COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE BORDEAUX

XXX

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M^me C-D X

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M. Michel Dronneau

Président

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M. Henri Philip de Laborie

Rapporteur

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M. Olivier Gosselin

Rapporteur public

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Audience du 26 février 2013

Lecture du 26 mars 2013

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68-02-01-01

C JM

XXX

AU NOM DU PEUPLE Français

La Cour administrative d’appel de Bordeaux

(5^e chambre)

Vu la requête enregistrée le 12 décembre 2011 sous forme de télécopie et régularisée le par courrier le 14 décembre 2011, présentée pour M^me C-D X, XXX à Cambo-les-Bains (64250), par M^e Nguyen ;

M^me X demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 1001158 du 13 octobre 2011, par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 21 avril 2010 par laquelle le conseil municipal de la commune d’Espelette a décidé d’exercer son droit de préemption sur deux fonds de commerce situés 405 et 425 A B ;

2°) d’annuler la délibération contestée avec les conséquences de droit ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Espelette la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— en ce qui concerne la légalité externe, la requête est recevable et M^me X a bien intérêt et qualité à agir ;

— la délibération attaquée est entachée d’irrégularité, dès lors que dans les délais impartis, la commune n’a pas procédé à la consultation des services fiscaux expressément requise à peine de nullité ; que dès lors la décision de préemption est illégale ;

— que la délibération mentionne à tort qu’elle a été adoptée à l’unanimité ;

— que tout conseiller municipal intéressé aurait dû être écarté du vote ; qu’aucune précaution n’ayant été prise sur ce point, la délibération encourt également l’annulation ;

— que la délibération du 21 avril 2010 n’a pas été signée de tous les membres présents en application des dispositions de l’article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales ;

— que la délibération attaquée encourt l’annulation pour absence ou insuffisance de motivation ; qu’en effet la référence à l’exercice d’un droit de préemption hormis toute argumentation spécifique n’est pas admise et correspond à une absence de motivation ;

— que, en ce qui concerne la légalité interne, la délibération attaquée est entachée d’un détournement de pouvoir ; que la préemption est de nature à créer une situation de monopole ; que le détournement de pouvoir est d’autant plus incontestable que la commune a rétrocédé les fonds préemptés pour une activité strictement similaire à celle exercée par M^me X ;

— que la commune d’Espelette a commis une erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’elle ne motive pas en quoi sa décision de préemption serait de nature à modifier une offre prétendument saisonnière en l’absence de toute information sur ce point ;

— que le projet autorisé méconnaît gravement les dispositions strictes du plan local d’urbanisme de la commune en matière de desserte ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 11 avril 2012, présenté pour la commune d’Espelette par M^e Etchegaray, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante à lui verser la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle fait valoir que :

Sur la légalité externe :

— la délibération litigieuse ne relève pas du champ d’application de l’article R. 214-4-1 du code de l’urbanisme ;

— que la majorité des membres du conseil municipal étaient présents et que M^me X ne démontre pas que la majorité absolue des suffrages ne se serait pas exprimée en faveur de cette délibération ;

— qu’en ce qui concerne la présence de conseillers municipaux intéressés lors de la délibération, la requérante n’apporte aucun élément de preuve à l’appui de ses allégations ;

— que la délibération mentionne que les membres présents ont signé le registre, en application des dispositions de l’article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales ;

— que la décision de préemption de la commune d’Espelette est expressément motivée ;

Sur la légalité interne :

— que le détournement de pouvoir n’est pas établi ; qu’en effet la commune d’Espelette répond à un besoin de garantir un intérêt économique général, découlant de la nécessité de mettre en place des commerces de proximité ;

— que s’agissant du non respect de l’objectif de sauvegarder les commerces de proximité sans caractère saisonnier, la requérante ne saurait se prévaloir utilement d’éléments postérieurs à la délibération attaquée ; qu’en tout état de cause, elle se prévaut d’allégations sans fondement ;

— que les dispositions du code de l’urbanisme en matière de desserte sont inopposables à la délibération attaquée ;

Vu le mémoire, enregistré le 11 avril 2012, présenté pour M^me X qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; elle soutient en outre que l’avis préalable du service des domaines est requis au regard des articles L. 1311-9, L. 1311-10 et L. 1311-11 du code général des collectivités territoriales ;

Vu le mémoire, enregistré le 24 mai 2012, présenté pour la commune d’Espelette qui maintient ses conclusions tendant au rejet de la requête par les mêmes moyens ; elle soutient en outre que les dispositions des articles L. 1311-9, L. 1311-10 et L. 1311-11 du code général des collectivités territoriales ne sont pas applicables en l’espèce en l’absence de décret d’application à la date de la délibération attaquée ;

Vu le mémoire, enregistré le 31 mai 2012, présenté pour M^me X qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; elle invoque en outre l’absence de nécessité du droit de préemption ; qu’en effet elle entend établir par constat d’huissier qu’il existe déjà des commerces de proximité, dont cinq commerces de nature alimentaire dans un périmètre de 70 mètres, Z A B, et quatre magasins de prêt-à-porter, chaussures, maroquinerie ;

Vu le mémoire, enregistré le 4 juin 2012, présenté pour M^me X qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ;

Vu le mémoire, enregistré le 23 juin 2012, présenté pour la commune d’Espelette qui maintient ses conclusions tendant au rejet de la requête et demande en outre la condamnation de M^me X à lui verser la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient en outre :

— que la délibération attaquée est régie par les dispositions spécifiques du code de l’urbanisme en matière de préemption des fonds artisanaux et fonds de commerce ; qu’elle produit un constat d’huissier établissant que les commerces de proximité sont très peu représentés à Espelette ; que le local commercial situé au 407 Z A B est le seul commerce de la ville à vendre des chaussures et ce alors que le dernier magasin de chaussures avait disparu depuis une quinzaine d’années ; que le local situé au 425 Z A B est tenu par une agricultrice sur la commune et qui commercialise directement ses produits fermiers, ainsi que ceux d’agriculteurs locaux ; que l’analyse de la situation du commerce et de l’artisanat de proximité a été effectué à Espelette et a donné lieu à un rapport en 2008 ;

Vu le mémoire, enregistré le 16 juillet 2012, présenté pour M^me X qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; elle soutient en outre que sur quarante-huit commerces répertoriés, vingt-quatre commerces correspondent à des commerces de proximité ;

Vu le mémoire, enregistré le 30 juillet 2012, présenté pour la commune d’Espelette qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens ; elle soutient en outre que le commerce situé au 407 Z A B est le seul magasin de la commune à proposer à la vente différentes sortes de chaussures et plus particulièrement des chaussures en cuir ; que ce commerce est ouvert toute l’année et est très fréquenté par la clientèle locale ; que les vêtements proposés répondent à la satisfaction de la population locale ; que la revente du fonds situé au 425 Z A B répond à la volonté affichée par la commune d’Espelette de permettre l’installation de producteurs locaux ;

Vu le mémoire, en production de pièces, enregistré le 17 août 2012, présenté pour la commune d’Espelette ;

Vu l’ordonnance fixant en dernier lieu la clôture de l’instruction au 3 décembre 2012 à 12 heures en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 26 février 2013 :

— le rapport de M. Henri Philip de Laborie, premier conseiller ;

— les conclusions de M. Olivier Gosselin, rapporteur public ;

— les observations de M^e Dauga de la SCP Etchegaray, avocat de la commune d’Espelette ;

1. Considérant que par délibération du 21 avril 2010, le conseil municipal d’Espelette a décidé d’exercer le droit de préemption de la commune sur deux fonds de commerce situés dans la Z principale de l’agglomération ; que par une requête enregistrée le 12 décembre 2011 M^me X interjette appel du jugement du tribunal administratif de Pau, en date du 13 octobre 2011, rejetant sa demande d’annulation de ladite délibération ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales : « le conseil municipal ne délibère valablement que lorsque la majorité de ses membres en exercice est présente. (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 2121-20 du même code : « (…) Les délibérations sont prises à la majorité absolue des suffrages exprimés. (…) » ; que si M^me X soutient que la délibération du 21 avril 2010 mentionne à tort qu’elle a été adoptée à l’unanimité et qu’elle n’a pas été signée par tous les membres présents, il résulte des termes de ladite délibération, qui font foi jusqu’à preuve du contraire, que sur les seize membres que compte le conseil municipal, douze conseillers étaient présents lors de l’examen de cette question et qu’un membre absent avait donné procuration à l’un de ses collègues présent ; que, la majorité des membres du conseil municipal étant présente, ladite délibération a donc pu être régulièrement adoptée à l’issue d’un vote au cours duquel treize voix se sont exprimées ; que M^me X ne justifie pas de ce que la majorité absolue des suffrages ne se serait pas exprimée en faveur de cette délibération, dès lors que celle-ci précise qu’elle a été adoptée à l’unanimité ;

3. Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L. 2131-11 du même code : « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui ont fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. » ; que si M^me X soutient que des conseillers municipaux étaient intéressés à l’affaire qui a fait l’objet de la délibération attaquée, elle n’apporte aucun élément de preuve à l’appui de son allégation ; que, par suite, le moyen doit être écarté ;

4. Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article L. 2121-23 dudit code: « Les délibérations sont inscrites par ordre de date. Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer. » ; que M^me X ne démontre pas que les membres présents du conseil municipal n’auraient pas signé le registre des délibérations, alors que celui-ci indique que les conseillers l’ont signée ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales n’est pas fondé ;

5. Considérant, en quatrième lieu, qu’aux termes de l’article R. 214-3 du code de l’urbanisme : « Le droit de préemption institué en application de l’article L. 214-1 peut s’exercer sur les biens suivants, lorsqu’ils sont aliénés à titre onéreux : a/ Les fonds artisanaux, les fonds de commerce ou les baux artisanaux ; b/ Les terrains portant des commerces ou destinés à porter des commerces dans un délai de cinq ans à compter de leur aliénation (…). » ; que l’article R. 214-4-1 du même code rajoute : « Lorsque la déclaration préalable porte sur un terrain défini au b/ de l’article R. 214-3, le maire transmet copie de la déclaration dès sa réception au directeur des services fiscaux en lui précisant si cette transmission vaut demande d’avis. » ; que la délibération attaquée porte exercice par la commune d’Espelette de son droit de préemption sur deux fonds de commerce, et non sur des terrains portant des commerces, pour lesquels trouvent à s’appliquer les dispositions de l’article R. 214-4-1 précité ; que cette préemption n’entrait donc pas dans le champ d’application de l’article R. 214-4-1 du code de l’urbanisme qui impose une consultation préalable du directeur des services fiscaux ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 214-4-1 du code de l’urbanisme doit être écarté ;

6. Considérant, cinquième lieu, qu’aux termes de l’article L. 1311-9 du code général des collectivités territoriales : « Les projets d’opérations immobilières mentionnés à l’article L. 1311-10 doivent être précédés, avant toute entente amiable, d’une demande d’avis de l’autorité compétente de l’Etat lorsqu’ils sont poursuivis par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics. » ; qu’aux termes de l’article L. 1311-10 du même code : « Ces projets d’opérations immobilières comprennent : 1° Les baux, accords amiables et conventions quelconques ayant pour objet la prise en location d’immeubles de toute nature d’un loyer annuel, charges comprises, égal ou supérieur à un montant fixé par l’autorité administrative compétente ; 2° Les acquisitions à l’amiable, par adjudication ou par exercice du droit de préemption, d’immeubles, de droits réels immobiliers, de fonds de commerce et de droits sociaux donnant vocation à l’attribution, en pleine propriété, d’immeubles ou de parties d’immeubles, d’une valeur totale égale ou supérieure à un montant fixé par l’autorité administrative compétente (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 1311-11 du même code : « Les personnes mentionnées au premier alinéa de l’article L. 1311-9 délibèrent au vu de l’avis de l’autorité compétente de l’Etat. » ; que si M^me X soutient qu’en application de ces dispositions, la délibération attaquée ne pouvait être prise qu’après avis des services fiscaux, la mise en œuvre de ces dispositions était subordonnée à la fixation d’un montant par l’autorité administrative compétente et à la détermination de ladite « autorité compétente de l’Etat »; que les modalités d’application de ces dispositions n’ont été fixées que par l’article 9 du décret n° 2011-1612 en date du 22 novembre 2011, postérieur à la décision attaquée ; que, dès lors, en l’absence des dispositions d’application déterminant l’autorité compétente et le montant à partir duquel son avis était requis, la commune d’Espelette ne pouvait matériellement procéder à la formalité prévue par les dispositions des articles L. 1311-9 à L. 1311-11 du code général des collectivités territoriales ; que M^me X n’est, dès lors, pas fondée à soutenir que la délibération attaquée aurait dû être prise après avis des services fiscaux ;

7. Considérant, enfin, qu’aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 (…). Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 214-1 du même code : « Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’habitat de proximité, à l’intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les cessions de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux. (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 300-1 dudit code : « les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets (…) d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, (…). » ; que la délibération attaquée précise que l’acquisition des fonds de commerce par la commune d’Espelette a pour but de permettre soit la réinstallation dans la Z principale de commerces ou d’artisanats remplacés récemment par des boutiques vendant des produits régionaux à vocation essentiellement saisonnière et touristique, soit l’installation de producteurs ou d’artisans d’art ; que cette décision, qui a pour objet d’organiser le maintien d’activités économiques au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, répond aux exigences de motivation prévues par les dispositions précitées de l’article L. 210-1 du même code ;

En ce qui concerne la légalité interne :

8. Considérant que si la requérante soutient que la délibération attaquée ne démontre pas le caractère saisonnier de l’offre commerciale existant à Espelette, il ressort des pièces du dossier, notamment d’un rapport préalable à l’institution du droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce et les baux commerciaux, par délibération du conseil municipal d’Espelette du 5 juin 2008, que la Z principale de l’agglomération comptait trente-huit fonds de commerce de proximité en 1980, contre vingt-six en 2007, à égalité avec les fonds de commerce à vocation touristique ou saisonnière ; qu’eu égard au développement important du commerce saisonnier, au détriment du commerce de proximité ouvert tout au long de l’année et destiné à la population locale, la délibération attaquée n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation ;

9. Considérant qu’en se bornant à soutenir que l’exercice du droit de préemption ne garantit pas en l’espèce une utilisation conforme avec les principes constitutionnels du droit de la concurrence et de la liberté d’établissement, tels qu’ils se trouvent notamment précisés dans la directive dite « services » n° 2006/123/CE du 12 décembre 2006, M^me X n’assortit pas ce moyen de précisions suffisantes pour permettre à la cour d’en apprécier le bien-fondé ; qu’il en va de même pour l’allégation selon laquelle la délibération contreviendrait aux dispositions du plan local d’urbanisme de la commune d’Espelette ;

10. Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi ;

11. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que M^me X n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Considérant que les dispositions précitées font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Espelette, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à M^me X de la somme qu’elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu’en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me X le versement à la commune d’Espelette d’une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais ;

décide :

Article 1^er : La requête de M^me X est rejetée.

Article 2 : M^me X versera à la commune d’Espelette la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me C-D X et à la commune d’Espelette.

Délibéré après l’audience du 26 février 2013 à laquelle siégeaient :

M. Michel Dronneau, président,

M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur,

M. Henri Philip de Laborie, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 26 mars 2013.

Le rapporteur Le président

Henri PHILIP de LABORIE Michel DRONNEAU

Le greffier,

Evelyne GAY-BOISSIERES

La République mande et ordonne à la ministre de l’égalité des territoires et du logement, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Evelyne GAY-BOISSIERES