Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A D a demandé au tribunal administratif de Bordeaux, d’une part, d’annuler les arrêtés du 9 décembre 2015 et du 23 février 2016 par lesquels le maire de Soulac-sur-Mer l’a placé en congé de maladie ordinaire du 2 novembre au 31 décembre 2015 et du 1er février au 1er avril 2016, ainsi que les décisions implicites rejetant ses recours gracieux et, d’autre part, d’enjoindre au maire de Soulac-sur-Mer de réexaminer sa demande de reconnaissance d’imputabilité au service de ses congés de maladie postérieurs au 2 novembre 2015.

Par un jugement nos 1602505, 1603771 du 8 novembre 2017, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses demandes.

Par un arrêt n° 18BX00098 du 24 février 2020, la cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté l’appel que M. D a formé contre ce jugement.

Par un arrêt n° 441274 du 13 juillet 2021, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a annulé l’arrêt du 24 février 2020 de la cour administrative d’appel de Bordeaux et a renvoyé l’affaire à cette dernière.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 9 janvier 2018, le 27 septembre 2019, le 9 décembre 2019, le 8 décembre 2022 et le 13 mars 2023, M. D, représenté par la SELARL AFC Ledermann, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux

du 8 novembre 2017 ;

2°) à titre principal, d’ordonner avant dire droit la réalisation d’une expertise pour déterminer si les congés de maladie postérieurs au 2 novembre 2015 sont ou non imputables au service ;

3°) à titre subsidiaire, d’annuler l’arrêté du maire de Soulac-sur-Mer

du 9 décembre 2015 et les arrêtés postérieurs à celui-ci, dont celui du 23 février 2016 ;

4°) d’enjoindre à la commune de Soulac-sur-Mer de réexaminer sa demande de reconnaissance d’imputabilité au service de ses congés de maladies postérieurs

au 2 novembre 2015 dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l’arrêt

à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Soulac-sur-Mer, outre les entiers dépens, la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— c’est à tort que les premiers juges ont accueilli la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête n° 1603771 dirigée contre l’arrêté du 23 février 2016 ; en tout état de cause, l’annulation de l’arrêté du 9 décembre 2015 entraînera l’annulation de l’arrêté

du 23 février 2016 pris en application de l’arrêté du 9 décembre 2015 ;

— à titre principal, une expertise médicale doit être ordonnée, afin de déterminer si les congés de maladie postérieurs au 2 novembre 2015 sont ou non imputables au service, ainsi que la date de consolidation de son état de santé ;

— l’arrêté du 9 décembre 2015 est insuffisamment motivé, en méconnaissance de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, dès lors que sa seule lecture ne permet pas de comprendre les raisons de ce qui est une décision défavorable ; en effet, cet arrêté est dépourvu de toutes considérations de fait, n’étant motivé que par référence aux avis de la commission de réforme des 8 avril et 2 septembre 2015, alors que ces deux avis sont eux-mêmes insuffisamment motivés, en méconnaissance des dispositions

de l’article 19 de l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme ; l’arrêté

du 23 février 2016, pris sur le fondement de celui du 9 décembre 2015, est tout aussi insuffisamment motivé ;

— contrairement à ce qu’ont indiqué les premiers juges, il ne ressort d’aucune des pièces versées au dossier qu’une convocation du 18 août 2015 du secrétariat de la commission départementale de réforme aurait été communiquée au médecin de prévention ; il n’y a pas eu d’information du médecin du service de médecine professionnelle et préventive concernant la réunion de la commission de réforme du 2 septembre 2015, en méconnaissance de

l’article 15 de l’arrêté du 4 août 2004 ;

— la procédure suivie devant la commission de réforme est entachée d’irrégularité, dès lors que cette commission n’a disposé d’aucun rapport écrit du médecin de service de médecine professionnelle et préventive, en violation de l’article 15 de l’arrêté du 4 août 2004 ;

— au 2 novembre 2015, date de fin de ses congés de maladie imputables au service, les séquelles de son accident n’étaient pas résorbées ; la consolidation de son état de santé a été arbitrairement fixée au 10 févier 2015, alors que tous ses congés postérieurs sont issus de la même pathologie ; la circonstance qu’il ait été déclaré consolidé ne signifie pas qu’il ait été guéri des conséquences de l’accident de service ; l’arrêté du 9 décembre 2015 et les arrêtés subséquents sont donc entachés d’erreur d’appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 juillet 2019, le 6 novembre 2019

et le 10 janvier 2023, la commune de Soulac-sur-Mer, représentée par le cabinet HMS Atlantique Avocats, conclut au rejet de la requête, et à ce que soit mise à la charge

de M. D la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code

de justice administrative.

Elle soutient que :

— les conclusions dirigées contre l’arrêté du 23 février 2016 sont tardives ;

— les moyens soulevés par M. D ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 :

— le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

— l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Florence Rey-Gabriac,

— les conclusions de M^me Kolia Gallier, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Vuez, représentant M. D, et de M^e Safar, représentant la commune de Soulac-sur-Mer.

Considérant ce qui suit :

1. M. A D, agent de maîtrise principal de la commune de

Soulac-sur-Mer, a présenté le 13 mars 2013 un lumbago aigu d’effort alors qu’il effectuait l’entretien d’un espace vert appartenant à la commune. Après avoir reconnu l’imputabilité au service de cet accident et avoir ordonné la réalisation, le 10 février 2015, d’un examen médical au terme duquel la date de consolidation des conséquences de l’accident sur l’état de santé de M. D a été fixée au 10 février 2015, la commune de Soulac-sur-Mer a saisi la commission de réforme. Par un avis du 8 avril 2015, cette commission a estimé que la consolidation des conséquences de l’accident sur l’état de santé de M. D devait être fixée à la date du 10 février 2015, et qu’eu égard à l’évolution de son état antérieur à l’accident du 13 mars 2013, une reprise pouvait être envisagée sur un poste adapté aux prescriptions du médecin de prévention. Ce dernier, après avoir examiné M. D

le 1er juin 2015, a émis un avis défavorable temporaire à la reprise. Un nouvel examen médical a été réalisé le 12 juin 2015, au terme duquel a été préconisé un maintien en accident de travail jusqu’au 30 juin 2015, puis une reprise à mi-temps thérapeutique à compter

du 1er juillet 2015 sur un poste aménagé. Par un avis du 2 septembre 2015, la commission de réforme, à nouveau saisie par la commune afin qu’elle se prononce sur le mi-temps thérapeutique, a confirmé le 10 février 2015 comme date de consolidation des conséquences de l’accident, et a en conséquence estimé qu’une reprise à mi-temps thérapeutique ne pouvait s’effectuer qu’au titre de la maladie ordinaire. Afin de régulariser la situation de M. D, le maire de Soulac-sur-Mer l’a placé en congé pour accident de service du 13 mars 2013

au 8 octobre 2015 par un arrêté du 21 septembre 2015. Ce congé a été prolongé

jusqu’au 1er novembre 2015 par un arrêté du 26 octobre 2015. Puis, par un arrêté

du 9 décembre 2015, le maire de Soulac-sur-Mer a placé M. D en congé de maladie ordinaire du 2 novembre au 31 décembre 2015. Ce congé a été prolongé

jusqu’au 1er avril 2016 par deux arrêtés du maire des 12 janvier et 23 février 2016.

M. D a saisi le tribunal administratif de Bordeaux de demandes d’annulation des arrêtés du 9 décembre 2015 et du 23 février 2016 et des décisions implicites de rejet de ses recours gracieux, lesquelles ont été jointes et rejetées par un jugement du 8 novembre 2017. Par un arrêt du 24 février 2020, la cour a rejeté l’appel formé par M. D à l’encontre de ce jugement. Par une décision du 13 juillet 2021, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a annulé l’arrêt de la cour et lui a renvoyé l’affaire.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction alors en vigueur : « Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. » Aux termes de l’article R. 421-2 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient avant l’expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. La date du dépôt de la demande à l’administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l’appui de la requête. » Aux termes de l’article L. 231-4 du code de justice administrative : « () le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet : () 5° Dans les relations entre l’administration et ses agents. ».

3. D’autre part, en vertu de l’article L. 112-2 du code des relations entre le public et l’administration, ne sont applicables aux relations entre l’administration et ses agents ni les dispositions de l’article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles : « Toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception », ni celles de son

article L. 112-6 qui dispose que : « les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis () ».

4. Le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté comme irrecevable en raison de sa tardiveté la requête enregistrée sous le n° 1603771 dirigée contre l’arrêté du maire

de Soulac-sur-Mer du 23 février 2016. Il n’est pas contesté que cet arrêté, qui fait mention des voies et délais de recours, a été notifié à M. D le 24 février 2016. Si le recours gracieux notifié le 25 avril 2016, dans le délai de recours contentieux, a valablement interrompu ce délai, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration qu’une décision implicite de rejet est née

le 25 juin 2016. La requête n° 1603771 de M. D n’a été enregistrée que

le 30 août 2016, postérieurement à l’expiration du délai de deux mois prévu par les dispositions du code de justice administrative citées au point 2. Quand bien même l’arrêté

du 23 février 2016 aurait été pris en application de l’arrêté du 9 décembre 2015, ce qui n’est pas le cas, une telle circonstance serait sans incidence sur la computation du délai de recours contentieux. Dès lors, contrairement à ce que soutient le requérant, c’est à bon droit que les premiers juges ont accueilli la fin de non-recevoir tirée de la forclusion de la requête enregistrée sous le n° 1603771.

5. En second lieu, en indiquant que le jugement attaqué se fonde sur une convocation du 18 août 2015 qui ne figure pas au dossier, M. D doit être regardé comme invoquant une méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure du fait que cette pièce ne lui aurait pas été communiquée. Il ressort cependant des pièces du dossier qu’elle a été produite par la commune de Soulac-sur-Mer, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Bordeaux le 29 mai 2017, et communiquée à M. D le 30 mai 2017. Ainsi, l’irrégularité alléguée manque en fait.

Sur la légalité de l’arrêté du 9 décembre 2015 :

6. En premier lieu, aux termes de l’article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public alors applicable, désormais codifié à l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () – refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir () ». Aux termes de l’article 17 de l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, les avis de la commission de réforme : « () doivent être motivés, dans le respect du secret médical () ».

7. L’arrêté reproduit les avis émis par la commission de réforme le 8 avril 2015

et le 2 septembre 2015, lesquels concluaient, respectivement, « consolidé le 10 février 2015 suite à l’accident de service survenu le 13 mars 2013, retour à un état antérieur qui évolue pour son propre compte », et « accident de service consolidé le 10 février 2015. La reprise à temps partiel thérapeutique à 50 % serait justifiée au titre de la maladie ordinaire ». L’admission au bénéfice d’un congé de maladie ordinaire du 2 novembre au

31 décembre 2015 prononcée par l’arrêté du 9 décembre 2015 se fonde ainsi sur la consolidation des conséquences de l’accident de service du 13 mars 2013. Contrairement à ce que soutient M. D, cette motivation de fait est suffisamment précise, et la commission de réforme, qui n’avait pas à exposer les raisons pour lesquelles elle retenait une consolidation à la date du 10 février 2015, a elle-même régulièrement motivé ses avis au regard des dispositions précitées de l’article 17 de l’arrêté du 4 août 2004, lesquelles imposent le respect du secret médical. Enfin, l’argumentation selon laquelle aucun changement de la situation médicale ne justifierait le placement en congé de maladie ordinaire relève

du bien-fondé de l’arrêté, et non de la régularité de sa motivation.

8. En deuxième lieu, aux termes de l’article 15 de l’arrêté du 4 août 2004 : « Le secrétariat de la commission informe le médecin du service de médecine professionnelle et préventive, pour la fonction publique territoriale, le médecin du travail, pour la fonction publique hospitalière, compétent à l’égard du service auquel appartient le fonctionnaire dont le cas est soumis à la commission () Ils peuvent présenter des observations écrites ou assister à titre consultatif à la réunion de la commission () ».

9. A supposer que M. D ait entendu soutenir que le médecin du service de médecine professionnelle et préventive n’aurait pas été convoqué à la réunion de la commission de réforme du 2 septembre 2015, ce moyen manque en fait dès lors qu’ainsi qu’il est exposé au point 5, le courrier de convocation de ce médecin, daté du 18 août 2015, a été produit devant le tribunal.

10. En troisième lieu, l’article 15 de l’arrêté du 4 août 2004 prévoit que le médecin du service de médecine professionnelle et préventive remet obligatoirement à la commission de réforme « un rapport écrit dans les cas prévus au premier alinéa des articles 21 et 23 ». Aux termes du premier alinéa de l’article 21 de cet arrêté : " La commission de réforme donne son avis sur l’imputabilité au service ou à l’un des actes de dévouement prévus aux articles 31 et 36 du décret du 26 décembre 2003 susvisé de l’infirmité pouvant donner droit aux différents avantages énumérés à l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 susvisé et aux articles 41 et

41-1 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée. ".

11. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des procès-verbaux des séances de la commission de réforme, que les consultations de cette commission les 8 avril et 2 septembre 2015 ne concernaient ni l’imputabilité au service, ni l’un des actes mentionnés au premier alinéa de l’article 21 de l’arrêté du 4 août 2004, mais qu’elles avaient pour objet de se prononcer sur la date de consolidation des suites de l’accident du 13 mars 2013, sur l’aptitude ou l’inaptitude physique de l’agent à ses fonctions, et sur l’attribution d’un mi-temps thérapeutique. Ainsi, contrairement à ce que soutient le requérant, un rapport écrit du médecin du service de médecine professionnelle et préventive n’était pas requis, et les avis de la commission de réforme n’ont pas été rendus dans des conditions irrégulières au regard des dispositions des articles 15 et 21 de l’arrêté du 4 août 2004.

12. En quatrième lieu, aux termes de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : « Le fonctionnaire en activité a droit : () / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l’intéressé dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions. () / Toutefois, si la maladie provient de l’une des causes exceptionnelles prévues à l’article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou d’un accident survenu dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l’intégralité de son traitement jusqu’à ce qu’il soit en état de reprendre son service ou jusqu’à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l’accident, même après la date de radiation des cadres pour mise à la retraite () ». Il résulte de ces dispositions que doivent être pris en charge au titre de l’accident des service les arrêts de travail et les frais médicaux présentant un lien direct et certain avec l’accident initial y compris, le cas échéant, s’ils interviennent postérieurement à la date de consolidation constatée par l’autorité compétente.

13. Il ressort des pièces du dossier que le 13 mars 2013, alors que M. D était reconnu apte à son poste de travail au service des espaces verts sous réserve de ne pas porter de charges lourdes, il a présenté un lumbago aigu « en tirant une branche ». Le 27 mai 2013, quelques semaines après cet accident de service, le médecin de la clinique mutualiste du Médoc qui suivait M. D a qualifié sa pathologie de « récidive de lombo-radiculalgie L5 gauche complète chronique commune sur conflit herniaire L4-L5 (protrusion discale plutôt que récidive herniaire) chez un patient opéré du rachis lombaire pour discectomie chirurgicale L5-S1 en 1990 », et a constaté une amélioration des douleurs avec le traitement médical. Un compte-rendu d’IRM du rachis lombaire du 13 mars 2015, réalisé dans le cadre d’un bilan de sciatique gauche, a précisé que le patient avait été opéré à plusieurs reprises d’une hernie au niveau L5-S1 droit, et a conclu à « une protrusion discale L5-S1 avec possibilité de conflit disco-radiculaire bilatéral, plus marqué à gauche du fait de phénomènes arthrosiques ». Le rapport d’expertise du docteur C du 10 février 2015 fait état d’une hernie discale opérée en 1993 et plus ou moins algique dans les suites, ce qui est documenté par d’autres pièces du dossier, fait référence à un scanner réalisé en avril 2013 ayant mis en évidence une « discopathie L5-S1 avec protrusion foraminale bilatérale sur un tableau arthrosique modéré », et conclut à une consolidation de l’accident de service le jour de l’expertise avec un taux d’incapacité permanente partielle de 2 % seulement en raison d’un « état antérieur déjà marqué ». Si la « surcharge pondérale importante » et le « mauvais entretien » mentionnés par l’expert ne sont pas établis, le dossier médical fait apparaître, en concordance avec les conclusions de l’expertise, que M. D présentait avant l’accident du 13 mars 2013 une pathologie lombaire ancienne et récidivante, aggravée par l’apparition d’une arthrose, et il ne ressort d’aucune pièce que le lumbago aigu survenu à l’occasion du service aurait aggravé cet état antérieur. La seconde expertise, réalisée le 15 juin 2015 par le docteur B, se borne à conclure à un « maintien en accident du travail jusqu’au 30/06/2015 » et à une reprise à temps partiel thérapeutique du 1er juillet au 30 septembre 2015 sur un poste aménagé, sans aucune analyse médicale relative aux séquelles de l’accident de service du 13 mars 2013. Aucune pièce du dossier ne comporte une quelconque argumentation en faveur d’une incidence de cet accident au-delà de la date de consolidation du 10 février 2015, laquelle a été validée à deux reprises par la commission de réforme, lors de ses séances des 8 avril et 2 septembre 2015. Si le maire de la commune de Soulac-sur-Mer a néanmoins accordé à M. D le bénéfice du régime de l’accident de service jusqu’au 1er novembre 2015 inclus, la poursuite du congé de maladie à partir du 2 novembre 2015 ne peut être regardée comme imputable aux conséquences de l’accident de service

du 13 mars 2013, lesquelles étaient entièrement résorbées dès le 10 février 2015. Par suite, l’évolution postérieure à cette date est exclusivement imputable à l’évolution de l’état antérieur à l’accident de service du 13 mars 2013.

14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’ordonner l’expertise sollicitée, que M. D n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses demandes tendant à l’annulation des arrêtés du maire de Soulac-sur-Mer des 9 décembre 2015 et 23 février 2016. La demande d’annulation d’autres arrêtés non identifiés postérieurs à celui du 9 décembre 2015 ne peut, en tout état de cause, qu’être rejetée.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

15. Le présent arrêt rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par M. D. Par suite, ses conclusions à fin d’injonction et d’astreinte ne peuvent être accueillies.

Sur les frais exposés par les parties à l’occasion du litige :

16. En premier lieu, le jugement attaqué a mis à la charge de M. D la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Contrairement à ce que soutient le requérant, cette somme, qui concerne les frais exposés par la commune de Soulac-sur-Mer et non compris dans les dépens dans deux instances, n’est pas disproportionnée. En outre, si M. D, qui n’a pas demandé à bénéficier de l’aide juridictionnelle, soutient que sa situation financière serait précaire de sorte qu’il ne pourrait payer cette somme, il ne produit aucune pièce au soutien de son allégation. Dès lors, les conclusions tendant à la réformation du jugement à ce titre doivent être rejetées.

17. En second lieu, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Soulac-sur-Mer, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. D au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. D une somme

de 1 000 euros au titre des frais exposés en appel par la commune de Soulac-sur-Mer.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. D est rejetée.

Article 2 : M. D versera à la commune de Soulac-sur-Mer une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A D et à la commune

de Soulac-sur-Mer.

Délibéré après l’audience du 25 avril 2023 à laquelle siégeaient :

M^me Anne Meyer, présidente,

M^me Florence Rey-Gabriac, première conseillère,

M. Olivier Cotte, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 mai 2023.

La rapporteure,

Florence Rey-GabriacLa présidente,

Anne Meyer

Le greffier,

Fabrice Benoit

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.