Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la décision implicite née le 13 janvier 2019 par laquelle le président de la métropole Toulon Provence Méditerranée a rejeté sa demande d’abrogation de la délibération du conseil municipal de la commune d’Hyères du 10 février 2017 approuvant le plan local d’urbanisme de la commune en tant qu’elle classe en zone U, et non en zone N et en espace boisé, l’espace situé à l’angle de la rue Soldat Ferrari, du carrefour Macany et de l’avenue Ritondale.

Par une ordonnance du 15 avril 2019, le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat a renvoyé l’affaire devant le tribunal administratif de Marseille.

Par un jugement n° 1904311 du 29 juin 2023, le tribunal administratif de Marseille a annulé la décision du président de la métropole Toulon Provence Méditerranée du 13 janvier 2019 en tant qu’elle refuse le classement en espace boisé du secteur concerné, et lui a enjoint d’inscrire à l’ordre du jour du conseil de la métropole une modification du plan local d’urbanisme relative au classement de cet espace boisé dans un délai de quatre mois.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 29 août 2023 et 21 février 2024, la métropole Toulon Provence Méditerranée, représentée par M^e Barbeau, demande à la cour :

1°) de renvoyer l’affaire devant une autre cour administrative d’appel en raison d’une suspicion de partialité ;

2°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 29 juin 2023 en tant qu’il annule partiellement la décision implicite du président de la métropole du 13 janvier 2019 refusant d’abroger le plan local d’urbanisme ;

3°) de mettre à la charge de M. A… une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

le jugement du tribunal administratif doit être confirmé en tant qu’il rejette la demande de classement du secteur par le plan local d’urbanisme en zone naturelle ;

les premiers juges ont en revanche entaché leur décision d’incohérence, d’erreur d’appréciation et d’erreur de droit en estimant que le refus de classer le secteur en espace boisé classé était entaché d’une erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions de l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme ;

l’espace en cause est inclus dans le centre-ville urbanisé d’Hyères et constitue une dent creuse ;

l’absence de classement de l’espace boisé est cohérent avec l’orientation n° 1 du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) tendant à renforcer le rayonnement du centre urbain, comme avec l’orientation n° 2 tendant à la production de logements, et avec l’objectif de lutte contre l’étalement urbain ;

un espace boisé classé ne doit pas être délimité en fonction des limites parcellaires.

Par des mémoires enregistrés les 16 octobre 2023 et 11 mars 2024, ce dernier n’ayant pas été communiqué, M. A…, représenté par M^e Samec-Luciani, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la métropole Toulon Provence Méditerranée une somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

les moyens invoqués par la métropole ne sont pas fondés ;

le plan local d’urbanisme approuvé le 10 février 2017 n’apporte aucune protection à l’espace boisé ;

le classement de cet espace en zone urbaine est entaché d’erreur manifeste d’appréciation et incohérent avec le rapport de présentation comme avec les orientations et objectifs du PADD corrélés à l’opération d’aménagement et de programmation des Rougières ;

l’espace boisé a vocation à constituer une coupure verte entre deux secteurs d’urbanisation dense ;

le défaut de classement de cet espace boisé significatif est entaché d’erreur d’appréciation au regard de l’article L. 121-27 du code de l’urbanisme ;

l’absence de classement de l’espace boisé est entachée d’erreur manifeste au regard de l’article L. 113-1 du même code ;

les incohérences du classement des différents espaces boisés par le plan local d’urbanisme entraînent une violation du principe d’égalité.

Par une ordonnance du 27 août 2024, la présidente de la cour administrative d’appel de Marseille a transmis au Conseil d’Etat, en application de l’article R. 351-2 du code de justice administrative, la demande de la métropole Toulon Provence Méditerranée tendant au renvoi de l’affaire à une autre cour administrative d’appel et a réservé le surplus des conclusions de la requête.

Par une décision n° 497332 du 14 avril 2026, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a rejeté la demande de la métropole Toulon Provence Méditerranée tendant au renvoi de l’affaire devant une autre cour administrative d’appel.

Vu :

le code des relations entre le public et l’administration ;

le code de l’urbanisme ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Hameline, rapporteure,

- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,

- les observations de M^e Germe, avocate de la métropole Toulon Provence Méditerranée et celles de M^e Samec-Luciani, avocate de M. A….

Considérant ce qui suit :

1. M. A… est propriétaire d’un appartement dans un immeuble collectif édifié sur un terrain cadastré BT 204, sur le territoire de la commune d’Hyères. Par un courrier du 12 novembre 2018, reçu le 13 novembre suivant, il a demandé au président de la métropole Toulon Provence Méditerranée d’abroger la délibération du 10 février 2017 par laquelle le conseil municipal d’Hyères a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune, en tant que cette délibération classe en zone urbaine UB, et non en zone N et en espace boisé classé un espace sans référence cadastrale situé à l’angle de la rue Soldat Ferrari, du carrefour Macany et de l’avenue Ritondale. Il a formé un recours contentieux contre la décision implicite de rejet née le 13 janvier 2019 du silence du président de la métropole sur cette demande. Par un jugement n° 1904311 du 29 juin 2023, le tribunal administratif de Marseille a annulé partiellement cette décision en tant qu’elle refuse le classement en espace boisé classé du secteur concerné, et a enjoint au président de la métropole d’inscrire à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante une modification du plan local d’urbanisme relative au classement de l’espace boisé dans un délai de quatre mois. La métropole Toulon Provence Méditerranée relève appel de ce jugement en tant qu’il annule partiellement la décision de refus d’abrogation du 13 janvier 2019 et prononce une injonction à l’encontre du président de la métropole. Les conclusions liminaires de sa requête tendant au renvoi de l’affaire devant une autre juridiction d’appel, transmises par la cour au Conseil d’Etat, ont été rejetées par une décision du Conseil d’Etat statuant au contentieux n° 497332 du 14 avril 2026.

Sur le bien-fondé du jugement contesté en tant qu’il annule partiellement la décision du président de la métropole Toulon Provence Méditerranée du 13 janvier 2019 :

2. La cour n’est pas saisie de conclusions dirigées contre la partie du jugement du tribunal administratif de Marseille du 29 juin 2023 qui rejette le surplus de la demande de M. A… à fin d’annulation de la décision de refus d’abrogation du plan local d’urbanisme d’Hyères en tant qu’elle concerne le classement en zone urbaine du secteur situé à l’angle de la rue Soldat Ferrari, du carrefour Macany et de l’avenue Ritondale. Les moyens invoqués en appel et afférents à la légalité de la décision de refus du 13 janvier 2019 sur ce point sont dès lors, en toute hypothèse, inopérants.

3. En application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, il appartient au juge d’appel, saisi d’un jugement annulant un acte en matière d’urbanisme, de se prononcer sur les motifs d’annulation retenus par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui.

En ce qui concerne le motif d’annulation retenu par le tribunal administratif :

4. D’une part, en application de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration, l’autorité compétente, saisie d’une demande tendant à l’abrogation d’un acte réglementaire illégal, est tenue d’y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. Par ailleurs, l’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger ou de modifier un acte réglementaire illégal réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de procéder à l’abrogation ou à la modification de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l’ordre juridique. Il s’ensuit que, dans l’hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l’illégalité de l’acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l’excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l’abroger ou de le modifier. A l’inverse, si, à la date à laquelle il statue, l’acte réglementaire est devenu illégal en raison d’un changement de circonstances, il appartient au juge d’annuler ce refus d’abroger ou de modifier pour contraindre l’autorité compétente de procéder à son abrogation ou à sa modification.

5. D’autre part, aux termes de l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme, « Les plans locaux d’urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu’ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s’appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d’alignements ». Selon l’article L. 113-2 du même code : « Le classement interdit tout changement d’affectation ou tout mode d’occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. (…) ».

6. Il ressort des pièces du dossier que le secteur en litige, d’une surface de près d’un hectare, est dépourvu de constructions et comporte un boisement d’environ 400 arbres dont, selon les dires non contredits de l’intimé, une trentaine de palmiers. Il forme un compartiment triangulaire longé au sud par l’avenue Ritondale, axe routier à quatre voies, et au nord par la rue du soldat Ferrari, dans un environnement densément urbanisé proche du centre-ville d’Hyères et classé en zone urbaine UB. Ce compartiment n’est pas situé en continuité avec d’autres secteurs naturels ou forestiers et se trouve hors des secteurs délimités au titre de la trame verte et bleue pour le maintien des continuités écologiques. Il fait par ailleurs face, du côté opposé de l’avenue Ritondale, à la zone à urbaniser des Rougières grevée d’une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) en vue de la réalisation d’un millier de logements.

7. L’intimé fait valoir qu’un classement de l’espace boisé en cause sur le fondement de l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme contribuerait à la protection d’un îlot de verdure dans le cadre urbain, permettant ainsi la mise en œuvre de certains des objectifs du PADD du plan local d’urbanisme approuvé le 10 février 2017. Toutefois, si la première orientation du PADD préconise, entre autres, des actions visant à « maintenir les coupures d’urbanisation existantes, favoriser la création d’îlots de verdure dans les zones urbaines, conserver la trame verte intra-urbaine, vecteur de continuité entre les différents îlots de verdure, ménager les sensibilités écologiques dans les secteurs de renouvellement urbain ou d’urbanisation nouvelle », et si la deuxième orientation propose notamment, dans l’objectif consistant à favoriser la qualité du cadre de vie, d’« agir en faveur d’un cadre urbain de qualité », et pour cela de « protéger les éléments de la nature en ville (alignement d’arbres, parcs et jardins remarquables, îlots de verdure en ville…) » et d’« atténuer la coupure urbaine induite par l’avenue Ritondale et la voie ferrée », le PADD comporte également des orientations tendant à la densification raisonnée et à l’optimisation des espaces urbanisés et à la mobilisation du foncier situé dans les secteurs centraux tels que celui en litige. Un objectif de la première orientation prévoit ainsi de « prioriser l’urbanisation et la densification en fonction des quartiers, favoriser le développement du centre urbain, et permettre l’ouverture à l’urbanisation de nouveaux secteurs adaptés au fonctionnement urbain », et de « mettre en œuvre une politique de renouvellement urbain raisonnée en mobilisant efficacement notamment le foncier en dents creuses ». Dans ces conditions, eu égard à la situation et à la taille du secteur boisé concerné, l’absence de classement de celui-ci par les auteurs du plan local d’urbanisme sur le fondement de l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme ne saurait caractériser une incohérence avec les orientations du PADD appréciées de manière globale.

8. Si les principes d’aménagement de l’OAP des Rougières, également invoqués par l’intimé, incluent un « traitement paysager de qualité », une « bonne transition visuelle avec les quartiers existants » et une prise en compte de la trame verte, notamment des « franges tampons paysagères et naturelles en interface », ces dispositions applicables dans le périmètre de la zone à urbaniser concernée par l’OAP ne peuvent, en toute hypothèse, être regardées comme imposant aux auteurs du plan local d’urbanisme de classer l’espace boisé en cause situé dans un compartiment d’urbanisation distinct du côté nord de l’avenue Ritondale. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la commune d’Hyères a procédé à la délimitation de plusieurs espaces verts à protéger en zone urbaine, sur le fondement distinct des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l’urbanisme, notamment le long de l’avenue Ritondale, conformément aux principes énoncés par le site patrimonial remarquable de la commune approuvé en 2019, en vue de protéger la végétalisation des abords immédiats de la voie. Enfin, la circonstance que d’autres espaces boisés du territoire communal d’une superficie inférieure aient fait l’objet d’un classement au titre de l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme ne saurait par elle-même démontrer une erreur manifeste d’appréciation à ne pas avoir procédé au classement de ce secteur ni une atteinte au principe d’égalité. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard aux caractéristiques de l’espace concerné dont le caractère particulièrement remarquable des boisements n’est en outre pas démontré, et eu égard au pouvoir d’appréciation dont disposent les auteurs du document d’urbanisme dans la faculté de recourir aux dispositions de l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme, que le plan local d’urbanisme approuvé le 10 février 2017 soit entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, à la date du présent arrêt, en tant qu’il s’abstient de classer le secteur en espace boisé en application de cet article. Il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce qu’ont estimé les premiers juges, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation entachant la décision de refus d’abrogation dans cette mesure doit être écarté.

9. Il appartient toutefois à la Cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner l’autre moyen soulevé par M. A… contre la décision du président de la métropole en tant qu’elle refuse d’abroger le plan local d’urbanisme sur ce point.

En ce qui concerne l’autre moyen invoqué contre la décision de refus d’abrogation en tant qu’elle concerne l’absence de classement du secteur en espace boisé :

10. Aux termes de l’article L. 121-27 du code de l’urbanisme applicable aux communes littorales telles que la commune d’Hyères : « Le plan local d’urbanisme classe en espaces boisés, au titre de l’article L. 113-1, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ».

11. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation du plan local d’urbanisme approuvé le 10 février 2017 que celui-ci identifie six ensembles boisés considérés par leur importance comme les plus significatifs à l’échelle du territoire de la commune d’Hyères, et concernés de ce fait par l’obligation de classement prévue par les dispositions de l’article L. 121-17 du code de l’urbanisme, sans que cette énumération ne soit au demeurant critiquée. Si le secteur compris entre l’avenue Ritondale, la rue du soldat Ferrari et le carrefour Macany comporte des boisements existants, il ne peut toutefois être regardé, compte-tenu de sa surface modeste, de ses caractéristiques et de sa situation, et par comparaison avec les parcs et ensembles boisés identifiés par les auteurs du plan local d’urbanisme, comme l’un des espaces boisés les plus significatifs du territoire communal. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions par les auteurs du plan local d’urbanisme ne peut qu’être écarté.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la métropole Toulon Provence Méditerranée est fondée à soutenir que c’est à tort que, par les articles 1 et 2 du jugement contesté, le tribunal administratif de Marseille a annulé la décision implicite du président de la métropole du 13 janvier 2019 refusant d’abroger le plan local d’urbanisme en tant qu’il s’abstient de classer l’espace boisé en litige. Le jugement doit, par suite, être annulé dans cette mesure.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la métropole Toulon Provence Méditerranée, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge M. A… une somme à verser à la métropole sur le fondement des mêmes dispositions.

D É C I D E

Article 1er : Les articles 1 et 2 du jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1904311 du 29 juin 2023 sont annulés.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la métropole Toulon-Provence-Méditerranée et à M. B… A….

Copie pour information en sera adressée à la commune d’Hyères.

Délibéré après l’audience du 4 juin 2026, où siégeaient :

- M. Portail, président,

- M. Hameline, présidente-assesseure,

- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 juin 2026.