4 OCTOBRE 2016

Arrêt n°

LB/DB/NS

Dossier n°14/01998

CENTRE HOSPITALIER UNIVERSITAIRE (CHU)

/

CAISSE PRIMAIRE D’ASSURANCE MALADIE DU PUY-DE-DOME (CPAM), .M. X

Arrêt rendu ce QUATRE OCTOBRE DEUX MILLE SEIZE par la
QUATRIEME
CHAMBRE CIVILE (SOCIALE) de la Cour d’Appel de RIOM, composée lors du délibéré de :

M. Yves ROUQUETTE-DUGARET, Président

M^me Hélène BOUTET, Conseiller

M^me Laurence BEDOS, Conseiller

En présence de Madame BRESLE, Greffier lors des débats et du prononcé

ENTRE :

CENTRE HOSPITALIER UNIVERSITAIRE (CHU)

prise en la personne de son représentant légal domicilié XXX

XXX

XXX

Représenté et plaidant par M^e Y Z de la SELAS
CMS BUREAU FRANCIS
LEFEBVRE LYON, avocat au barreau de LYON

APPELANT

ET :

CAISSE PRIMAIRE D’ASSURANCE MALADIE DU PUY-DE-DOME (CPAM)

XXX

Représentée et plaidant par M^e A suppléant M^e B C de la
SELARL C – ROUSSEL, avocat au barreau de CLERMONT-FERRAND

M. X

XXX

XXX

Non comparant ni représenté – Convoqué par lettre recommandée en date du 11 avril 2016
-

Accusé de réception signé le 13 avril 2016

INTIMES

Madame BEDOS Conseiller après avoir entendu, à l’audience publique du 29 Août 2016, tenue en application de l’article 945-1 du code de procédure civile, sans qu’ils ne s’y soient opposés, les représentants des parties en leurs explications, en a rendu compte à la Cour dans son délibéré après avoir informé les parties que l’arrêt serait prononcé, ce jour, par mise à disposition au greffe conformément aux dispositions de l’article 450 du code de procédure civile.

FAITS ET PROCEDURE

Le Centre Hospitalier Universitaire (CHU) de Clermont-
Ferrand a fait l’objet d’un contrôle de l’Agence Régionale d’Hospitalisation (A.R.H.) d’Auvergne du 8 janvier au 23 mars 2007 portant sur la période du 1^er janvier au 31 décembre 2005.

A l’issue de ce contrôle, une notification d’indu a été adressé à l’établissement de soins par courrier du 28 juin 2007 pour un montant de 150.848,61 euros.

Une mise en demeure a été adressée au CHU le 26 novembre 2007 à hauteur de 149.879,84 euros.

Par lettre recommandée du 8 avril 2008, le CHU a formé un recours devant le tribunal des affaires de sécurité sociale du Puy-de-Dôme à l’encontre de la décision implicite de rejet de la commission de recours amiable qu’il avait saisie de sa contestation.

Par jugement du 17 juillet 2014, le tribunal des affaires de sécurité sociale a :

— débouté le Centre Hospitalier Universitaire de
CLERMONT- FERRAND de son recours et de toutes ses demandes,

— condamné le CHU à payer à la CPAM du Puy -de
-Dôme les sommes de :

*149.879,84 euros outre la majoration de 10% avec intérêts au taux légal à compter du 26 novembre 2007,

*1.000 euros sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile,

— dit que les intérêts seront capitalisés dans les conditions de l’article 1154 du code civil.

Suivant lettre recommandée avec accusé de réception du 21 août 2014, le CHU a relevé appel du jugement susvisé qui lui avait été notifié le 22 juillet 2014.

PRETENTIONS DES PARTIES

Le Centre Hospitalier Universitaire de CLERMONT-
FERRAND, par conclusions reprises oralement, demande à la cour de :

— déclarer invalide le rapport de contrôle externe daté du 26 mars 2007 en l’absence de signature par tous les médecins contrôleurs,

— subsidiairement, avant dire droit, renvoyer à la juridiction administrative compétente, soit le tribunal administratif de Clermont- Ferrand, la question préjudicielle en appréciation de la légalité de la délibération de la commission exécutive de l’ARH d’Auvergne en date du 14 mars 2006 et surseoir à statuer sur toutes les demandes dans l’attente de la réponse,

— après quoi, en tout état de cause, déclarer le contrôle irrégulier et annuler en conséquence :

*la notification d’avoir à payer la somme de 150.848,61 euros adressée le 28 juin 2007 par la caisse primaire d’assurances maladie (CPAM) au
CHU

*la mise en demeure de régler la somme de 164.867,82 euros adressée le 26 novembre 2007,

*la décision implicite de rejet de la commission de recours amiable de la CPAM du Puy -de-
Dôme

— condamner la CPAM duPuy-de-Dôme au paiement d’une somme de 5.000 euros sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile.

Le CHU expose essentiellement que :

1° sur l’absence de signature du rapport de contrôle par tous les médecins contrôleurs,

— il résultait de l’article R162-42-10 du code de la sécurité sociale, dans sa version issue du décret du 16 mars 2006, que lorsque le rapport de contrôle n’avait pas été signé par tous les médecins qui avaient été chargés d’effectuer ce contrôle, celui-ci n’était pas valide et ne pouvait pas servir de fondement à une action en répétition d’indus,

— en l’espèce, le rapport qui comporte le nom des sept médecins contrôleurs n’a été signé que par trois d’entre eux, la signature figurant en face des quatre autres noms émanant d’une autre personne et précédée de la mention 'p.o.',

— si la CPAM a produit 4 attestations émanant des médecins non signataires certifiant avoir délégué leur signature :

* en premier lieu, une telle délégation n’est légalement possible qu’à condition d’avoir été autorisée par un texte et aucun texte ne prévoit la possibilité pour un médecin contrôleur de déléguer sa signature pour signer le rapport de contrôle,

* en second lieu, cette délégation ne peut pas permettre de s’affranchir d’une règle imposant la signature d’un rapport de contrôle par toutes les personnes y ayant participé,

2° sur le défaut de base légale du contrôle,

— les opérations de contrôle se fondaient à l’époque des faits sur l’article L168-22-18 du code de la sécurité sociale prévoyant que ses modalités d’application sont définies par décret en conseil d’Etat

— en application de ce texte, le décret n°2006-307 du 16 mars 2006 a inséré dans le code de la sécurité sociale les articles R612-42-8, R612-42-9 et
R612-42-10 prévoyant les modalités d’organisation du contrôle,

— selon les termes de la notification du contrôle adressé par l’ARH à l’établissement, c’est par une délibération du 14 mars 2006 que la commission exécutive (COMEX) de l’ARH a adopté le programme régional de contrôle pour l’année 2006 incluant le CHU au nombre des établissements de soins contrôlés, délibération ayant fait l’objet d’une publication partielle au recueil des actes administratifs de la Préfecture de région du 20 mars au 3 mai 2006,

— adoptée avant même la parution du décret sur lequel elle est censée se fonder, cette délibération est privée de base légale entraînant celle du contrôle externe qu’elle organisait, ensemble celle de la procédure en recouvrement de l’indu,

— l’application immédiate des règles de procédure retenue par les premiers juges, en l’espèce les dispositions de l’article R162-42-10 du code de la sécurité sociale, signifie seulement que de nouvelles règles de procédure s’appliquent, sauf dispositions contraires, à des faits antérieurs à leur parution, mais elle ne peut avoir pour effet de conférer rétroactivement une base légale à un acte administratif né antérieurement, et la désignation, le 14 mars 2006, du
CHU de Clermont- Ferrand parmi les établissements devant être contrôlés était irrégulière pour défaut de base légale, la légalité d’une décision s’appréciant au jour de son adoption,

— le principe de séparation des autorités judiciaires et administratives issu de la loi des 16 et 24 août 1790 interdisant toutefois à une juridiction judiciaire de statuer sur la légalité d’une décision administrative, la cour devra surseoir à statuer dans l’attente de la réponse à la question préjudicielle en appréciation de la légalité qui devra être soumise au juge administratif.

La CPAM du Puy-de-Dôme, par conclusions de confirmation reprises oralement, demande à la cour de :

— constater que le CHU de Clermont- Ferrand n’établit aucun préjudice consécutif à une prétendue irrégularité,

— dire que la délibération de la COMEX repose sur une base légale et en conséquence, la déclarer régulière,

— dire que le rapport de contrôle transmis à l’établissement de santé est régulier en la forme,

— en conséquence, déclarer la procédure régulière,

— dire que la notification du 28 juin 2007 et la mise en demeure du 26 novembre 2007 sont régulières et motivées et fondées,

— en conséquence, condamner le CHU à lui payer les sommes et intérêts tels que fixés par les premiers juges, outre la somme de 2.000 euros sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile et sa condamnation aux entiers dépens.

La CPAM expose essentiellement que :

— la délibération de la COMEX repose sur une base légale aux motifs suivants :

*la loi qui crée l’article L162-22-18 du code de la sécurité sociale (article 25) précise en son article 33 que les dispositions des articles 22 à 32 sont applicables à compter du 1^er janvier 2005,

* la délibération de la COMEX est un acte administratif unilatéral qui entre en vigueur et devient opposable après avoir fait l’objet d’une publicité et il faut distinguer l’opposabilité d’un acte et son existence, cette dernière étant subordonnée à la signature de l’acte tandis que l’opposabilité de l’acte découle de sa publication,

* la délibération de la COMEX a fait l’objet à la fois d’une publication au recueil des actes administratifs le 20 mars 2006 et d’une notification individuelle au CHU par courriers des 27 octobre 2006 et 16 décembre 2006 par l’ARH, soit bien après le 17 mars 2006, et elle est en conséquence bien entrée en vigueur postérieurement au décret du 16 mars 2006,

* le conseil d’Etat s’est prononcé à plusieurs reprises sur la question de savoir si une mesure qui n’est pas entrée en vigueur pouvait constituer un fondement valable à l’égard de ses mesures d’application et au vu de l’arrêt de principe du 18 juillet 1913, la délibération en cause pouvait se fonder sur l’article L166-22-18 du code de la sécurité sociale dès lors qu’elle a été notifiée postérieurement au décret d’application dudit article et qu’elle a appliqué les dispositions postérieurement à cette date,

* enfin le CHU ne justifie d’aucun préjudice de ce chef,

* le fondement juridique du contrôle réside dans l’arrêté du 31 janvier 2005 définissant les
GHS (groupes homogènes de santé) dont les règles sont celles qui ont été appliquées pour le contrôle litigieux, la faculté de contrôle n’ayant pas été crée ex nihilo par le décret du 16 mars 2006,

— le rapport de contrôle est régulier aux motifs principaux suivants:

*aucune disposition réglementaire ou législative applicable à l’époque du contrôle n’interdisait aux médecins contrôleurs de déléguer leur signature dès lors qu’ils restaient responsables des conséquences du contenu du document signé,

* aucun préjudice ne s’en est suivi pour le
CHU.

Le chef de l’antenne inter-régionale Rhône-Alpes
Auvergne de la mission nationale de contrôle et d’audit des organismes de sécurité sociale, régulièrement convoqué, ne comparait pas ni personne pour lui.

DISCUSSION

L’article R162-42-10 du code de la sécurité sociale, dans sa version issue du décret du 16 mars 2006, dont aucune des parties ne conteste l’applicabilité, dispose en ses alinéas 1 et 3 :

— alinéa 1 :

' L’agence régionale de l’hospitalisation informe l’établissement de santé de l’engagement du contrôle réalisé en application de l’article
L162-22-18 par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. Elle précise les activités, prestations ou ensemble de séjours ainsi que la période sur lesquels porte le contrôle, le nom et la qualité des personnes chargées du contrôle et la date à laquelle elle commence.'

— alinéa 3 :

'A l’issue du contrôle, les personnes chargées du contrôle communiquent à l’établissement de santé par tout moyen permettant de déterminer la date de réception, un rapport qu’elles datent et signent…'

En l’espèce, par lettre recommandée avec accusé de réception datée du 27 octobre 2006, puis lettre recommandée avec accusé de réception reçue le 18 décembre 2006, l’ARH Auvergne, a notifié au directeur général du CHU hôpital
Gabriel Montpied à Clermont-ferrand qu’un contrôle externe de la tarification à l’activité serait effectué pour la période du 1^er janvier 2005 au 31 décembre 2005 par des médecins de l’équipe suivante :

— Docteur Ronfle – Régime général

— Docteur Croisy – Régime général

— Docteur Croquez – Régime général

— Docteur Daulhac – Régime général

— Docteur Dumas – Régime général

— Docteur Laubignat – Régime général

— Docteur Lejeune – Régime général

— Docteur Berger – MSA

— Docteur Chassagnol – AMPI.

Le rapport du contrôle, effectué par le service du contrôle médical d’Auvergne du 8 janvier au 23 mars 2007, a été envoyé au CHU le 28 mars 2007.

Ce rapport ne présente que sept signatures alors que neuf médecins ont été désignés pour faire le contrôle sans qu’aucune explication ne soit donnée sur l’absence de signature des docteurs Croquez et Dumas.

Au surplus, comme le relève le CHU, seuls les docteurs
Laubignat, Lejeune et Daulhac ont signé personnellement ce rapport, puisque la mention 'p.o.' figure en face des noms et signatures concernant les médecins Ronfle, Croisy, Berger et
Chassaniol.

Si la CPAM produit quatre attestations émanant des médecins non signataires certifiant avoir délégué leur signature , d’une part, ces attestations informelles, datées de 2013, ne peuvent être considérées conformes à des délégations qui ne sont pas produites, d’autre part le docteur
Ronfle indique avoir donné délégation au Docteur
Christian Manlhiot qui n’a pas participé au contrôle et dont elle ne précise pas les qualités, seules les conclusions de l’intimée, sans aucun justificatif à l’appui, indiquant qu’il s’agit d’un médecin conseil sous les ordres du docteur Ronfle.

Enfin, une telle délégation, en matière administrative, n’est légalement possible qu’à condition d’avoir été autorisée par un texte, et aucun texte ne prévoit la possibilité pour un médecin contrôleur de déléguer sa signature pour signer le rapport de contrôle, ce qui explique sans doute la modification du texte de l’article
R162-42-10 par décret du 29 septembre 2011 qui ne prévoit plus que la signature par le médecin chargé de l’organisation du contrôle.

C’est donc à juste titre que l’appelant soutient que ce rapport ne peut pas servir de fondement à une action en répétition d’indus. En effet, les prescriptions de l’article R162'42-10 du code de la sécurité sociale alors en vigueur n’ayant pas été respectées, le contrôle effectué n’est pas régulier, sans qu’il soit besoin de rechercher l’existence ou non d’un grief distinct de ce non respect, et il convient d’annuler la notification d’indu adressée au Centre Hospitalier
Universitaire par courrier du 28 juin 2007 pour un montant de 150.848,61 euros et la mise en demeure de régler la somme de 164.867,82 euros adressée le 26 novembre 2007 .

La décision déférée sera donc infirmée en ce sens.

Il n’y a pas lieu toutefois à application de l’article 700 du code de procédure civile au bénéfice de l’appelant.

Toutes autres demandes seront rejetées comme non fondées ou surabondantes.

PAR CES MOTIFS

La cour, statuant publiquement par mise à disposition au greffe, par arrêt réputé contradictoire et en dernier ressort

Infirme le jugement déféré ;

Statuant à nouveau,

Annule la notification d’indu adressée au Centre
Hospitalier Universitaire par courrier du 28 juin 2007 pour un montant de 150.848,61 euros et la mise en demeure de régler la somme de 164.867,82 euros adressée le 26 novembre 2007 ;

Dit n’y avoir lieu à application de l’article 700 du code de procédure civile au bénéfice du
CHU;

Dit n’y avoir lieu à paiement du droit prévu par l’article R.144-10 du code de la sécurité sociale.

Rejette toutes autres demandes.

Ainsi fait et prononcé lesdits jour, mois et an.

LE GREFFIER, LE PRESIDENT,

D. BRESLE Y. ROUQUETTE-DUGARET