Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La SCI du Domaine de Beaune a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d’annuler la délibération du 29 juin 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Agglo Pays d’Issoire a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune de Plauzat, en tant qu’elle classe la parcelle … et une partie de la parcelle … en zone N.

Par un jugement n° 2101826 du 7 mars 2024, le tribunal a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire enregistrés les 6 mai et 29 novembre 2024, la SCI du Domaine de Beaune, représentée par M^e Amela-Pelloquin, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la délibération du 29 juin 2021 en tant qu’elle classe la parcelle … et une partie de la parcelle … en zone N ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– le tribunal n’a pas communiqué le mémoire du 17 juin 2022, en méconnaissance du principe du contradictoire ;

– le jugement est insuffisamment motivé s’agissant des réponses aux moyens tirés de l’absence de débat sur le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) et l’erreur manifeste d’appréciation commise en ce qui concerne le classement en zone N ;

– le jugement est entaché d’une contradiction de motifs ;

– le tribunal a, à juste titre, écarté la fin de non-recevoir ;

– la délibération d’approbation du plan local d’urbanisme (PLU) est illégale en raison de la convocation irrégulière des conseillers communautaires à la séance du conseil communautaire du 29 juin 2021 ;

– elle n’a pas été précédée d’un réel débat sur les orientations générales du PADD ;

– le rapport de présentation du PLU est incomplet dès lors que les données du diagnostic local agricole exigé par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) sont obsolètes ;

– le classement en zone N des parcelles est incompatible avec le SCoT ;

– le classement en zone N des parcelles est en contradiction avec les autres éléments constitutifs du PLU ;

– le classement en zone N est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire enregistré le 30 octobre 2024, la communauté d’agglomération Agglo Pays d’Issoire, représentée par M^e Soulier-Bonnefois, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCI du Domaine de Beaune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la SCI du Domaine de Beaune ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– le code de l’environnement ;

– le code général des collectivités territoriales ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de M. Moya, premier conseiller,

– les conclusions de M. Rivière, rapporteur public,

– et les observations de M^e Amela-Pelloquin pour la SCI du domaine de Beaune ainsi que celles de M^e Soulier-Bonnefois pour la communauté d’agglomération Agglo Pays d’Issoire.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 29 juin 2021, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Agglo Pays d’Issoire a approuvé le plan local d’urbanisme (PLU) de la commune de Plauzat. La SCI du Domaine de Beaune a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand l’annulation de cette délibération en tant qu’elle classe la parcelle … et une partie de la parcelle … en zone N. Elle relève appel du jugement par lequel le tribunal a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 611-1 du code de justice administrative : « (…) La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s’ils contiennent des éléments nouveaux ». L’absence de communication à une partie, en temps utile pour y répondre, d’un mémoire ou de pièces jointes à un mémoire, sur lesquels le tribunal administratif a fondé son jugement, entache la procédure suivie d’irrégularité.

Il ressort des pièces du dossier de première instance communiquées à la cour que la SCI du Domaine de Beaune a produit un mémoire enregistré au greffe du tribunal le 17 juin 2022. Si ce mémoire n’a pas été communiqué, il ressort du jugement attaqué que les premiers juges ne se sont pas fondés sur cette production pour rejeter la requête de l’intéressée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure faute de communication de ce mémoire, doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. ». Il ressort du jugement attaqué que le tribunal a suffisamment répondu aux moyens tirés de l’absence de débat sur le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) et de l’erreur manifeste d’appréciation qui aurait été commise en ce qui concerne le classement des parcelles litigieuses en zone N. Ainsi, la SCI du Domaine de Beaune n’est pas fondée à soutenir que le jugement est insuffisamment motivé.

En dernier lieu, si la SCI du Domaine de Beaune soutient que les premiers juges ont entaché leur jugement de contradiction de motifs, en indiquant d’une part que le classement de parcelles en zone N ne fait pas obstacle à l’exploitation agricole et, d’autre part, que le classement en zone naturelle prend en compte les perspectives futures, ce moyen ne se rattache pas à la régularité du jugement, mais à son bien-fondé, dont le contrôle est opéré par l’effet dévolutif de l’appel. Aucune irrégularité du jugement attaqué ne saurait donc être retenue.

Sur la légalité du PLU :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à l’espèce : « Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. (…) ». Aux termes de l’article L. 2121-10 du même code : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. (…) ».

La SCI du Domaine de Beaune soutient que la communauté d’agglomération Agglo Pays d’Issoire n’a pas régulièrement convoqué les conseillers communautaires, dès lors que plusieurs d’entre eux n’ont pas reçu cette convocation. Il ressort toutefois du relevé d’eurodatage du logiciel utilisé que la convocation a été envoyée à l’ensemble des conseillers communautaires. Si certains d’entre eux n’ont pas ouvert cette convocation, ainsi que cela ressort de la colonne intitulée « reçue », cette circonstance est sans incidence sur la régularité de la convocation. Ainsi, le moyen tiré de l’irrégularité de la convocation des conseillers communautaires doit être écarté.

En deuxième lieu, l’article L. 153-12 du code de l’urbanisme prévoit : « Un débat a lieu au sein de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables mentionné à l’article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme. (…) ». Il résulte de ces dispositions que les orientations générales du PADD doivent faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour d’une séance du conseil communautaire se tenant au moins deux mois avant l’examen du projet de PLU et que les membres du conseil communautaire doivent être mis à même discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées.

Contrairement à ce que soutient la société requérante, la circonstance qu’aucune observation n’ait été formulée par les membres du conseil communautaire n’est pas de nature à faire regarder les membres du conseil communautaire de la communauté d’agglomération comme n’ayant pas été mis à même de discuter utilement des orientations générales envisagées dès lors qu’il ressort des pièces du dossier que le débat a été inscrit à l’ordre du jour de la séance du conseil communautaire du 12 juillet 2017 et, qu’en vue de la tenue du débat, le PADD accompagné d’une notice explicative a été communiqué aux participants. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que la procédure serait viciée en raison de l’absence de débat sur le P doit, en tout état de cause, être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme (…) sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale (…) ». Le schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la communauté d’agglomération prévoit « la révision ou l’élaboration des documents d’urbanisme devra intégrer un diagnostic agricole local présentant : / – La localisation des activités agricoles et la délimitation des espaces identifiés dans l’atlas des zones agricoles du SCoT annexé au DOO, / – Le potentiel agronomique des terres (types de culture, équipements, présence d’appellations : AOC, AOP, IGP…). / – La plus-value paysagère et/ou environnementale des différents types de cultures. / – La délimitation des espaces stratégiques pour le maintien des exploitations liés à la présence de terres à forte qualité agronomique, de grandes cultures, de bâtiments d’exploitation, d’espaces mécanisables (notamment ceux liés à l’économie fourragère dans les fonds de vallée), d’accès, de zones d’épandage… / – La localisation des sièges et des bâtiments d’exploitation, en identifiant les potentiels conflits d’usage (à croiser avec les développements potentiels de l’urbanisation). / – La localisation des secteurs potentiels d’extension ou de création de bâtiments agricoles. / – Les équipements structurants pour les activités agricoles, les activités agroalimentaires, et les filières liées aux activités agricoles. / – L’âge des exploitants et les autres enjeux liés aux transmissions des exploitations, / – en outre, sur le secteur potentiel du projet de la zone d’activité au Broc, les possibilités d’échanges de terrains acceptables pour l’ensemble des exploitants en place, afin de garantir la pérennité de leurs exploitations ».

A l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les SCoT peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les PLU sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des PLU, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, ainsi qu’il a été dit, non leur conformité aux énonciations des SCoT, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d’un PLU avec un SCoT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

Si la société requérante soutient que le PLU méconnaît les dispositions du SCoT selon lesquelles la révision ou l’élaboration des documents d’urbanisme devra intégrer un diagnostic agricole local, il n’appartient pas au juge de rechercher l’adéquation du PLU à chaque disposition du SCoT. Ainsi, il n’apparaît pas que le PLU serait incompatible avec le SCoT, au motif que ce diagnostic présenterait un caractère incomplet. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation comprend un diagnostic agricole local établi avec les données disponibles à la date de son élaboration. Le diagnostic comprend notamment les surfaces agricoles et le nombre d’exploitations, le type d’exploitation avec la localisation des sièges et des bâtiments, la présence d’appellations, les surfaces de chacune des exploitations connues ainsi que des éléments cartographiques. Si certaines données n’étaient pas connues au moment de l’élaboration du diagnostic, il ne saurait être fait grief aux auteurs du PLU de s’être fondés, comme ils l’ont fait, sur le recensement général agricole réalisé en 2010 actualisé des éléments portés à la connaissance de l’autorité administrative en 2016. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que le PLU est incomplet en l’absence du diagnostic local agricole exigé par le SCoT doit être écarté.

En quatrième lieu, le document d’orientations et d’objectifs (DOO) du SCoT de l’Agglo Pays d’Issoire prévoit la consolidation de l’activité agricole à travers le maintien des surfaces agricoles en agissant sur les modes d’urbanisation et en valorisant les productions du territoire. Il comporte un objectif intitulé « Préserver le foncier et les activités agricoles », qui prévoit notamment que « Tous les espaces ayant ou pouvant avoir (et seulement ces espaces) doivent être délimités et protégés par un zonage adapté dans les documents d’urbanisme locaux, conformément aux dispositions du code rural ».

Le règlement du PLU de la commune de Plauzat prévoit que « la zone N est une zone naturelle et forestière. Elle est à protéger strictement en raison de la qualité des sites, milieux, espaces naturels et des paysages. / Elle ne remet pas en cause l’utilisation agricole des parcelles exploitées à cette fin. / (…) ». Dès lors que le classement en zone N des parcelles litigieuses ne remet pas en cause leur utilisation agricole et que le PLU n’a pas à être conforme à chacune des énonciations du SCoT, et en particulier celles prévoyant les dispositions attendues par le SCoT dans le PLU, la SCI du Domaine de Beaune n’est pas fondée à soutenir que ce classement ne permettrait pas de maintenir les surfaces agricoles et serait entaché d’incompatibilité avec les objectifs du DOO du SCoT.

En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. / (…) ». Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

Le PADD approuvé par la délibération du conseil municipal de Plauzat du 29 juin 2021 compte quatre axes. Le premier axe, qui tend à « affirmer son statut de polarité locale », comporte une orientation visant à préserver la dynamique agricole présente dans la commune, selon laquelle « l’agriculture est une fonction importante du territoire, que la commune souhaite soutenir et développer ». Elle prévoit notamment de préserver le foncier agricole en protégeant les terres agricoles disposant d’une certaine valeur. L’axe 3, qui tend à « mettre en valeur les éléments caractéristiques de l’identité communale », comporte une orientation visant à maintenir les principaux points de vue remarquables du territoire. Elle précise notamment que depuis les reliefs situés à l’ouest du territoire communal, des points de vue remarquables s’ouvrent sur le paysage de plaine. L’objectif de la commune est de préserver ces perceptions de qualité.

Ainsi qu’il a été dit précédemment, il ressort du règlement du PLU de la commune que le classement en zone N ne remet pas en cause l’utilisation agricole des parcelles exploitées à cette fin. Dans ces conditions, ce classement n’est pas incohérent avec les orientations du PADD, notamment celles tendant à préserver la dynamique agricole de la commune et à protéger les principaux points de vue remarquables du territoire.

En sixième lieu, pour apprécier la cohérence entre le rapport de présentation et le ou les documents graphiques, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le ou les documents graphiques ne contrarient pas les objectifs que les auteurs du document ont définis dans le rapport de présentation, compte tenu de leur degré de précision. L’inadéquation d’un document graphique à un objectif du rapport de présentation ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres objectifs énoncés au sein de ce rapport, à caractériser une incohérence entre le document et ce rapport.

Si le rapport de présentation indique que le classement en zone naturelle d’une portion de la partie ouest du territoire de la commune vise à encourager le développement des boisements et autres espaces naturels favorisant la rétention des eaux afin de prévenir les phénomènes de coulées de boue, cet objectif poursuivi ne remet pas en cause les activités agricoles exercées sur les parcelles classées en zone N. Dans ces conditions, la SCI du Domaine de Beaune n’est pas fondée à soutenir que le classement en zone N serait incohérent avec le rapport de présentation.

En septième lieu, aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues. ». Il appartient aux auteurs d’un PLU de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce PLU, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Il ressort des pièces du dossier que les parcelles … et … sont identifiées au sein du PADD comme faisant partie de la zone de protection spéciale Natura 2000 Pays des Couzes et de la zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type 1 Environs de Plauzat Saint-Sandoux. Elles comportent ainsi des éléments de biodiversité à préserver, même si la société requérante fait valoir que ces zonages environnementaux concernent une part importante du territoire de la commune. Outre l’intérêt écologique des parcelles litigieuses, il ressort du rapport de présentation qu’en ce qui concerne la partie ouest de la commune, l’objectif retenu est d’affirmer la vocation naturelle de ce secteur, afin d’encourager le développement des boisements et autres espaces naturels favorisant la rétention des eaux pour prévenir notamment les phénomènes de coulées de boue. Ainsi, ce classement répond également à la nécessité de prévenir des risques, au sens du 5° de l’article R. 151-24 ci-dessus. Contrairement à ce que fait valoir la société, aucune incohérence n’apparaît dans le classement des parcelles en zone N dès lors que ce classement recouvre une bande continue qui borde la partie ouest du territoire de la commune. Si la société expose que ces parcelles auraient dues être classées en zone A en raison de leur potentiel agronomique, le règlement du PLU concernant la zone N prévoit que ce classement ne remet pas en cause l’utilisation agricole des parcelles. Ainsi, et alors même que la société expose qu’un classement en zone A aurait été plus adapté, le classement des parcelles litigieuses en zone N n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

Il résulte de ce qui précède que la SCI du Domaine de Beaune n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande. Sa requête doit être rejetée, en toutes ses conclusions.

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SCI du Domaine de Beaune la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d’agglomération Agglo Pays d’Issoire et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er :

La requête de la SCI du Domaine de Beaune est rejetée.

Article 2 :

La SCI du Domaine de Beaune versera 2 000 euros à la communauté d’agglomération Agglo Pays d’Issoire au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 :

Le présent arrêt sera notifié à la SCI du Domaine de Beaune et à la communauté d’agglomération Agglo Pays d’Issoire.

Délibéré après l’audience du 5 mars 2026 à laquelle siégeaient :

– M^me Duguit-Larcher, présidente de la formation de jugement,

– M. Moya, premier conseiller,

– M^me Boffy, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2026.

Le rapporteur,

P. Moya

La présidente de la formation de jugement,

A. Duguit-Larcher

La greffière,

A. Le Colleter

La République mande et ordonne au préfet du Puy-de-Dôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,