COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE LYON

N° 13LY02619

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

M. Y X et la SCI Cobralia

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AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

M. Riquin

Président

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La Cour administrative d’appel de Lyon

M. Picard (1^re chambre)

Rapporteur

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M. Vallecchia

Rapporteur public

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Audience du 7 avril 2015

Lecture du 5 mai 2015

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68-01-01

C

Vu la requête, enregistrée le 8 octobre 2013, présentée pour M. Y X, domicilié au Chemin du Freyssinet à Châteauneuf-du-Rhône (26780), et la SCI Cobralia, dont le siège est situé à la même adresse ;

M. X et la SCI Cobralia demandent à la cour :

1°) d’annuler l’article 2 du jugement n° 1100498 du 6 août 2013 du Tribunal administratif de Grenoble en tant qu’il a rejeté le surplus de ses conclusions dirigées contre la délibération en date du 29 novembre 2010 par laquelle le conseil municipal de la commune de Châteauneuf-du-Rhône a approuvé la révision de son plan local d’urbanisme ;

2°) d’annuler pour excès de pouvoir, dans cette mesure, cette délibération ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Châteauneuf-du-Rhône une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens ;

Ils soutiennent qu’ils ont intérêt pour agir ; qu’il y a méconnaissance de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme ; qu’un objectif consistant en une réflexion globale sur la délimitation entre la zone agricole et la zone naturelle du plan local d’urbanisme, tel que défini dans la délibération du 19 octobre 2006 prescrivant la révision, ne répond pas aux exigences de cette disposition ; que, eu égard aux nombreux avis émis par les personnes associées et par les habitants, l’avis du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé ; que les modifications apportées après l’enquête publique, dont certaines mettaient en cause le parti d’urbanisme, ou concernaient des espaces boisés classés, justifiaient une nouvelle enquête ; que le rapport de présentation est insuffisant, en ce qui concerne notamment l’assainissement collectif et le volet « transports urbains » ; que le projet de déviation de la RN 7 est incompatible avec l’objectif de protection des terres agricoles affiché par le projet d’aménagement et de développement durable ; que le classement en zone N des secteurs Eysagnières 1 et 2 et des secteurs Freycinet et B C procède d’une erreur manifeste d’appréciation, étant injustifié au regard de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, de leur caractère naturel au sens de l’article R. 123-8 du code de l’urbanisme ; que l’article R. 123-7 du code de l’urbanisme a été méconnu, le camping du Grand pélican ne pouvant être classé en zone A ;

Vu le jugement et la délibération attaqués ;

Vu le mémoire, enregistré le 26 mars 2014, présenté pour la commune de Châteauneuf-du-Rhône, qui conclut au rejet de la requête et, incidemment, à l’annulation du jugement attaqué en tant que le tribunal a annulé la délibération contestée du 29 novembre 2010 dans la mesure où le plan local d’urbanisme approuvé portait création de quatre zones N dénommées Béal, La Touche, Freycinet et B C en zone agricole et de mettre à la charge solidaire de M. X et de la SCI Cobralia une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle fait valoir que le moyen tiré de la violation de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme serait insuffisamment précis ; que la délibération du 19 octobre fixe clairement les objectifs de la révision ; que le commissaire enquêteur a rendu un avis personnel et motivé sur le projet de révision ; que l’organisation d’une nouvelle enquête ne s’imposait pas, les modifications apportées au projet après enquête étant minimes ; qu’est seulement en cause la mise en place d’un espace boisé classé et non son extension ; que l’état et le plan des réseaux d’assainissement sont précisés ; que le besoin en équipements publics d’assainissement a été pris en compte ; que, s’agissant des transports en commun, les développements qui leur sont consacrés sont suffisants ; que le projet de déviation de la RN 7, qui est à l’initiative de l’Etat, n’est nullement en contradiction avec le projet d’aménagement et de développement durable ni incompatible avec l’objectif de protection des terres agricoles ; que les zones que le tribunal a entendu annuler sont les secteurs Eysagnières 1 et 2 et les secteurs Freycinet et La Touche ; que les zones dénommées Le Béal et B C n’ont fait l’objet d’aucune annulation ; que ces dernières zones ne sont pas des zones N enclavées en zone A ; que les zones Eysagnières 1 et 2 ainsi que Freycinet et La Touche, dont le classement en secteur N a été annulé, ont perdu toute vocation agricole et présentent le caractère d’espaces naturels quand bien même des bâtiments y sont présents ; qu’aucune micro zone n’a été créée, les zones concernées étant importantes ; qu’elles supportent des constructions ; que ces secteurs forment des éléments du paysage ; que l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme autorise des zones N en zone A ; qu’aucune erreur manifeste d’appréciation n’a été commise dans le zone N de son plan local d’urbanisme ; que le camping du Grand Pélican pouvait être classé en zone A ; qu’un camping est d’intérêt collectif ;

Vu le mémoire, enregistré le 17 avril 2014, présenté pour M. X et la SCI Cobralia qui persistent dans leurs précédents moyens et conclusions, soutenant également que l’avis du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé ; qu’une nouvelle enquête s’imposait compte tenu des modifications majeures survenues à la suite de l’enquête ; que la création d’un espace boisé classé n’entre pas dans le cadre des modifications susceptibles d’être apportées après l’enquête ; que le rapport de présentation est insuffisant ; que la concertation ne peut être utile que si les administrés ont connaissance des objectifs poursuivis ; que le camping à la ferme est une activité commerciale non nécessaire à l’activité agricole ; qu’il ne s’agit pas davantage d’une installation d’intérêt collectif ; que l’appel incident concerne uniquement les secteurs Béal, La Touche, Freycinet et B C ; qu’il est infondé ;

Vu l’ordonnance en date du 7 mai 2014 fixant la clôture d’instruction au 6 juin 2014, en application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 5 juin 2014, présenté pour la commune de Châteauneuf-du-Rhône qui maintient ses précédents moyens et conclusions, exposant en outre que les modifications apportées au projet après l’enquête sont mineures ; que le tribunal a bien entendu censurer les secteurs Eysagnières 1 et 2 et les secteurs Freycinet et La Touche, les zones Le Béal et B C n’étant pas affectées ; que la commune, dans un souci de protection, ne pouvait que les classer en zone N ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la note en délibérée, enregistrée le 8 avril 2015, présentée pour la commune de Châteauneuf-du-Rhône ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 7 avril 2015 :

— le rapport de M. Picard, président-assesseur ;

— les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ;

— les observations de M^e Lamamra, représentant M^e Anceau, avocat de M. X et de la SCI Cobralia, et celles de M^e Florent, représentant la Selarl Cabinet Champauzac, avocat de la commune de Châteauneuf-du-Rhône ;

Considérant que, à la demande de M. X et de la SCI Cobralia, le Tribunal administratif de Grenoble, par un jugement du 6 août 2013, a annulé, en son article 1^er, la délibération du conseil municipal de Châteauneuf-du-Rhône du 29 novembre 2010 portant approbation de la révision du plan local d’urbanisme en tant qu’elle créée, en zone agricole A, quatre zones naturelle et forestière N, dénommées Béal, La Touche, Freycinet et B C et a rejeté, en son article 2, le surplus de leurs conclusions ; que M. X et la SCI Cobralia relèvent appel de l’article 2 de ce jugement, la commune faisant incidemment appel de son article 1^er ;

Sur la recevabilité de la demande présentée devant le tribunal :

Considérant que, contrairement à ce que soutient la commune de Châteauneuf-du-Rhône, M. X, qui est propriétaire d’un terrain situé sur le territoire de la commune et, la SCI Cobralia, qui est domiciliée à l’adresse de ce terrain, justifient d’un intérêt leur donnant qualité à contester la délibération litigieuse ;

Sur la portée du jugement attaqué :

Considérant que si l’annulation prononcée par le jugement attaqué concerne quatre zones N dénommées Béal, La Touche, Freycinet et B C, il ressort des pièces du dossier qu’elle porte, en réalité, sur les secteurs de La Touche, de Freycinet ainsi que d’Eysagnières 1 et 2 et que les zones de Béal et de B C ont été substituées, par erreur, à ces deux derniers secteurs, cette erreur étant purement matérielle ; que le jugement attaqué doit donc, comme le soutient la commune, être regardé comme prononçant l’annulation de la délibération contestée en tant, uniquement, qu’elle classe en zone N les secteurs de La Touche, Freycinet, Eysagnières 1 et Eysagnières 2 ;

Sur le bien fondé des conclusions principales :

Considérant en premier lieu que selon l’article R. 123-22 du code de l’environnement, dans sa version alors applicable : «(…) Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l’opération (…) » ; que dans son rapport établi à la suite de l’enquête publique, achevée le 1^er juillet 2012, le commissaire enquêteur, dont l’avis était assorti de réserves, n’a pas évoqué, autrement que de manière extrêmement succincte dans sa réponse aux observations de M. X à ce sujet, notant que ces dernières étaient intéressantes, le sort des habitations isolées en zone agricole et la répartition entre zones naturelles et zones agricoles, pourtant abordés en 2006 lors du lancement de la procédure de révision du plan d’urbanisme, s’étant borné à des réflexions générales portant notamment sur le recentrage de l’urbanisation ou le respect de l’espace et de l’activité agricoles, qui répondraient aux objectifs de développement de la Commune ; qu’il n’a pas ainsi motivé son avis dans des conditions répondant aux prescriptions précitées du code de l’environnement ;

Considérant en second lieu qu’aux termes du I de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : « Le conseil municipal (…) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole avant : a) Toute élaboration ou révision (…) du plan local d’urbanisme (…) » ; qu’il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit notamment, avant que ne soit engagée la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, délibérer, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune dans le cadre de son projet d’élaboration ou de révision du plan local d’urbanisme ; que la méconnaissance de cette obligation, qui affecte le contenu même de cette délibération, est de nature à entraîner l’illégalité du document d’urbanisme approuvé ;

Considérant que la délibération du 19 octobre 2006 prescrivant la révision du plan local d’urbanisme indique que, en particulier : « Le problème de l’aménagement ou de la sauvegarde des constructions existantes dans la partie rurale du territoire communal nécessite de conduire une réflexion globale sur la délimitation entre la zone agricole et la zone naturelle du plan local d’urbanisme sur la totalité du territoire. Cette réflexion nécessite la mise en œuvre d’une révision du plan local d’urbanisme de la commune. Le plan local d’urbanisme de la commune est récent et ne doit pas être remis en cause dans sa globalité sans une réflexion préalable notamment au niveau intercommunal, pour le développement des zones d’activités économiques ; il y aurait donc lieu d’envisager une révision générale du plan local d’urbanisme limitée à la problématique de délimitation des zones agricoles et naturelles » ; qu’il en ressort seulement que la collectivité s’est borné à lancer une réflexion sur la délimitation des zones agricoles et naturelles, rien au dossier ne permettant de dire que son assemblée délibérante aurait débattu des objectifs poursuivis par la révision et fixé ceux-ci, au moins dans leurs grandes lignes, afin de permettre à la population, dans le cadre de la concertation, de participer utilement à l’élaboration du projet ; que, dès lors, la délibération du 19 octobre 2006 est intervenue en méconnaissance des dispositions précitées de l’article L.300-2 du code de l’urbanisme ; que les requérants sont ainsi fondés à soutenir que la délibération attaquée portant approbation de la révision du plan local d’urbanisme de Châteauneuf-du-Rhône se trouve entachée d’illégalité ;

Considérant que, pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’apparaît, en l’état de l’instruction, susceptible de fonder l’annulation de la délibération attaquée ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. X et la SCI Cobralia sont fondés à demander l’annulation de la délibération du conseil municipal de Châteauneuf-du-Rhône du 29 novembre 2010 en tant que, par l’article 2 du jugement attaqué, le tribunal a rejeté les conclusions présentées à son encontre ;

Sur les conclusions incidentes :

Considérant que selon l’article R. 123-8 du code de l’urbanisme, dans sa version alors applicable : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l’existence d’une exploitation forestière, soit de leur caractère d’espaces naturels. En zone N peuvent être délimités des périmètres à l’intérieur desquels s’effectuent les transferts des possibilités de construire prévus à l’article L. 123-4. Les terrains présentant un intérêt pour le développement des exploitations agricoles et forestières sont exclus de la partie de ces périmètres qui bénéficie des transferts de coefficient d’occupation des sols. En dehors des périmètres définis à l’alinéa précédent, des constructions peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées, à la condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. ».

Considérant qu’il appartient aux auteurs d’un plan d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu’ils ne sont pas liés pour déterminer l’affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme et qu’ils ne sont pas tenus, pour fixer le zonage, de respecter les limites des propriétés ; que cependant, leur appréciation peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d’une erreur de droit, d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir ;

Considérant que les quatre zones N de taille restreinte, dites La Touche, Freycinet, Eysagnières 1 et Eysagnières 2, que les auteurs du plan d’urbanisme ont délimitées au sein d’une vaste zone A, dans lesquelles sont autorisés les changements de destination des constructions existantes dans la limite de 250 m2 de surface de plancher, correspondent, selon le rapport de présentation en particulier, à des « zones naturelles banales habitées » qui ont perdu toute vocation agricole ; qu’il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier, et notamment pas des documents d’urbanisme, que la protection de ces secteurs, à dominante agricole et en partie construits, serait particulièrement justifiée au regard de la qualité des sites ou des paysages concernés, de leur intérêt esthétique, historique ou écologique notamment, de l’existence d’exploitations forestières ou, également, de leur caractère d’espaces naturels ; que, comme l’a jugé le tribunal, et contrairement à ce que soutient la commune, le classement de ces secteurs en zone N procède donc d’une appréciation manifestement erronée ;

Considérant que le moyen, soulevé en défense par la commune, et tiré de l’application des prescriptions de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme, doit être écarté par les mêmes motifs que ceux retenus par le tribunal, et qu’il y a lieu d’adopter ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la commune de Châteauneuf-du-Rhône n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a annulé la délibération contestée en tant qu’elle classe en zone N les secteurs de La Touche, Freycinet, Eysagnières 1 et Eysagnières 2 ;

Sur les conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme quelconque soit mise à la charge de M. X et de la SCI Cobralia au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu’il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Châteauneuf-du-Rhône le paiement d’une somme globale de 1 500 euros à M. X et à la SCI Cobralia au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de la contribution pour l’aide juridique qu’ils ont acquittée;

DECIDE :

Article 1^er : L’article 2 du jugement du Tribunal administratif de Grenoble du 27 juin 2013 est annulé.

Article 2 : La délibération du conseil municipal de Châteauneuf-du-Rhône du 29 novembre 2010 en tant que, par l’article 2 du jugement attaqué, le tribunal a rejeté les conclusions présentées à son encontre, est annulée.

Article 3 : Les conclusions d’appel incident présentées par la commune de Châteauneuf-du-Rhône sont rejetées.

Article 4 : La commune de Châteauneuf-du-Rhône versera une somme globale de 1 500 euros à M. X et à la SCI Cobralia au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de la contribution pour l’aide juridique qu’ils ont acquittée.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. Y X, à la SCI Cobralia et à la commune de Châteauneuf-du-Rhône.

Délibéré à l’issue de l’audience du 7 avril 2015, à laquelle siégeaient :

M. Riquin, président,

M. Picard, président-assesseur,

M. Chenevey, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 5 mai 2015.

Le rapporteur, Le président,

V.-M. PICARD D. RIQUIN

Le greffier,

B. NIER

La République mande et ordonne au ministre du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition,

Le greffier,