Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler la délibération du 17 février 2020 par laquelle le conseil municipal de Salins-Fontaine a approuvé son plan local d’urbanisme, ainsi que la décision implicite du préfet de la Savoie refusant de déférer cette délibération au tribunal administratif.

Par un jugement n° 2004746 du 19 décembre 2023, le tribunal a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 16 février 2024 et un mémoire enregistré le 30 septembre 2025 et non communiqué, M. B…, représenté par M^e Fiat, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 19 décembre 2023 ;

2°) d’annuler la délibération du 17 février 2020 et le refus implicite du préfet de la déférer au tribunal administratif ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Salins-Fontaine le versement d’une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

– le classement de la majeure partie de la parcelle cadastrée section 115 0A n° 1036 en zone Ap méconnaît l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme, est incohérent avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durables et entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

– le classement de la parcelle cadastrée section 115 0A n° 848 en zone A est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

–la construction existante sur la parcelle n° 848 a été identifiée à tort comme un chalet d’alpage dans le règlement graphique du plan local d’urbanisme.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 décembre 2024, la commune de Salins-Fontaine, représentée par M^e Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. B… le versement d’une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un courrier du 16 décembre 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt est susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’annulation de la décision implicite de rejet du recours formé auprès du préfet de la Savoie tendant à ce qu’il forme un déféré à l’encontre de la délibération du 17 février 2020, cette décision n’étant pas susceptible de recours pour excès de pouvoir.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code général des collectivités territoriales ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de M^me Maubon,

– les conclusions de M^me C…,

– et les observations de M^e Bensmaine, représentant M. B…, et de M^e Descaillot, représentant la commune de Salins-Fontaine.

Considérant ce qui suit :

M. B… relève appel du jugement du 19 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 17 février 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Salins-Fontaine (Savoie) a approuvé son plan local d’urbanisme (PLU), ainsi que de la décision implicite du préfet de la Savoie refusant de déférer cette délibération au tribunal administratif.

Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre le refus de déférer la délibération du 17 février 2020 :

Aux termes de l’article L. 2131-8 du code général des collectivités territoriales : « Sans préjudice du recours direct dont elle dispose, si une personne physique ou morale est lésée par un acte mentionné aux articles L. 2131-2 et L. 2131-3, elle peut, dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle l’acte est devenu exécutoire, demander au représentant de l’État dans le département de mettre en œuvre la procédure prévue à l’article L. 2131-6. / (…) ». Aux termes du premier alinéa de cet article : « Le représentant de l’État dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. ». La saisine du préfet sur le fondement de ces dispositions n’ayant pas pour effet de priver la personne qui s’estime lésée par l’acte d’une collectivité locale de la faculté d’exercer un recours direct contre cet acte, le refus du préfet de déférer celui-ci au tribunal administratif ne constitue pas une décision susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Par suite, les conclusions de M. B… tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur sa demande de déféré formulée par courrier du 5 juin 2020 ne peuvent qu’être rejetées comme irrecevables.

Sur la légalité de la délibération du 17 février 2020 :

D’une part, aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. (….) ». Aux termes de l’article L. 151-4 de ce code : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / (…) ». Aux termes de l’article L. 151-8 du même code : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

D’autre part, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. » Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

Enfin, il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation à ce titre ne peut être discutée devant le juge de l’excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d’erreur manifeste.

Le PADD du PLU de la commune de Salins-Fontaine s’organise autour de cinq grands principes, selon lesquels Salins-Fontaine est une commune territorialement tarentaise, socialement village, environnementalement responsable, économiquement dynamique et spatialement connectée. Les auteurs du PLU souhaitent, en ce qui concerne l’aménagement du territoire, « Limiter le développement autour des zones agricoles de la commune » et en ce qui concerne l’environnement, « Préserver les espaces agricoles ouverts sur le paysage » et « Sanctuariser les dernières grandes poches agricoles ». Ils ambitionnent en ce qui concerne l’habitat, de « Contrôler l’habitat dispersé et isolé ainsi que les chalets d’alpage », « Valoriser les dents creuses dans l’enveloppe urbaine » et « Limiter les zones d’urbanisation future à quelques petites poches » en « maîtris[ant] le développement urbain autour du noyau central du village » et en « évitant l’étalement hors des limites des enveloppes existantes » et, en ce qui concerne l’économie, de « Soutenir l’agriculture dans les petites poches de proximité ».

En premier lieu, le règlement graphique du PLU de la commune de Salins-Fontaine classe en zone agricole paysagère (Ap) la quasi-totalité de la parcelle cadastrée section 115 0A n° 1036, d’une superficie totale de 5 276 m², à l’exclusion d’une partie d’environ 530 m², située au Sud-Est en continuité du hameau du Puits, supportant des bâtiments agricoles, qui a été classée en zone A, zone agricole, comme la parcelle n° 169 de 469 m² située à proximité immédiate, de l’autre côté du chemin de la Charrière, le reste du hameau bâti étant classé en Ub ou Ua. Le règlement écrit du PLU définit la zone Ap comme un secteur « strictement protégé en raison de sa grande valeur paysagère : il s’agit de zones agricoles ouvertes dégageant de nombreuses perspectives et mettant en valeur des sites naturels ou bâtis de la commune » et l’article A1 dispose que « Dans les secteurs Ap, toute construction est interdite (…) ». M. B… conteste le classement en zone Ap de la partie sud de la parcelle n° 1036, sur laquelle il projette de construire un hangar agricole. Cette partie de parcelle, située à 1 130 mètres d’altitude, se trouve en aval des bâtiments agricoles existants et présente une pente forte, d’environ 40 %. Elle est en continuité de la partie de parcelle située au Nord, située à la même altitude, qui supporte une activité de sylviculture. Si des bâtiments sont présents en amont à l’Ouest, elle s’ouvre au Sud vers une vaste zone agricole située de l’autre côté du chemin de la Charrière, et à l’Est vers un espace naturel boisé. L’ensemble du secteur du hameau du Puits dispose de vues sur la vallée de la Vanoise. Si le requérant et la commune produisent des photographies, non datées, selon lesquelles cette partie de parcelle accueillerait un hangar agricole, aucune construction n’y figure sur le plan cadastral extrait le 17 aout 2020 produit par le requérant en première instance. La circonstance que cette partie de parcelle accueille une activité agricole ne fait pas obstacle à sa protection au titre de la conservation des perspectives paysagères, qui s’inscrit dans l’objectif du PADD de « Préserver les espaces agricoles ouverts sur le paysage », sans incohérence avec celui de « Soutenir l’agriculture dans les petites poches de proximité », plusieurs parcelles appartenant à M. B… étant au demeurant classées en zone A, au sein de laquelle les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole sont autorisées. Ainsi que le fait valoir la commune, la parcelle n° 1036 est en outre incluse dans un « micro-paysage patrimonial – Vignes et vergers » par la carte des espaces à protéger du schéma de cohérence territoriale (SCoT) Tarentaise Vanoise, approuvé le 14 décembre 2017. Eu égard à la localisation et aux caractéristiques de ce terrain agricole, son classement en zone Ap, cohérent avec les objectifs du PADD de préservation des espaces agricoles ouverts sur le paysage et de sanctuarisation des espaces agricoles, ne méconnaît pas l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme et n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

En deuxième lieu, le plan de zonage du PLU classe en zone agricole la parcelle cadastrée section 115 0A n° 848, située à mi-chemin entre le bourg de Fontaine et le hameau du Puits, d’une superficie de 167 m² et supportant une construction isolée. Eu égard à la localisation de cette parcelle, à la jonction entre une vaste zone agricole au Nord-Est à laquelle elle appartient et une vaste zone naturelle au Sud-Ouest, sans autre construction à proximité, à la circonstance qu’elle supporte un bâtiment isolé dont il n’est pas soutenu qu’il serait desservi par les voies et réseaux, son classement en zone agricole, cohérent avec l’orientation du PADD de « Limiter l’extension des hameaux et des bâtiments isolés comme les chalets d’alpage en améliorant le bâti existant essentiellement et en évitant les constructions neuves non liées à l’agriculture », n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

En troisième lieu, d’une part, si M. B… soutient que le bâtiment édifié sur la parcelle n° 848 est identifié à tort comme un « chalet d’alpage » par le règlement graphique du PLU de Salins-Fontaine, il ressort des pièces du dossier que le règlement écrit du plan local d’urbanisme en litige ne comporte aucune disposition sur les chalets d’alpage, qui sont simplement évoqués au titre du principe 3 du PADD, avec l’objectif de « Contrôler l’habitat dispersé et isolé ou les chalets d’alpage », sans traduction réglementaire.

D’autre part, aux termes de l’article L. 122-10 du code de l’urbanisme : « Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s’apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d’exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l’exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition. » Aux termes de l’article L. 122-11 du même code : « Peuvent être autorisés dans les espaces définis à l’article L. 122-10 : / 1° Les constructions nécessaires aux activités agricoles, pastorales et forestières ; / (…) / 3° La restauration ou la reconstruction d’anciens chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive, ainsi que les extensions limitées de chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive existants dans un objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard et lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière. L’autorisation est délivrée par l’autorité administrative compétente de l’Etat après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. / Lorsque les chalets d’alpage ou bâtiments d’estive, existants ou anciens, ne sont pas desservis par les voies et réseaux, ou lorsqu’ils sont desservis par des voies qui ne sont pas utilisables en période hivernale, l’autorisation, qui ne peut être qu’expresse, est subordonnée à l’institution, par l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire ou prendre la décision sur la déclaration préalable, d’une servitude administrative, publiée au fichier immobilier, interdisant l’utilisation du bâtiment en période hivernale ou limitant son usage pour tenir compte de l’absence de réseaux. Cette servitude précise que la commune est libérée de l’obligation d’assurer la desserte du bâtiment par les réseaux et équipements publics. Lorsque le terrain n’est pas desservi par une voie carrossable, la servitude rappelle l’interdiction de circulation des véhicules à moteur édictée par l’article L. 362-1 du code de l’environnement. »

À supposer que M. B… entende se prévaloir des dispositions des articles L. 122-10 et L. 122-11 précités, le plan local d’urbanisme n’est pas un acte d’application de ces dispositions, qui n’en constituent pas la base légale. Dès lors, M. B… ne peut pas utilement soutenir que la qualification de chalet d’alpage du bâti existant sur la parcelle n° 848 serait illégale au soutien de ses conclusions dirigées contre la délibération du 17 février 2020 d’approbation du plan local d’urbanisme de la commune de Salins-Fontaine.

Il résulte de ce qui précède que M. B… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M. B… soit mise à la charge de la commune de Salins-Fontaine, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B… la somme que la commune de Salins-Fontaine demande sur le fondement de ces dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Salins-Fontaine tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et à la commune de Salins-Fontaine.

Délibéré après l’audience du 27 janvier 2026 à laquelle siégeaient :

M^me Mauclair, présidente de la formation de jugement,

M^me Letellier, première conseillère,

M^me Maubon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 février 2026.

La rapporteure,

G. MaubonLa présidente,

A.-G. Mauclair

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne à la préfète de la Savoie en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,