Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 septembre 2022 et le 16 mai 2023, la société en nom collectif (SNC) Cogedim Midi-Pyrénées, représentée par M^e Courrech, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 14 mars 2022 par lequel le maire de Toulouse a retiré l’arrêté du 15 décembre 2021 lui accordant un permis de construire et a refusé le permis de construire qu’elle a sollicité en vue de la réalisation d’une résidence de cent soixante-six hébergements sur des parcelles cadastrées n° AC 243 et 246 sur le territoire de la commune de Toulouse ;

2°) d’enjoindre au maire de Toulouse de lui délivrer le permis de construire sollicité et, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande de permis de construire dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.

Elle soutient que :

- l’arrêté en litige est entaché d’une erreur de qualification juridique, dès lors que le projet ne relève pas de la destination habitation ;

- il méconnaît les dispositions de l’article L. 112-10 du code de l’urbanisme, dès lors que ces dispositions n’interdisent pas la réalisation d’une résidence hôtelière ou de tourisme en zone C du plan d’exposition au bruit (PEB) de l’aérodrome Toulouse-Blagnac.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 6 avril 2023 et le 30 mai 2023, la commune de Toulouse, représentée par M^e Peynet, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Cogedim Midi-Pyrénées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Elle soutient que les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 12 juillet 2023, le préfet de la Haute-Garonne a présenté des observations.

Par ordonnance du 13 juillet 2023, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 28 juillet 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

- l’arrêté du 10 novembre 2016 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Méreau, rapporteure ;

- les conclusions de M^me Lucas, rapporteure publique ;

- et les observations de M^e Courrech, représentant la SNC Cogedim Midi-Pyrénées, et de M^e Petit-dit-Chaguet, représentant la commune de Toulouse.

Considérant ce qui suit :

1. Le 12 août 2021, la SNC Cogedim Midi-Pyrénées a déposé une demande de permis de construire en vue de la réalisation d’une résidence en R+4+combles comportant cent soixante-six hébergements sur des parcelles cadastrées n° AC 243 et 246 sur le territoire de la commune de Toulouse. Par un arrêté du 15 décembre 2021, le maire de Toulouse a accordé à la société le permis de construire sollicité. Par un arrêté du 14 mars 2022, le maire de Toulouse a retiré cet arrêté du 15 décembre 2021 et a refusé le permis de construire sollicité par la société Cogedim Midi-Pyrénées.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la qualification juridique de la construction en litige :

2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 431-5 du code de l’urbanisme : « La demande de permis de construire précise : / (…) e) La destination des constructions, par référence aux différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; (…) ». Aux termes de l’article R. 151-27 de ce même code, créé par le décret du 28 décembre 2015 : « Les destinations de constructions sont : / 1° Exploitation agricole et forestière ; / 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service ; / 4° Equipements d’intérêt collectif et services publics ; / 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ». Cet article remplace l’ancien article R. 123-9 du même code, qui prévoyait que : « Les règles édictées dans le présent article peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l’habitation, à l’hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l’artisanat, à l’industrie, à l’exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d’entrepôt. En outre, des règles particulières peuvent être applicables aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif ».

3. Si le décret du 28 décembre 2015 est entré en vigueur le 1er janvier 2016 en vertu de son article 11, le VI de l’article 12 de ce décret prévoit que : « Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d’urbanisme dont l’élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d’une élaboration ou d’une révision prescrite sur le fondement du I de l’article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l’ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté (…) ».

4. Or, aux termes de l’antépénultième alinéa de l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme, relatif aux règles que peut comprendre le règlement des plans locaux d’urbanisme, dans sa rédaction applicable jusqu’à son abrogation le 1er janvier 2016 : « Les règles édictées dans le présent article peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l’habitation, à l’hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l’artisanat, à l’industrie, à l’exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d’entrepôt. En outre, des règles particulières peuvent être applicables aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif ».

5. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que les règles issues du décret du 28 décembre 2015 définissant les projets soumis à autorisation d’urbanisme, selon notamment qu’ils comportent ou non un changement de destination d’une construction existante, sont entrées en vigueur le 1er janvier 2016, sans qu’ait d’incidence à cet égard le maintien en vigueur, sauf décision contraire du conseil municipal ou communautaire, de l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2016, dans les hypothèses prévues au VI de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015, lequel ne se rapporte qu’aux règles de fond qui peuvent, dans ces hypothèses particulières, continuer à figurer dans les plans locaux d’urbanisme et ainsi à s’appliquer aux constructions situées dans leur périmètre. Par suite, lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre les règles de fond prévues par le plan local d’urbanisme, il y a lieu, en application du VI précité de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015, de mettre en œuvre les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015, ce qui implique notamment de prendre en compte les différentes destinations possibles prévues par l’article R. 123-9 de ce code et non celles prévues par les articles R. 151-27 et R. 151-28. En revanche, il y a lieu de prendre en compte les destinations prévues par les dispositions des articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l’urbanisme lorsqu’il s’agit d’appliquer les règles de fond prévues par ce même code, et non par le plan local d’urbanisme.

6. Il ressort des pièces du dossier que pour retirer le permis de construire accordé le 15 décembre 2021 et refuser la demande de permis de construire de la société Cogedim Midi-Pyrénées, le maire de Toulouse a estimé que le bâtiment objet de la demande de permis de construire relevait « davantage de la destination habitation que de la destination commerciale » et qu’il consistait « à créer cent soixante-six logements destinés à un hébergement temporaire en vue d’accueillir une nouvelle population, en dehors de l’aérodrome, qui sera exposée immédiatement ou à long terme aux nuisances » et que, ne faisant pas partie des constructions limitativement autorisées par les dispositions des paragraphes 1 à 5 de l’article L. 112-10 du code de l’urbanisme, il contrevenait à ces dispositions. Dans ces conditions, il y a lieu de prendre en compte les destinations prévues par les dispositions des articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l’urbanisme, et non celles prévues par les dispositions de l’ancien article R. 123-9 du même code, afin de déterminer si le projet en litige relève de la destination « habitation ».

7. En second lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 151-27 du code de l’urbanisme : « Les destinations de constructions sont : / (…) / 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service ; / (…) ». Aux termes de l’article R. 151-28 du même code : « Les destinations de constructions prévues à l’article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : / (…) / 2° Pour la destination « habitation » : logement, hébergement ; / 3° Pour la destination « commerce et activités de service » : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ; / (…) ». L’article R. 151-29 de ce même code dispose : « Les définitions et le contenu des sous-destinations mentionnées à l’article R. 151-28 sont précisées par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme. / Les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination et sous-destination que le local principal ».

8. D’autre part, aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d’urbanisme et les règlements des plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu : « La destination de construction « habitation » prévue au 2° de l’article R. 151-27 du code de l’urbanisme comprend les deux sous-destinations suivantes : logement, hébergement. / La sous-destination « logement » recouvre les constructions destinées au logement principal, secondaire ou occasionnel des ménages à l’exclusion des hébergements couverts par la sous-destination « hébergement ». La sous-destination « logement » recouvre notamment les maisons individuelles et les immeubles collectifs. / La sous-destination « hébergement » recouvre les constructions destinées à l’hébergement dans des résidences ou foyers avec service. Cette sous-destination recouvre notamment les maisons de retraite, les résidences universitaires, les foyers de travailleurs et les résidences autonomie ». Aux termes de l’article 3 du même arrêté, dans sa version applicable au présent litige : « La destination de construction commerce et activité de service prévue au 3° de l’article R. 151-27 du code de l’urbanisme comprend les sept sous-destinations suivantes : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, hôtels, autres hébergements touristiques, cinéma. : / (…) / La sous-destination “ hôtels ” recouvre les constructions destinées à l’accueil de touristes dans des hôtels, c’est-à-dire des établissements commerciaux qui offrent à une clientèle de passage qui, sauf exception, n’y élit pas domicile, des chambres ou des appartements meublés en location, ainsi qu’un certain nombre de services. / La sous-destination “ autres hébergements touristiques ” recouvre les constructions autres que les hôtels destinées à accueillir des touristes, notamment les résidences de tourisme et les villages de vacances, ainsi que les constructions dans les terrains de camping et dans les parcs résidentiels de loisirs. / (…) ».

9. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du dossier de la demande de permis de construire, que le « projet consiste en la réalisation d’une résidence où s’effectue l’accueil d’une clientèle en R+4+combres. Elle comporte 166 hébergements dont un hébergement pour le gardien. Elle comprend également des équipements communs en RDC et un parking en sous-sol ». Ce projet est qualifié de résidence de tourisme dans le dossier de demande de permis de construire. En outre, la notice architecturale jointe au dossier de demande de permis de construire présente la clientèle visée par le projet en litige. Elle indique notamment à ce titre que « l’implantation d’une résidence dédiée à l’accueil temporaire des internes, chercheurs et jeunes actifs des métiers de la santé pourrait être une valeur ajoutée à l’écosystème déjà présent » en raison de « sa proximité avec un complexe hospitalier important et avec différents centres de formation et de recherches », que cette résidence pourrait également être « un pied à terre pour les patients et les accompagnants en visite » et que sa clientèle pourrait aussi être liée aux activités aéronautiques présentes à proximité. Il ressort également de cette notice qu’il pourra être proposé des services d’accueil, de fourniture de linge de maison, de ménage, de service petit-déjeuner. Enfin, la notice précise que des services particuliers pourraient être proposés aux internes et chercheurs du centre hospitalier universitaire situé à proximité, et notamment leur permettre une réservation rapide et une flexibilité d’arrivée et de départ. S’il ressort de cette notice que la clientèle visée par le projet en litige est directement liée à la présence d’établissements hospitaliers et universitaires installés de façon pérenne à proximité, cette seule circonstance n’est pas suffisante pour en déduire que cette clientèle a également vocation à y résider à long terme et à y élire domicile. En revanche, il ressort des pièces du dossier que ces clients ne résideront que temporairement, en particulier les patients des établissements hospitaliers alentours et leurs accompagnants ainsi que la clientèle liée à la présence des sociétés dédiées à l’aéronautique. Dans ces conditions, les caractéristiques de la construction en litige décrites dans le dossier de permis de construire, et notamment dans la notice architecturale, ne font pas relever le projet de la destination « habitation » mais de la destination « commerce et activités de service ». Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le maire de Toulouse a inexactement qualifié le projet en litige au regard des dispositions des articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l’urbanisme. Le moyen doit être accueilli.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 112-10 du code de l’urbanisme :

10. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 112-3 du code de l’urbanisme : « Au voisinage des aérodromes, les conditions d’utilisation des sols exposés aux nuisances dues au bruit des aéronefs sont fixées par la présente section, dont les dispositions complètent les règles générales instituées en application de l’article L. 101-3 ». Aux termes de l’article L. 112-6 du même code : « Pour l’application des prescriptions édictées par la présente section, un plan d’exposition au bruit est établi pour chacun des aérodromes mentionnés à l’article L. 112-5. / Le plan d’exposition au bruit est annexé au plan local d’urbanisme, au plan de sauvegarde et de mise en valeur et à la carte communale ». L’article L. 112-10 de ce même code dispose : « Dans les zones définies par le plan d’exposition au bruit, l’extension de l’urbanisation et la création ou l’extension d’équipements publics sont interdites lorsqu’elles conduisent à exposer immédiatement ou à terme de nouvelles populations aux nuisances de bruit. / A cet effet : / 1° Les constructions à usage d’habitation sont interdites dans ces zones à l’exception : / a) De celles qui sont nécessaires à l’activité aéronautique ou liées à celle-ci ; / b) Dans les zones B et C et dans les secteurs déjà urbanisés situés en zone A, des logements de fonction nécessaires aux activités industrielles ou commerciales admises dans la zone et des constructions directement liées ou nécessaires à l’activité agricole ; / c) En zone C, des constructions individuelles non groupées situées dans des secteurs déjà urbanisés et desservis par des équipements publics dès lors qu’elles n’entraînent qu’un faible accroissement de la capacité d’accueil d’habitants exposés aux nuisances et des opérations de reconstruction rendues nécessaires par une opération de démolition en zone A ou B dès lors qu’elles n’entraînent pas d’accroissement de la population exposée aux nuisances, que les normes d’isolation acoustique fixées par l’autorité administrative sont respectées et que le coût d’isolation est à la charge exclusive du constructeur ; / 2° La rénovation, la réhabilitation, l’amélioration, l’extension mesurée ou la reconstruction des constructions existantes peuvent être admises lorsqu’elles n’entraînent pas un accroissement de la capacité d’accueil d’habitants exposés aux nuisances ; / (…) ».

11. Ainsi qu’il a été dit au point 9 du présent jugement, la construction en litige ne relève pas de la destination « habitation », mais « commerce et activités de service ». Sa construction ne peut ainsi être interdite sur le fondement des dispositions du 1° de l’article L. 112-10 du code de l’urbanisme. En outre, la commune ne peut se prévaloir de l’interdiction formulée au premier alinéa de l’article L. 112-10 du code de l’urbanisme indépendamment des dispositions prévues par les alinéas suivants du même article qui en précisent le champ et les limites, pour interdire la construction de résidences hôtelières et de tourisme dans les zones définies par le plan d’exposition au bruit. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que l’arrêté en litige méconnait les dispositions de l’article L. 112-10 du code de l’urbanisme et est entaché d’une erreur de droit. Ce moyen doit être accueilli.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 14 mars 2022 par lequel le maire de Toulouse a retiré l’arrêté du 15 décembre 2021 lui accordant un permis de construire et a refusé le permis de construire qu’elle a sollicité en vue de la réalisation d’une résidence de cent soixante-six hébergements sur le territoire de la commune de Toulouse.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

13. Le présent jugement annulant l’arrêté du 14 mars 2022 par lequel le maire de Toulouse a retiré le permis de construire qu’il a accordé à la société Cogedim Midi-Pyrénées le 15 décembre 2021, son exécution n’implique pas que le maire de Toulouse délivre à la société requérante un nouveau permis de construire. Par suite, il n’y a pas lieu de lui enjoindre de délivrer une telle autorisation.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Cogedim Midi-Pyrénées, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Toulouse demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 14 mars 2022 par lequel le maire de Toulouse a retiré l’arrêté du 15 décembre 2021 accordant un permis de construire à la société Cogedim Midi-Pyrénées et a refusé le permis de construire qu’elle a sollicité en vue de la réalisation d’une résidence de cent soixante-six hébergements sur des parcelles cadastrées n° AC 243 et 246 est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SNC Cogedim Midi-Pyrénées, à la commune de Toulouse et au préfet de la Haute-Garonne.

Délibéré après l’audience du 26 mars 2026 à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M^me Lequeux, première conseillère,

M^me Méreau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2026.

La rapporteure,

M. MÉREAU

Le président,

P. GRIMAUD

La greffière,

M.-E. LATIF

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,