a identifié un ilot à cet emplacement présentant « une opportunité de densification en mixité sociale, conformément à l’étude capacitaire de Emeraude Habitation » et a décidé de réaliser « une opération d’habitat en renouvellement urbain comprenant sept logements dont six logements sociaux ». Ces décisions sont ainsi suffisamment motivées pour permettre, à leur seule lecture, de comprendre l’objet pour lequel le droit de préemption est exercé. La circonstance qu’elle ne précise pas si le projet correspondra à un immeuble collectif ou des maisons individuelles ou son emplacement précis sur les terrains ne révèle pas une insuffisance de motivation. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la tardiveté de la décision de préemption :

Aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée ou, en cas d’adjudication, l’estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l’article L. 514-20 du code de l’environnement. Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d’être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d’Etat. La déclaration d’intention d’aliéner peut être dématérialisée. Le cas échéant, cette déclaration comporte également les informations dues au titre des articles L. 303-2 et L. 741-1 du code de la construction et de l’habitation. /Lorsque la contrepartie de l’aliénation fait l’objet d’un paiement en nature, la déclaration doit mentionner le prix d’estimation de cette contrepartie. /(…)/Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. /Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. / (…) ». Aux termes de l’article R. 213-7 de ce code : « I.- Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption dans le délai de deux mois qui lui est imparti par l’article L. 213-2 vaut renonciation à l’exercice de ce droit. /Ce délai court à compter de la date de l’avis de réception postal du premier des accusés de réception ou d’enregistrement délivré en application des articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l’administration, ou de la décharge de la déclaration faite en application de l’article R. 213-5. /II.- Il est suspendu, en application de l’article L. 213-2, à compter de la réception par le propriétaire de la demande unique formée par le titulaire du droit de préemption en vue d’obtenir la communication de l’un ou de plusieurs des documents suivants : /(…) 4° S’il y a lieu et s’ils existent, les documents dont la transmission à l’acquéreur est prévue aux articles L. 125-7 et L. 512-18 du code de l’environnement ; /(…) 6° Les extraits de l’avant-contrat de vente contenant les éléments significatifs relatifs à la consistance et l’état de l’immeuble ; /(…) ».

Il résulte des articles L. 213-2 et R. 214-5 du code de l’urbanisme que le titulaire du droit de préemption urbain dispose pour exercer ce droit d’un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration préalable. Ces dispositions visent notamment à ce que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l’objet d’une décision de préemption sachent de façon certaine et dans de brefs délais s’ils peuvent ou non poursuivre l’aliénation envisagée. Elles constituent donc pour eux une garantie. Toutefois, d’une part, dans le cas où la déclaration initiale est entachée d’une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation, le délai de deux mois ne court qu’à compter de la réception par l’administration d’une déclaration rectifiée. D’autre part, ce délai est suspendu à compter de la réception par le propriétaire de la demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière ou de la demande de visite du bien effectuée par le titulaire du droit de préemption. Il reprend alors à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. Lorsqu’il a décidé de renoncer à exercer le droit de préemption, que ce soit par l’effet de l’expiration du délai de deux mois, le cas échéant suspendu ou prorogé dans les conditions rappelées ci-dessus, ou par une décision explicite prise avant l’expiration de ce délai, le titulaire du droit de préemption se trouve dessaisi et ne peut, par la suite, retirer cette décision ni, par voie de conséquence, légalement exercer son droit de préemption. Si la cession est intervenue et s’il estime que la déclaration préalable sur la base de laquelle il a pris sa décision était entachée de lacunes substantielles de nature à entraîner la nullité de la cession, il lui est loisible de saisir le juge judiciaire d’une action à cette fin.

Il est constant que les deux décisions d’intention d’aliéner du 3 janvier 2023 ont été reçues en mairie le lendemain. Dans le délai de deux mois prévu par l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, la commune de La Fresnais a formé le 23 février 2023 deux demandes de pièces complémentaires. Il n’est pas contesté que les pièces demandées sont au nombre de celles pouvant être sollicitées en vertu de l’article R. 213-7 du code de l’urbanisme. Dans ces conditions, ces demandes ont eu pour effet de suspendre le délai de deux mois, qui n’a recommencé à courir que le 2 mars 2023, date de réception des pièces demandées. Les décisions attaquées étant intervenues le 2 mars 2023, ne sont pas tardives et le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme :

Les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.

Les deux décisions de préemption du 2 mars 2023 sont justifiées par un projet d’opération d’habitat en renouvellement urbain comprenant sept logements dont six logements sociaux. Par une délibération du 9 janvier 2023, le conseil municipal de la commune de La Fresnais a approuvé les termes d’une convention d’étude et de veille foncière conclue avec l’établissement public foncier de Bretagne au sujet d’un secteur comprenant notamment les parcelles cadastrées section B n°15 et 16. Il ressort des termes de cette convention, comme de la délibération du 9 janvier 2023, que la commune entend réaliser un projet de construction de logements locatifs sociaux abordables dans ce périmètre. Il apparaît qu’une procédure de consultation d’entreprises a été réalisée, laissant à ces dernières un délai expirant le 3 mars 2023 pour faire une offre pour un marché de prestations intellectuelles portant sur la réalisation d’une étude de programmation et de faisabilité en vue de l’aménagement d’un ensemble de parcelles sur le secteur des Chauviettes. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le maire de la commune de La Fresnais a sollicité l’OPH Emeraude Habitation afin d’être accompagné dans son projet de construction sur les parcelles cadastrées section B n°15 et 16. Dans ces conditions, la commune de La Fresnais justifiait de la réalité d’un projet d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme à la date des décisions de préemption du 2 mars 2023. La circonstance que la SARL Atalys ait eu un projet similaire qu’elle entendait réaliser sur ces parcelles est sans incidence sur la légalité des deux décisions de préemption. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation des requêtes doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

Eu égard au rejet des conclusions à fin d’annulation, le présent jugement n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte doivent être rejetées.

Sur les frais liés aux litiges :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Fresnais, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SARL Atalys demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SARL Atalys une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de la Fresnais et non compris dans les dépens dans les affaires n°2303924 et 2303925.

D É C I D E :

Article 1er : Les requêtes de la SARL Atalys sont rejetées.

Article 2 : La SARL Atalys versera à la commune de La Fresnais la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Atalys, à M. A…, à M^mes D… et B… et à la commune de La Fresnais.

Délibéré après l’audience du 5 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Poujade, président,

M^me Pellerin, première conseillère,

M^me Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2026.

La rapporteure,

signé

J. Villebesseix

Le président,

signé

A. Poujade

La greffière d’audience,

signé

J. Jubault

La République mande et ordonne au préfet d’Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.