Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SAS Les Moulins a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner la commune de La Guérinière à lui verser la somme de 6 835 278 euros TTC avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts et de supprimer, sur le fondement de l’article L. 741-2 du code de justice administrative, le 4^e paragraphe de la page 8 du rapport de la consultation rendu le 23 avril 2019 par M. A….

La SAS Les Moulins a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la décision du 9 janvier 2018 portant décompte des indemnités contractuelles et de condamner la commune de La Guérinière à lui verser la somme de 6 540 192,07 euros avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts.

Par un jugement n°s 1701650, 1802215 du 19 février 2020, le tribunal administratif de Nantes a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions tendant à l’annulation des courriers des 13 août 2015 et 9 janvier 2018 de la commune de La Guérinière notifiant les montants de l’indemnité qu’elle estimait devoir et a condamné la commune de La Guérinière à verser à la SAS Les Moulins la somme de 1 271 982 euros avec intérêts au taux légal à compter du 17 décembre 2016 et capitalisation des intérêts au 17 décembre 2017 et à chaque échéance annuelle.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 avril 2020 et le 19 mars 2021 sous le numéro 20NT01366, la SAS Les Moulins, représentée par M^e Benjamin, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de réformer le jugement n° 1701650, 1802215 du tribunal administratif de Nantes du 19 février 2020, en tant qu’il n’a fait que partiellement droit à ses demandes indemnitaires ;

2°) à titre principal de faire droit à l’ensemble de ses demandes indemnitaires présentées devant le tribunal administratif de Nantes et à titre subsidiaire, de porter la condamnation de la commune de La Guérinière à la somme globale de 2 454 454,63 euros HT, augmentée de la taxe sur la valeur ajoutée et des intérêts au taux légal à compter du 17 décembre 2016 et capitalisation des intérêts ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Guérinière la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les premiers juges n’ont pas correctement évalué son déficit d’exploitation indemnisable en raison de l’annulation du contrat de délégation de service public ; le déficit d’exploitation total s’élève à 1 618 515, 27 euros TTC :

o le recalcul des amortissements par l’experte judiciaire postérieurement à la résiliation ne doit pas être prise en compte pour le calcul des dotations aux amortissements ; l’impact de la réintégration des dotations aux amortissements est de 337 665 euros ;

o il est inexact que son déficit d’exploitation résulterait de son propre fait et de sa propre gestion ; il était nécessaire dans le cadre d’une gestion normale ;

o le calcul de son déficit d’exploitation indemnisable ne peut être fait, comme l’ont fait les premiers juges, à partir des seules années 2008 et 2009 qui ne sont pas représentatives de l’ensemble de l’exécution de la délégation de service public ;

o le déficit d’exploitation devait être augmenté de la taxe sur la valeur ajoutée ;

- les premiers juges n’ont pas correctement évalué le coût du financement du déficit en l’évaluant à une somme forfaitaire ; ce coût s’établit à la somme de 694 264 euros TTC ; il doit être actualisé jusqu’à complète indemnisation ;

- il doit être fait droit à l’ensemble de ses demandes de première instance (remboursement des redevances, indemnisation des biens de reprise à hauteur de 69 359,96 euros HT, indemnisation des stocks pour 4 015,63 euros TTC) ;

- l’application du contrat de délégation de service public doit être écartée ; elle renvoie à ses écritures dans les instances n° 20NT02078, n° 20NT02079, n° 20NT02080, n° 20NT02081 et n° 20NT02082.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 24 février 2021 et le 12 mai 2021, la commune de La Guérinière, représentée par M^e Marchand, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête de la SAS Les Moulins ;

2°) de mettre à la charge de la SAS Les Moulins la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la SAS Les Moulins ne sont pas fondés.

II. Par une requête et des mémoires, enregistrés le 25 mai 2020, le 24 février 2021 et le 12 mai 2021, sous le numéro 20NT01532, la commune de La Guérinière, représentée par M^e Le Mière, demande à la cour :

1°) d’annuler, en tant qu’il a prononcé des condamnations à son encontre, le jugement n°s 1701650, 1802215 du tribunal administratif de Nantes du 19 février 2020 à titre principal pour irrégularité et subsidiairement au fond ;

2°) de constater qu’il n’y a plus lieu de statuer sur la demande de la SAS Les Moulins à fin d’annulation de la décision du 9 janvier 2018 ;

3°) de rejeter les autres demandes de la SAS Les Moulins présentées devant le tribunal administratif de Nantes, à titre principal comme irrecevables et à titre subsidiaire comme non fondées ;

4°) de condamner la SAS Les Moulins à lui verser la somme de 244 191,65 euros HT, soit 293 029,98 euros TTC, au titre de la « part Office national des forêts » de la redevance pour l’année 2014 avec intérêts et capitalisation des intérêts ;

5°) à titre subsidiaire, d’ordonner une expertise avant-dire droit pour déterminer le montant du déficit d’exploitation éventuellement supporté par la SAS Les Moulins ;

6°) de mettre à la charge de la SAS Les Moulins la somme de 10 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement du tribunal administratif de Nantes est irrégulier :

o le tribunal administratif a refusé de prendre en compte des pièces qu’il avait sollicitées et qui sont parvenues avant l’audience, faisant ainsi preuve de partialité ; les dispositions des articles R. 741-2 et R. 613-1-1 du code de justice administrative ont été méconnues ; le jugement ne mentionne en outre pas ces pièces ; le jugement est entaché de contradiction puisque la demande de pièces complémentaires a été fait par le tribunal postérieurement à la clôture l’empêchant de produire les pièces avant cette clôture ;

o le jugement a, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 741-2 du code de justice administrative, omis de viser et répondre à son argumentation en défense tiré de l’absence de gestion normale du service public par la SAS Les Moulins ; le jugement n’est en outre pas motivé sur ce point ;

o le tribunal administratif a irrégulièrement joint l’examen des deux requêtes alors qu’elles ne présentaient pas à juger les mêmes questions ;

- à titre subsidiaire, les conclusions indemnitaires de la SAS Les Moulins devant le tribunal étaient irrecevables en raison de leur tardiveté, la requête ayant été enregistrée plus d’un an après le rejet implicite de la demande préalable indemnitaire de la société fondée sur l’enrichissement sans cause le 4 mars 2015 ;

- les premiers juges ont omis d’opposer l’autorité de la chose jugée par les jugements du 14 mars et du 23 mai 2018, à l’occasion desquels la SAS Les Moulins avait déjà recherché la responsabilité quasi-contractuelle de la commune ;

- sa demande reconventionnelle devait être accueillie : elle a justifié de son versement à l’ONF, au lieu et place de la SAS Les Moulins de la « part Office national des forêts » au titre de l’année 2014 pour un montant de 293 029, 98 euros TTC ;

- le contrat n’étant entaché d’aucune nullité, la SAS Les Moulins ne peut obtenir une quelconque indemnisation sur un fondement quasi-contractuel ; elle ne peut obtenir une indemnisation, sur le fondement contractuel, qu’au titre de la reprise des biens de retour financés par emprunt bancaire, ce que la société n’a pas demandé ; la décision de résiliation pour faute est fondée ; elle renvoie à ses écritures dans les instances n°s 20NT02078 et 20NT02081 ; seules sont applicables les stipulations de l’article 25 de la convention, bien que le renvoi opéré par l’article 21 relève d’une erreur matérielle ; la SAS Les Moulins n’a pas demandé l’indemnisation des éléments visés par l’article 25 de la convention ;

o le contrat n’étant pas une délégation de service public, les dispositions de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales ne sont pas opposables ;

o la clause relative à la « part Office national des forêts » de la redevance n’est pas illicite ;

o à supposer que le contrat soit une délégation de service public, son application ne peut être écartée faute d’objet contractuel illicite et de vice d’une particulière gravité ;

o la décision de résiliation est justifiée compte tenu des fautes graves commises par la SAS Les Moulins, notamment en raison du non versement des redevances et de l’installation irrégulière d’hébergements locatifs ; elle n’a droit en conséquence à aucune indemnité ;

- si l’article 25 de la convention de décembre 2007 devait être interprété comme permettant à la SAS Les Moulins d’obtenir la réparation intégrale de son préjudice, elle invoque l’illicéité de cette clause et l’application des principes généraux d’indemnisation lesquels limitent le droit indemnitaire du co-contractant déchu à la valeur non amortie des biens de retour ;

- à titre subsidiaire, à supposer le contrat nul, les demandes indemnitaires de la SAS Les Moulins doivent être rejetées ; aucune indemnisation ne peut être allouée à la SAS Les Moulins en raison du déficit d’exploitation :

o le critère tenant à la gestion normale du service n’est pas rempli ; une expertise peut être ordonnée pour vérifier la justification du déficit invoqué ;

o les données financières et comptables de la société n’isolent pas les données liées aux hébergements ; les premiers investissements concernant les hébergements irréguliers ont démarré dès l’année 2009 ;

o les juges ont mal apprécié la moyenne annuelle de déficit d’exploitation à partir des données des années 2008 et 2009 ; une expertise était nécessaire ; les premiers juges ont reconstitué une réalité théorique ne permettant pas une appréciation concrète des déficits d’exploitation ;

o les justificatifs produits ne permettent pas d’assurer de lien de causalité entre l’éventuel déficit d’exploitation et son financement ;

- elle n’avait aucunement renoncé devant le tribunal administratif à ses demandes reconventionnelles ; la circonstance qu’elle avait émis un titre exécutoire correspondant au montant dû par la SAS Les Moulins au titre de l’occupation et de l’exploitation du camping pour 2014 est sans incidence sur la recevabilité de ces demandes reconventionnelles, le fondement étant différent puisqu’extra-contractuel ; la SAS Les Moulins doit être condamnée à lui verser la somme de 293 029, 98 euros TTC sur le fondement de l’enrichissement sans cause dont elle a bénéficié au titre de l’occupation du camping pour l’année 2014.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 janvier 2021 et le 19 mars 2021, la SAS Les Moulins, représentée par M^e Benjamin, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête de la commune de La Guérinière ;

2°) de mettre à la charge de la commune de La Guérinière la somme de 10 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement n’est pas entaché d’irrégularités ;

- la commune de La Guérinière avait renoncé en cours d’instance à ses demandes reconventionnelles ce que montre au demeurant l’émission du titre exécutoire correspondant ; ces conclusions sont sans fondement dès lors que le contrat a été annulé ; il ne peut y avoir indemnisation sur le fondement de l’enrichissement sans cause ;

- ses demandes devant le tribunal administratif étaient recevables, la jurisprudence Czabaj ne s’appliquant pas aux requêtes indemnitaires ;

- les demandes reconventionnelles de la commune sont irrecevables ; la commune a renoncé à ces conclusions en émettant un titre exécutoire ; elles doivent être rejetées en raison de l’illégalité de la clause prévoyant la « part Office national des forêts » de la redevance ; une personne publique ne peut cumuler émission d’un titre exécutoire avec une action indemnitaire reposant sur le même fondement ; aucun enrichissement sans cause n’est établi ; à titre subsidiaire, le montant doit être limité au montant de redevance renégocié entre la commune de La Guérinière et l’Office national des forêts ;

- elle doit être indemnisée de son déficit d’exploitation et du coût du financement de son déficit d’exploitation et renvoie à ses écritures dans l’instance 20NT01366 ;

- ses demandes sont fondées à titre principal sur la nullité du contrat, et sur la faute commise par la commune de La Guérinière à l’origine de cette nullité :

o l’application du contrat de décembre 2007 doit être écartée ; l’omission formelle masque le fait que le délégataire prend à sa charge des paiements étrangers à la délégation ;

o elle se prévaut de circonstances particulières justifiant l’inapplication du contrat puisqu’elle a demandé la régularisation des clauses financières ;

o un vice du consentement, au moins une erreur, entache le contrat ;

- à supposer que la convention de délégation de service public soit valide, la décision de résiliation est illégale car fondée sur le défaut de paiement d’une redevance illégale ; les fautes invoquées par la commune ne sont pas établies ou régularisables ; la décision de résiliation a été prononcée au terme d’une procédure irrégulière ; elle a droit à l’indemnisation de l’ensemble de ses préjudices, soit les pertes subies, les bénéfices manqués y compris son déficit d’exploitation et le coût de financement de ce déficit ;

- à supposer la décision de résiliation illégale, les stipulations de l’article 25 de la convention doivent être appliquées et prévoient le versement d’une indemnité réparant le préjudice subi ;

- elle doit obtenir l’indemnisation des biens de reprise, la commune reconnaissant d’ailleurs lui devoir 44 920 euros à ce titre.

III. Par une demande, enregistrée le 28 mai 2020, la SAS Les Moulins a saisi la cour d’une demande d’exécution du jugement n°s 1701650, 1802215 du tribunal administratif de Nantes du 19 février 2020 et d’injonction à la commune de La Guérinière de lui verser les sommes dues en application de ce jugement, augmentées des intérêts au taux légal, de la capitalisation des intérêts, et des intérêts prévus par l’article L. 313-1 du code monétaire et financier, dans un délai de 15 jours sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard.

Par une ordonnance n° 20NT01576 en date du 8 juin 2020, le président de la cour administrative d’appel a, en application de l’article R. 921-6 du code de justice administrative, décidé l’ouverture d’une procédure juridictionnelle.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code civil ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général des impôts ;

- le code monétaire et financier ;

- l’arrêté du 6 juillet 2010 fixant les normes et la procédure de classement des terrains de camping ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Béria-Guillaumie, première conseillère,

- les conclusions de M. Pons, rapporteur public,

- et les observations de M^e Liébeaux et M^e Benjamin, représentant la SAS Les Moulins, et de M^e Marchand, représentant la commune de La Guérinière.

Une note en délibéré, présentée pour la SAS Les Moulins par M^e Benjamin, a été enregistrée le 15 septembre 2021.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes n° 20NT01366, n° 20NT01532 et n° 20NT01576, présentées pour la SAS Les Moulins et la commune de La Guérinière, dont dirigées contre le même jugement, présentent à juger des questions similaires et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un même arrêt.

2. La commune de La Guérinière (Vendée) exploite depuis l’année 1968 un camping, anciennement dénommé « camping de la Sourderie » sur un terrain, situé dans la forêt domaniale de Noirmoutier, d’une contenance de 5 hectares, 58 ares et 90 centiares, situé sur les parcelles cadastrées section AK n° 251 et n° 167 p. Ces parcelles sont la propriété de l’Etat et sont gérées par l’Office national des forêts (ONF), avec lequel la commune a conclu une convention d’occupation. Cette convention d’occupation a été renouvelée par une convention conclue en février 2008 entre l’Etat, l’ONF et la commune de La Guérinière, autorisant l’exploitation, selon un cahier des charges établissant les principes d’une gestion forestière durable, du camping de la Sourderie, pour une durée maximale de neuf années entre le 1^er janvier 2008 et le 31 décembre 2016 en échange du paiement à l’ONF, par la commune, d’une redevance, calculée au prorata du chiffre d’affaires brut hors taxes correspondant aux recettes de l’exploitant du camping. L’article 2 de la convention tripartite autorisait la commune de La Guérinière à exploiter le camping de la Sourderie sous forme d’une délégation de service public, soumise à l’agrément préalable de l’ONF.

3. La commune de La Guérinière a fait paraitre en juin 2007 un avis d’appel d’offre pour la conclusion, pour une durée de neuf ans à compter du 1^er janvier 2008, d’une convention de délégation de service public portant sur l’exploitation du camping municipal de la Sourderie, dans le respect de la charte mise en place par l’ONF et son cahier des charges. M. C… B… a présenté sa candidature pour l’exploitation de ce camping. Son offre ayant été retenue par la commune, la gestion du camping, rebaptisé Camping des Moulins, a été confiée pour une durée de neuf années à M. B…, ou toute société qu’il pourrait substituer en cours de contrat, sous certaines conditions, par un contrat de délégation de service public du 27 décembre 2007. Par un avenant du 4 mars 2008, la SAS Les Moulins, dont les statuts avaient été signés le 5 février précédent et dont M. B… détenait 94 % du capital, a été substituée à ce dernier dans l’exécution de la convention du 27 décembre 2007. Un second avenant, signé le 10 août 2009, a porté la durée d’exécution du contrat signé en décembre 2007 à quinze années, soit jusqu’au 31 décembre 2022, afin de tenir compte des investissements engagés par la SAS Les Moulins.

4. Néanmoins, par un courrier du 18 juillet 2014, la commune de La Guérinière a mis en demeure la SAS Les Moulins de respecter ses obligations contractuelles, notamment de s’acquitter d’une somme due au titre des redevances prévues par les articles 12 et 13 de la convention de décembre 2007 et de communiquer à la commune les comptes rendus financiers complets de l’exploitation du camping au titre des années 2010 à 2013. Par ailleurs, dans cette mise en demeure, la commune relevait, entre autres, que la société avait procédé, sans autorisation, à des modifications de l’état des lieux et avait diminué le nombre d’emplacements, aménagé un parking, abattu des arbres et installé des habitations légères de loisirs. La commune de La Guérinière a réitéré la mise en demeure par des courriers des 22 août 2014 et du 15 janvier 2015, ce dernier courrier informant la société du début d’une procédure de résiliation de la délégation aux torts et risques du délégataire. Puis par une décision du 13 février 2015, la maire de la commune de La Guérinière, autorisée par une délibération du 12 février 2015 de son conseil municipal, a prononcé la résiliation du contrat conclu le 27 décembre 2007 pour faute aux torts exclusifs de la SAS Les Moulins avec effet immédiat.

5. Par un courrier du 4 mars 2015, la SAS Les Moulins a présenté à la commune de La Guérinière une demande d’indemnisation fondée sur l’enrichissement sans cause dont aurait bénéficié la commune, en invoquant l’illégalité des clauses financières de la convention du 27 décembre 2007 et en demandant le remboursement d’une somme totale de 1 738 242 euros TTC au titre des « part Office national des forêts » et « part commune » de la redevance depuis l’année 2008. Par un courrier du 13 août 2015, la commune de La Guérinière a indiqué à la SAS Les Moulins qu’aucune somme ne lui était due du fait de la résiliation de la convention, mais qu’au contraire, l’ancienne délégataire demeurait, au minimum, redevable d’une somme globale de 396 731,08 euros au titre des redevances non acquittées pendant l’exécution de la convention. La SAS Les Moulins a contesté cette position dans un courrier du 7 septembre 2015 et par cette même lettre, a demandé à la commune de La Guérinière le versement d’une somme globale de 1 681 000 euros au titre de l’indemnisation des biens de retour non encore amortis. Par un nouveau courrier du 5 avril 2016, la SAS Les Moulins a réitéré sa demande indemnitaire du 4 mars 2015. Puis, par un courrier du 16 décembre 2016, l’ancienne délégataire de la commune de La Guérinière a formé une nouvelle réclamation indemnitaire, par laquelle elle a réclamé, sur un fondement quasi-contractuel du fait de l’illégalité de la convention de délégation de service public, en premier lieu, le remboursement des redevances qu’elle avait réglées pendant la période d’exécution de la convention (1 738 242,31 euros TTC), en deuxième lieu, l’indemnisation de la valeur nette comptable des biens de retour (3 110 805,60 euros TTC), en troisième lieu, le paiement des stocks laissés sur place, en quatrième lieu, l’indemnisation de son déficit d’exploitation (1 281 012,89 euros TTC), en cinquième lieu l’indemnisation du coût de financement de son déficit d’exploitation (319 270,80 euros TTC avant la résiliation et 48 187,69 euros TTC après cette dernière, et 5 359,70 euros TTC au titre de la valeur résiduelle de rachat après le paiement de la dernière échéance des crédits-baux), en sixième lieu le rachat des stocks de gaz et de produits d’entretien de la piscine (2 926,18 euros TTC), en septième lieu, l’indemnisation des frais d’expertise (22 386,90 euros TTC) et des frais de consultation (12 000 euros TTC). Par ce même courrier, la SAS Les Moulins demandait, sur le fondement quasi-délictuel, l’indemnisation de son manque à gagner (546 069,60 euros TTC) et l’indemnisation de son préjudice moral et de son préjudice commercial (120 000 euros TTC). Sur les fondements quasi-contractuel et délictuel, la SAS Les Moulins demandait en conséquence le versement, avec intérêts, par la commune, d’une somme globale de 7 206 261,67 euros TTC. A titre subsidiaire, dans ce même courrier, la SAS Les Moulins invoquait l’illégalité de la décision de résiliation et demandait l’allocation, sur un fondement contractuel, des mêmes sommes au titre du remboursement des redevances, de la valeur nette comptable de biens de retour et des biens de reprise, du déficit d’exploitation, du coût de financement de son déficit d’exploitation, de la reprise des stocks, des frais d’expertise et dépenses associées, des frais d’établissement de son offre, du bénéfice manqué et de ses préjudices commercial et moral. Par un courrier du 9 janvier 2018, la commune de La Guérinière a adressé à la SAS Les Moulins un décompte des sommes qu’elle estimait dues par elle-même (720 330,23 euros au titre de la part non amortie des investissements, 44 920 euros au titre de l’indemnité de rachat des biens repris) et par son ancienne délégataire (396 731,08 euros TTC au titre des redevances non acquittées, 46 550 euros au titre de pénalités, 200 000 euros au titre du coût d’enlèvement des hébergements locatifs présents dans le camping).

6. La SAS Les Moulins a saisi le tribunal administratif de Nantes d’une première demande tendant à la condamnation de la commune de La Guérinière à lui verser, avec intérêts et capitalisation des intérêts, la somme globale de 6 835 278 euros TTC et d’une deuxième demande tendant à l’annulation de la décision du 9 janvier 2018 de la commune fixant le décompte des sommes réclamées et à la condamnation de la commune de La Guérinière à lui verser une somme globale de 6 540 192,07 euros TTC, avec intérêts et capitalisation. Par un jugement du 19 février 2020, le tribunal administratif de Nantes a, en premier lieu, estimé qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à l’annulation des décisions du 13 août 2015 et du 9 janvier 2018 et, en second lieu, condamné la commune de La Guérinière à verser à la SAS Les Moulins la somme globale de 1 271 982 euros avec intérêts à compter du 17 décembre 2016 et capitalisation des intérêts à compter du 17 décembre 2017 puis à chaque échéance annuelle. Par la requête n° 20NT01366, la SAS Les Moulins relève appel de ce jugement en tant qu’il n’a pas condamné la commune à lui verser une somme plus importante. Par la requête n° 20NT01532, la commune de La Guérinière relève appel de ce jugement. Enfin par la requête n° 20NT01576, la SAS Les Moulins demande l’exécution de ce jugement.

Sur l’appel de la commune de La Guérinière :

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :

7. En premier lieu, l’article R. 741-2 du code de justice administrative dispose que : « La décision mentionne que l’audience a été publique, sauf s’il a été fait application des dispositions de l’article L. 731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l’audience a eu lieu ou s’est poursuivie hors la présence du public. / Elle contient le nom des parties, l’analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. / Mention y est faite que le rapporteur et le rapporteur public et, s’il y a lieu, les parties, leurs mandataires ou défenseurs ainsi que toute personne entendue sur décision du président en vertu du troisième alinéa de l’article R. 732-1 ont été entendus. / Lorsque, en application de l’article R. 732-1-1, le rapporteur public a été dispensé de prononcer des conclusions, mention en est faite. / Mention est également faite de la production d’une note en délibéré. / La décision fait apparaître la date de l’audience et la date à laquelle elle a été prononcée. ». Par ailleurs, l’article R. 613-1-1 du même code dispose que : « Postérieurement à la clôture de l’instruction ordonnée en application de l’article précédent, le président de la formation de jugement peut inviter une partie à produire des éléments ou pièces en vue de compléter l’instruction. Cette demande, de même que la communication éventuelle aux autres parties des éléments et pièces produits, n’a pour effet de rouvrir l’instruction qu’en ce qui concerne ces éléments ou pièces. ». Enfin l’article R. 613-2 du code de justice administrative dispose que : « Si le président de la formation de jugement n’a pas pris une ordonnance de clôture, l’instruction est close trois jours francs avant la date de l’audience indiquée dans l’avis d’audience prévu à l’article R. 711-2. Cet avis le mentionne. (…) ».

8. Dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, le juge administratif a toujours la faculté de rouvrir l’instruction, qu’il dirige, lorsqu’il est saisi d’une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S’il décide d’en tenir compte, il rouvre l’instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu’il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l’exposé d’une circonstance de fait ou d’un élément de droit dont la partie qui l’invoque n’était pas en mesure de faire état avant la clôture de l’instruction et qui est susceptible d’exercer une influence sur le jugement de l’affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d’irrégularité de sa décision.

9. Il résulte de l’instruction qu’après en avoir informé les parties en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, le tribunal administratif a prononcé la clôture immédiate de l’instruction par une ordonnance du 26 juin 2019 prise en application des dispositions du dernier alinéa de l’article R. 613-1 du code de justice administrative aux termes desquelles : « (…) L’instruction peut également être close à la date d’émission de l’ordonnance prévue au premier alinéa lorsque la date prévue par l’article R. 611-11-1 est échue ». Cependant, postérieurement à cette date, par un courrier du 25 novembre 2019, le tribunal administratif de Nantes a demandé au conseil de la commune de La Guérinière de produire les justificatifs des sommes que la commune avait versées à l’Office national des forêts au titre de l’exercice 2014. Ce même courrier rappelait à la commune et à son conseil que l’instruction était rouverte uniquement en ce qui concerne ces éléments et pièces en application des dispositions de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative. En application des dispositions de l’article R. 613-2 du code de justice administrative, l’instruction, qui avait ainsi été partiellement réouverte, était à nouveau close trois jours avant l’audience qui se tenait le 22 janvier 2020, ainsi qu’il a été rappelé aux parties dans l’avis d’audience du 8 janvier 2020. Or, il résulte de l’instruction que la commune de La Guérinière n’a produit les pièces sollicitées en novembre 2019 que le 21 janvier 2020, veille même de l’audience alors que l’instruction partiellement réouverte était à nouveau close. Dans ces conditions, le tribunal administratif n’était pas tenu de prendre en compte la pièce en cause datée de l’année 2015, alors que la commune ne faisait état d’aucune circonstance l’ayant empêchée de produire cette pièce avant la clôture de l’instruction intervenue trois jours francs avant l’audience. En outre, dès lors que l’instruction avait été partiellement réouverte par la demande de pièces du 25 novembre 2019, la commune n’est pas fondée à soutenir qu’elle aurait été empêchée de produire les pièces avant la clôture de juin 2019. Enfin, pour attester qu’il avait satisfait à l’obligation de prendre connaissance de la pièce produite la veille de l’audience, le tribunal administratif pouvait se borner à la viser au nombre des « autres pièces du dossier ». Dans ces conditions, la commune de La Guérinière n’est fondée à soutenir, ni que les dispositions des articles R. 741-2 et R. 613-1-1 du code de justice administrative auraient été méconnues, ni que le tribunal administratif aurait méconnu son obligation d’impartialité par cette conduite de l’instruction.

10. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient la commune appelante, le tribunal administratif, qui n’était au demeurant pas tenu de viser l’ensemble des moyens et arguments de défense, a relevé dans ses visas que la commune invoquait que « de tels hébergements ne résultant pas d’une gestion normale, les déficits d’exploitation résultant des dépenses en lien avec ces hébergements ne peuvent donner lieu à indemnisation ». Le tribunal administratif a en outre explicitement répondu à cet argument de défense, au demeurant en l’accueillant, puisque les premiers juges ont affirmé au point 15 de leur jugement que : « Pour les mêmes motifs que ceux énoncés par le jugement du 23 mai 2018, passé en force de chose jugée, ces hébergements locatifs ne peuvent être regardés comme nécessaires à la bonne exécution du service public délégué. De sorte que les déficits d’exploitation qu’ils ont engendrés ne sauraient ouvrir droit à indemnité à la SAS Les Moulins », après avoir rappelé, au point 11, le principe selon lequel le co-contractant de l’administration dont le contrat a été annulé par le juge ne peut obtenir le remboursement du déficit d’exploitation qu’il a éventuellement supporté que si ce déficit était notamment effectivement nécessaire, dans le cadre d’une gestion normale, à la bonne exécution du service public. Dans ces conditions, la commune de La Guérinière n’est ni fondée à soutenir que le tribunal administratif aurait méconnu les dispositions de l’article R. 741-2 du code de justice administrative en ne visant pas son argumentation en défense tirée de l’absence de gestion normale du service public par la SAS Les Moulins, ni que le jugement serait insuffisamment motivé faute de répondre à cette même argumentation.

11. En dernier lieu, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, le juge administratif dispose, sans jamais y être tenu, de la faculté de joindre deux ou plusieurs affaires. La jonction est, par elle-même, insusceptible d’avoir un effet sur la régularité de la décision rendue et ne peut, par suite, être contestée en tant que telle devant le juge d’appel.

12. Il résulte de ce qui précède que la commune de La Guérinière n’est pas fondée à invoquer l’irrégularité du jugement du tribunal administratif de Nantes du 19 février 2020 au motif que les premiers juges ont joint les deux demandes présentées successivement le 21 février 2017 puis le 12 mars 2018 pour le compte de la SAS Les Moulins.

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :

S’agissant de la responsabilité quasi-contractuelle et quasi-délictuelle :

13. Il résulte de l’instruction que pour statuer sur les demandes de la SAS Les Moulins, le tribunal administratif a relevé qu’il avait, par un jugement du 14 mars 2018, annulé la convention de délégation de service public signée le 27 décembre 2007 entre la commune de La Guérinière et la SAS Les Moulins. Dès lors, pour condamner la commune de La Guérinière à verser à son ancienne délégataire les sommes de 1 021 982 euros au titre de l’indemnisation des déficits d’exploitation et de 250 000 euros au titre du coût de financement de ces mêmes déficits, le tribunal administratif s’est fondé (point 11) sur le droit du co-contractant de l’administration dont le contrat a été annulé par le juge à obtenir, sur le terrain quasi-délictuel, le remboursement des sommes utiles à la collectivité, notamment le remboursement du déficit d’exploitation éventuellement supporté et le coût de financement de ce dernier, lorsque notamment le déficit était nécessaire, dans le cadre d’une gestion normale, à la bonne exécution du service.

14. Dans le dernier état de ses écritures, la commune de La Guérinière invoque cependant le fait que la convention du 27 décembre 2007 n’était entachée d’aucune nullité, qu’elle devait être appliquée et se prévaut de la décision n°s 434353,434355 du Conseil d’Etat du 10 juillet 2020.

Quant à la nature de la convention du 27 décembre 2007 :

15. L’existence d’une délégation de service public suppose de caractériser la volonté d’une personne publique d’ériger des activités d’intérêt général en mission de service public et d’en confier la gestion à un tiers, sous son contrôle. Les obligations que l’autorité chargée de la gestion du domaine public peut imposer, tant dans l’intérêt du domaine et de son affectation que dans l’intérêt général, aux concessionnaires du domaine, sans exercer un droit de regard sur l’activité exercée par l’occupant, ne caractérisent pas une délégation de service public. Il en est de même de l’existence d’un programme d’investissements répondant au besoin de conservation des dépendances domaniales que l’occupant s’engage à réaliser sous sa seule responsabilité et dont la nature et la programmation sont laissées à son appréciation, ainsi que de l’existence d’une redevance déterminée conformément aux modalités de calcul des redevances d’occupation domaniale.

16. La commune de La Guérinière invoque, dans le dernier état de ses écritures et par renvoi à ses mémoires dans l’instance n° 20NT02078, l’inapplicabilité des dispositions de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales en vigueur à la date de la conclusion du « contrat de délégation service public » qui la liait à la société Les Moulins, opposable aux seules délégations de service public, au motif que ledit contrat conclu le 27 décembre 2007 ne serait pas une délégation de service public mais une convention d’occupation domaniale. Néanmoins, si cette convention mentionne à son seul article 4 l’existence d’une « convention d’occupation » et délimite la consistance de l’autorisation, dans son article 1^er, comme portant sur l’occupation d’un terrain et des bâtiments existants, il résulte de l’instruction que la convention, expressément intitulée, « contrat de délégation de service public » a été conclue après une procédure de publicité et de mise en concurrence. Il résulte ensuite des termes mêmes de cette convention que la commune de La Guérinière a entendu conserver le caractère d’un service public à l’exploitation de son camping municipal à la date de la conclusion du contrat litigieux, et s’est réservée à cet effet la possibilité d’imposer à tout moment au délégataire les modifications de ses « modalités d’exploitation rendues nécessaires par l’adaptation du service aux conditions économiques » (article 2), obligeant l’exploitant à assurer la continuité des services (article 5 bis). Elle a également organisé la possibilité de se substituer à l’exploitant dans la réalisation de travaux nécessaires au fonctionnement du service en cas de défaillance de celui-ci (article 10) et imposé la réalisation de travaux nécessaires à l’exploitation du camping, comme la mise aux normes d’une piscine (article 5). Il résulte également de l’instruction que si la convention litigieuse laisse le délégataire libre de fixer les tarifs du camping, elle organise un contrôle par la commune qui doit être informée annuellement et en début de saison touristique de ces tarifs (article 11). De même, la commune « définit la politique de gestion du terrain » (article 6), reçoit chaque année un compte-rendu financier et un compte-rendu d’activité (article 17) et exerce explicitement le contrôle technique et financier de l’exécution du contrat (article 18). En outre, il résulte de la convention conclue entre l’Etat, la commune de La Guérinière et l’ONF qu’il était interdit à la commune de La Guérinière de céder à un tiers les droits qui lui étaient conférés par l’ONF et que la collectivité était explicitement autorisée à exploiter son camping sous la forme d’une délégation de service public. Dans ces conditions, et alors en outre que la convention ne porte pas sur des parcelles domaniales appartenant à la commune de La Guérinière mais à l’Etat, la commune n’est pas fondée à soutenir que la convention qu’elle a conclue le 27 décembre 2007 avec M. B… n’avait pas la nature d’une délégation de service public.

Quant à la validité de la convention du 27 décembre 2007 :

17. Lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l’exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel.

18. Aux termes de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors en vigueur : « Les conventions de délégation de service public doivent être limitées dans leur durée. Celle-ci est déterminée par la collectivité en fonction des prestations demandées au délégataire. Lorsque les installations sont à la charge du délégataire, la convention de délégation tient compte, pour la détermination de sa durée, de la nature et du montant de l’investissement à réaliser et ne peut dans ce cas dépasser la durée normale d’amortissement des installations mises en œuvre. (…) / Les conventions de délégation de service public ne peuvent contenir de clauses par lesquelles le délégataire prend à sa charge l’exécution de services ou de paiements étrangers à l’objet de la délégation. / Les montants et les modes de calcul des droits d’entrée et des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante doivent être justifiés dans ces conventions. (…) ».

19. En premier lieu, l’article 12 de la convention conclue en décembre 2007 entre la commune de La Guérinière et M. B… stipule que : « En contrepartie de la mise à disposition de l’exploitant délégataires des équipements, installation et matériels appartenant à la Commune ou implantés sur le site, une redevance sera due à la Commune. / Cette redevance est égale à 10 % du chiffre d’affaires brut hors taxe » recettes camping « . / Cette redevance est payable de la manière suivante : / 30 % au 31 juillet de chaque année intéressée, / 40 % au 31 août de chaque année intéressée, / Le solde, calculé au prorata du chiffres d’affaires, au 30 novembre de l’année N. / Le paiement sera effectué par chèque libellé à l’ordre du Trésor Public. / L’exploitant délégataire devra justifier de ses recettes au vu des déclarations de taxe sur la valeur ajoutée qu’il s’engage à communiquer à la Commune dès leur établissement, la Commune se réservant le droit de procéder ou de faire procéder à un contrôle de ses documents comptables. (…) ».

20. L’omission de faire figurer dans une convention de délégation de service public, comme le prévoyait l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, la justification des montants et modes de calcul des droits d’entrée et des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante ne donne pas un caractère illicite au contrat ni n’affecte les conditions dans lesquelles les deux parties ont donné leur consentement et peut, au demeurant, être régularisée. Dès lors, une telle omission n’est pas de nature à justifier, en l’absence de toute autre circonstance particulière, que dans le cadre d’un litige entre les parties, l’application de ce contrat soit écartée.

21. Si l’article 1^er de la convention conclue entre la commune de La Guérinière et la SAS Les Moulins définit précisément les équipements existant sur le terrain concédé et diverses conditions d’exploitation du terrain de camping, il résulte de l’instruction que ni l’article 12, ni aucune stipulation de la convention conclue le 27 décembre 2007 ne comportent de justification du montant de la redevance perçue au profit de la commune ou du mode de calcul permettant de retenir le taux de 10 % du chiffre d’affaires brut de l’exploitant. Néanmoins, ainsi qu’il a été rappelé au point précédent, cette méconnaissance des dispositions de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales n’a pas donné un caractère illicite au contrat litigieux ni n’a affecté les conditions dans lesquelles la commune et M. B… ont donné leur consentement. Par ailleurs, ainsi qu’il a été rappelé au point 16 du présent arrêt, la convention en cause constitue une délégation de service public par laquelle la commune de La Guérinière a confié à son délégataire la gestion de son camping municipal, et non une convention portant uniquement occupation du domaine privé de l’Etat. Dès lors la SAS Les Moulins n’est pas fondée à soutenir que la convention conclue en décembre 2007 aurait pour objet d’assurer la sous-location du terrain et des immeubles à son profit moyennant une redevance versée à la commune de La Guérinière, occupante au premier chef du terrain appartenant à l’Etat et que le contrat aurait dès lors un caractère illicite. Par ailleurs, et pour les mêmes motifs, eu égard à l’objet de la convention qui était de confier la gestion du service public du camping municipal à un délégataire, la SAS Les Moulins ne peut sérieusement soutenir que son consentement aurait été vicié, par erreur ou par dol, au motif que la convention litigieuse, portant sur l’exploitation du camping municipal de La Guérinière, aurait en réalité eu pour objet principal de permettre à la commune de percevoir une redevance de « sous-location », au surplus uniquement destinée à financer des dépenses communales sans lien avec l’objet de la délégation de service public, et qu’elle aurait été ainsi trompée ou induite en erreur quant à l’objet réel de la convention. Enfin, la circonstance que la commune de La Guérinière a refusé, par courrier du 19 novembre 2012, de procéder à une renégociation des clauses financières des articles 12 et 13 de la convention de décembre 2007 n’est pas de nature à caractériser, contrairement à ce que soutient la SAS Les Moulins, une circonstance particulière d’une gravité telle que l’application du contrat devrait être écartée, en l’absence notamment d’un vice affectant gravement la légalité du choix du délégataire ou donnant un caractère illicite au contrat.

22. En second lieu, l’article 13 du contrat de délégation de service public conclu entre la commune de La Guérinière et la SAS Les Moulins stipule que : « Le terrain de camping étant exploité sur le domaine privé de l’Etat, géré par l’Office National des Forêts, une redevance dont le montant est fixé par la convention liant la commune à l’Office National des Forêts, conformément au document annexé, sera à reverser en sus de la redevance fixée à l’article 12. (…) ». Par ailleurs, l’article 5 de la convention conclue entre l’Etat, l’Office national des Forêts et la commune de La Guérinière stipule que : " 5.1.1. Montant de la redevance / L’autorisation d’occupation est accordée moyennant le paiement d’une redevance annuelle incompressible qui ne pourra être inférieure à 80 000 euros HT (quatre-vingt mille euros hors taxes) et sera calculée au prorata du chiffre d’affaires brut hors taxes correspondant aux recettes de toute nature encaissées à son profit par l’exploitant du terrain de camping y compris le montant des autorisations saisonnières s’il y en a. / Le prorata est fixé à : / 15 % pour les campings 4* / 16 % pour les campings 3* / 18 % pour les campings 2*. / Le titulaire justifiera de ses recettes au vu des déclarations de taxe sur la valeur ajoutée qu’il s’engage à communiquer à l’Office National des Forêts dès leur établissement, l’Office National des Forêts se réservant le droit de procéder à un contrôle de ses documents comptables. (…) ".

23. La SAS Les Moulins invoque également l’illicéité de la redevance instituée par les stipulations de l’article 13 de la convention de décembre 2007 et calculée conformément à l’article 5 de la convention tripartite conclue entre l’Etat, l’ONF et la commune de La Guérinière. Elle ne peut cependant, dès lors qu’elle est délégataire pour la gestion du service public communal du camping et non usager de ce même service, invoquer utilement l’absence de proportionnalité entre le montant de cette redevance et le service rendu, ou les dispositions de l’article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales. En admettant ensuite que le mode de calcul de la redevance instituée par l’article 13 de la convention litigieuse, destinée à être intégralement reversée par la commune à l’ONF, doive faire l’objet d’une justification, une telle omission ne donne pas un caractère illicite au contrat ni n’affecte les conditions dans lesquelles les deux parties ont donné leur consentement. Par ailleurs, l’éventuelle erreur manifeste d’appréciation entachant le montant de cette redevance n’est pas davantage de nature à justifier, en l’absence de toute autre circonstance particulière, que dans le cadre d’un litige entre les parties, l’application de la convention soit écartée dès lors que la disproportion alléguée n’affecte ni la licéité de l’objet du contrat, ni les conditions dans lesquelles la délégataire a donné son consentement. Enfin, et alors que les dispositions de l’article L. 2221-1 du code général de la propriété des personnes publiques prévoient que les personnes publiques gèrent librement leur domaine privé, la SAS Les Moulins n’est pas, en tout état de cause, fondée à soutenir que la redevance mise à la charge de la commune de La Guérinière par la convention tripartite conclue avec l’Etat et l’ONF serait dépourvue de base légale. Il suit de là que les stipulations de l’article 13 de la convention de décembre 2017 ne revêtent pas un caractère illicite devant conduire à écarter l’application de ladite convention, ou même ces seules stipulations.

24. Il résulte de tout ce qui précède qu’en l’absence d’irrégularité tenant au caractère illicite de la convention du 27 décembre 2007 ou à un vice d’une particulière gravité entachant cette même convention, l’application du contrat de délégation de service public ne peut, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, être écartée. Il suit de là que la commune de La Guérinière est fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes, pour indemniser la SAS Les Moulins, a écarté l’application de la convention de délégation de service public du 27 décembre 2007.

25. Il appartient à la cour, saisie par l’effet dévolutif de l’appel, de statuer sur les autres moyens présentés par la SAS Les Moulins devant le tribunal administratif de Nantes et devant la cour administrative d’appel de Nantes.

Quant à la validité de la décision de résiliation du 13 février 2015 :

26. L’article 21 « Déchéance » de la convention de délégation de service public conclue le 27 décembre 2007 stipule que : « L’exploitant délégataire peut être déchu du bénéfice du présent contrat : (…) / – en cas d’inobservation grave ou de transgression répétée des clauses de la convention ONF et de celles du présent contrat, et notamment si le service vient à être interrompu totalement ou partiellement pendant plus de 10 jours, cas de force majeure excepté, ou si, du fait de l’exploitant délégataire, la sécurité vient à être compromise par défaut d’entretien des installations et du matériel. / La déchéance est prononcée par la commune après mise en demeure, adressée par lettre recommandée avec accusé de réception, à l’exploitant délégataire de remédier aux fautes constatées dans un délai qu’elle lui impartit. Elle prend effet à compter du jour de sa notification à l’exploitant délégataire. / En cas de déchéance, il est fait application de l’article 25 ci-après ». L’article 22 « En cas de fin de contrat » de cette même convention stipule que : « Le présent contrat prend fin : / – à l’expiration de sa durée normale fixée à l’article 4. / – en cas de déchéance (article 21). / – en cas de résiliation de plein droit (article 24). / – en cas de résiliation unilatérale pour des motifs d’intérêt général (article 25). / – en cas de résiliation liée à la relation avec l’Office national des forêts. ».

27. Il résulte de l’instruction, notamment de la motivation de la décision du 13 février 2015 portant résiliation de la convention de délégation de service public, que celle-ci a été prononcée aux torts et risques de la délégataire. Le courrier du 13 février 2015 énumérait ainsi les motifs de cette décision : " – régler les redevances contractuelles dues dont le montant total s’élève à 392 897, 08 euros TTC (art 12 et 13 du contrat/ – remédier au déficit financier constaté par le cabinet d’expertise-comptable KPMG et assurer l’équilibre financier de l’exploitation du camping ; /  – se conformer à son obligation d’information spontanée à l’égard de la commune (art 12 et 17 contrat) dont notamment les documents requis dans les délais prévus au contrat (chiffre d’affaires prévisionnels, éléments comptables, etc….) ; / – se conformer à une comptabilité transparente et tenir une comptabilité particulière régie par le plan comptable (art 14 contrat) ; / – se conformer au pouvoir de contrôle de la délégation par la commune (article 18 contrat) ; / – respecter les obligations de la convention ONF (article 16 bis contrat) ; / respecter le nombre d’emplacements fixé par l’arrêté préfectoral du 10 mai 2011 (art 16 bis contrat) ; / – régulariser les constructions édifiées sans autorisation d’urbanisme ; / – exécuter de bonne foi ses obligations contractuelles sans y être contrainte par la commune ou par la voie judiciaire. ".

28. En premier lieu, il résulte de l’instruction et il n’est au demeurant pas contesté par la SAS Les Moulins qu’à la suite du refus de la commune de La Guérinière à la fin de l’année 2012 de renégocier les clauses financières des articles 12 et 13 de la convention de délégation de service public, la SAS Les Moulins a cessé de verser à la collectivité les redevances prévues par ces stipulations. S’il est également constant que la délégataire a repris ultérieurement le paiement des redevances correspondant à 15 % et à 10 % de son chiffre d’affaires, la société a de nouveau, malgré la mise en demeure adressée par la commune, mis fin après l’été 2014 au versement des redevances et a ainsi méconnu de manière durable ses obligations financières contractuelles en violation du principe de loyauté des relations contractuelles.

29. En second lieu, il résulte notamment du rapport de la visite d’inspection menée en juin 2016 par un inspecteur de l’ONF que des habitations légères de loisirs avaient été installées par la SAS Les Moulins sur le camping de La Guérinière sans qu’elle ait obtenu l’accord explicite de l’ONF pour l’installation de telles structures. La circonstance que l’accord de l’ONF pourrait être obtenu ou que cet établissement aurait donné à la société un tel accord dans un autre camping qu’elle exploite est sans incidence sur la méconnaissance par la SAS Les Moulins de ses obligations dans le cas du camping de La Guérinière. Il a également été observé par l’agent de l’ONF que la convention n’autorisait la mise en place d’un nombre maximum d’hébergements fixes qu’à hauteur de 35 % du nombre d’emplacements, soit 88 emplacements maximum, alors qu’il a été constaté que 109 emplacements du camping comportaient ce type d’hébergement. Il a également été relevé que l’emprise des installations fixes sur leurs emplacements respectifs dépassait les 30 % de la surface totale de l’emplacement autorisé par l’ONF. Enfin, il a été identifié d’une part que les hébergements locatifs temporaires que sont les tentes, bungalows ou caravanes, n’étaient pas démontés pendant la saison hivernale en méconnaissance des obligations fixées par l’établissement public et d’autre part, que certaines installations n’apparaissaient pas aisément démontables. Plusieurs méconnaissances des obligations imposées par l’ONF à la commune et qui s’imposaient à la société Les Moulins en application des stipulations de l’article 16 bis de la convention conclue le 27 décembre 2007, ont ainsi été établies.

30. En conséquence de tout ce qui précède, compte tenu des manquements précités relevés à son encontre, notamment financiers et au regard du respect des obligations strictes imposées par l’ONF, et alors d’une part, qu’au moins en ce qui concerne l’absence de versement des redevances, la commune a rappelé plusieurs fois à la société ses obligations et d’autre part, que la décision de résiliation est très amplement motivée, la SAS Les Moulins n’est pas fondée à contester le motif de la résiliation prononcée par la commune de La Guérinière, fondée sur les stipulations de l’article 21 de la convention de décembre 2007, et à soutenir que la commune aurait dû prononcer une résiliation pour un motif d’intérêt général ou d’illicéité du contrat.

31. Enfin, il résulte de tout ce qui précède qu’en l’absence de caractère fautif de la résiliation et dès lors que la convention du 27 décembre 2007 n’est pas entachée d’un vice justifiant que son application soit écartée, la SAS Les Moulins n’est pas fondée à invoquer la responsabilité quasi-délictuelle de la commune de La Guérinière.

S’agissant de la responsabilité contractuelle de la commune de La Guérinière :

Quant aux stipulations applicables :

32. L’article 23 de la convention du 27 décembre 2007 stipule que : " A l’expiration du contrat pour quelque cause que ce soit, la commune est substituée dans les droits et obligations de l’exploitant délégataire. / Les biens nécessaires à l’exploitation sont remis à la commune selon les modalités suivantes : / – les biens immeubles et meubles mis à disposition de l’exploitant délégataire par la commune font retour gratuitement à cette dernière en bon état d’entretien et de fonctionnement compte-tenu de leur âge ; / – la commune se réserve le droit d’acquérir, en totalité ou en partie, les approvisionnements et les stocks existants, à prix fixé par dire d’expert. « . Par ailleurs, aux termes de l’article 25 de la convention : » (…) En cas de résiliation unilatérale : – les biens fournis par l’exploitant délégataire (selon inventaire) et qui ont été financés au moyen d’emprunts contractés par l’exploitant délégataire, à charge pour la commune de se substituer à l’exploitant pour le paiement des annuités restant à courir et de lui verser la différence éventuelle entre la valeur vénale du bien fixée à dire d’expert, et le montant du capital restant à rembourser. / – les autres biens fournis par l’exploitant délégataire peuvent être repris par la commune moyennant indemnité de rachat fixée à dire d’expert ou sans indemnité si ces biens sont amortis, déduction faite des créances éventuelles de la commune, le montant de cette indemnité est versé à l’exploitant délégataire dans les 3 mois qui suivent la fin du contrat (…). ".

33. Ainsi qu’il a été indiqué au point 30 du présent arrêt, la SAS Les Moulins n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que la commune de La Guérinière a prononcé la résiliation à ses torts de la convention de délégation de service public conclue le 27 décembre 2007. Le litige indemnitaire soulevé entre cette société et la SAS Les Moulins doit donc être réglé sur le fondement de l’article 21 de cette convention, qui prévoit la résiliation de la convention « en cas d’inobservation grave ou de transgression répétée des clauses de la convention ONF et de celles du présent contrat ». Les stipulations de l’article 21 de la convention renvoient par ailleurs explicitement, sans qu’il puisse être constaté l’existence d’une erreur matérielle, aux stipulations de l’article 25 de cette même convention.

34. En premier lieu, lorsque la collectivité publique résilie une concession de service public avant son terme normal, le concessionnaire est fondé à demander l’indemnisation du préjudice qu’il subit à raison du retour des biens nécessaires au fonctionnement du service public à titre gratuit dans le patrimoine de cette collectivité, lorsqu’ils n’ont pu être totalement amortis, soit en raison d’une durée du contrat inférieure à la durée de l’amortissement de ces biens, soit en raison d’une résiliation à une date antérieure à leur complet amortissement. Lorsque l’amortissement de ces biens a été calculé sur la base d’une durée d’utilisation inférieure à la durée du contrat, cette indemnité est égale à leur valeur nette comptable inscrite au bilan. Dans le cas où leur durée d’utilisation était supérieure à la durée du contrat, l’indemnité est égale à la valeur nette comptable qui résulterait de l’amortissement de ces biens sur la durée du contrat. Si, en présence d’une convention conclue entre une personne publique et une personne privée, il est loisible aux parties de déroger à ces principes, l’indemnité mise à la charge de la personne publique au titre de ces biens ne saurait en toute hypothèse excéder le montant calculé selon les modalités précisées ci-dessus.

35. Par ailleurs, dans le cadre d’une délégation de service public ou d’une concession de travaux mettant à la charge du cocontractant les investissements correspondant à la création ou à l’acquisition des biens nécessaires au fonctionnement du service public, l’ensemble de ces biens, meubles ou immeubles, appartient, dans le silence de la convention, dès leur réalisation ou leur acquisition, à la personne publique. D’une part, lorsque des ouvrages nécessaires au fonctionnement du service public, et ainsi constitutifs d’aménagements indispensables à l’exécution des missions de ce service, sont établis sur la propriété d’une personne publique, ils relèvent de ce fait du régime de la domanialité publique. La faculté offerte aux parties au contrat d’en disposer autrement ne peut s’exercer, en ce qui concerne les droits réels dont peut bénéficier le cocontractant sur le domaine public, que selon les modalités et dans les limites définies aux articles L. 2122-6 à L. 2122-14 du code général de la propriété des personnes publiques ou aux articles L. 1311-2 à L. 1311-8 du code général des collectivités territoriales et à condition que la nature et l’usage des droits consentis ne soient pas susceptibles d’affecter la continuité du service public. D’autre part, le contrat peut attribuer au délégataire ou au concessionnaire, pour la durée de la convention, la propriété des ouvrages qui, bien que nécessaires au fonctionnement du service public, ne sont pas établis sur la propriété d’une personne publique, ou des droits réels sur ces biens, sous réserve de comporter les garanties propres à assurer la continuité du service public, notamment la faculté pour la personne publique de s’opposer à la cession, en cours de délégation, de ces ouvrages ou des droits détenus par la personne privée. A l’expiration de la convention, les biens qui sont entrés, en application des principes énoncés ci-dessus, dans la propriété de la personne publique et ont été amortis au cours de l’exécution du contrat font nécessairement retour à celle-ci gratuitement, sous réserve des clauses contractuelles permettant à la personne publique, dans les conditions qu’elles déterminent, de faire reprendre par son cocontractant les biens qui ne seraient plus nécessaires au fonctionnement du service public. Le contrat qui accorde au délégataire ou concessionnaire, pour la durée de la convention, la propriété des biens nécessaires au service public autres que les ouvrages établis sur la propriété d’une personne publique, ou certains droits réels sur ces biens, ne peut, sous les mêmes réserves, faire obstacle au retour gratuit de ces biens à la personne publique en fin de délégation. Par ailleurs, les parties peuvent convenir d’une faculté de reprise par la personne publique, à l’expiration de la délégation ou de la concession, et moyennant un prix, des biens appartenant au délégataire qui ne sont pas nécessaires au fonctionnement du service.

36. Si la commune soutient que les stipulations de l’article 25 de la convention du 27 décembre 2007 n’ouvrent aucun droit à indemnisation de la société Les Moulins, il ne résulte pas de cet article, et d’aucun autre article de la convention du 27 décembre 2007, que les parties ont entendu régir par ces stipulations la situation, en cas de résiliation anticipée, des biens de retour nécessaires à l’exploitation du service public du camping municipal de La Guérinière. Du reste ces stipulations, à la rédaction incomplète, n’organisent aucune obligation pour la commune de reprendre les biens cités, qui n’ont par ailleurs pas fait l’objet d’un inventaire. En tout état de cause, en admettant que ces mêmes stipulations s’appliquent aux biens de retour répondant à la définition donnée au point précédent, le dispositif ainsi créé, en ce qu’il imposerait à la commune le paiement d’annuités d’emprunts en lieu et place du délégataire, méconnait le principe de la gratuité du retour de tels biens qui lui appartiennent dès leur édification ou installation. Dans ces conditions, dans le silence de la convention du 27 décembre 2017 sur la situation des biens de retour en cas de résiliation anticipée, il y a lieu de faire application des principes indemnitaires rappelés au point précédent.

37. En second lieu, l’article 25 « Résiliation unilatérale » de la convention du 27 décembre 2007 prévoit notamment que : « (…) En outre, l’exploitant délégataire a droit au versement d’une indemnité réparant le préjudice subi. A défaut d’accord amiable, elle est fixée par la juridiction administrative compétente. (…) ».

38. Ces stipulations, applicables en l’espèce par renvoi de l’article 21 de ladite convention relatif à la déchéance, ne sauraient avoir pour objet et pour effet, en cas de résiliation prononcée en raison des fautes commises par le délégataire, de permettre à ce dernier, auquel est imputable la résiliation, d’obtenir une indemnisation au-delà du préjudice qu’il subit à raison du retour des biens nécessaires au fonctionnement du service public à titre gratuit dans le patrimoine de cette collectivité, lorsqu’ils n’ont pu être totalement amortis. Par suite, la commune de La Guérinière est fondée à soutenir que ces stipulations ne peuvent servir, en l’espèce, de fondement à une indemnisation de la société Les Moulins à ce titre.

Quant à l’indemnisation de la SAS Les Moulins :

39. S’agissant d’une délégation de service public, le co-contractant de l’administration peut prétendre, sur le terrain quasi-contractuel, au remboursement des dépenses d’investissement qu’il a effectuées relatives aux biens nécessaires ou indispensables à l’exploitation du service, à leur valeur non amortie évaluée à la date à laquelle ces biens font retour à la personne publique, ainsi que du déficit d’exploitation qu’il a éventuellement supporté sur la période et du coût de financement de ce déficit, pour autant toutefois qu’il soit établi, au besoin après expertise, que ce déficit était effectivement nécessaire, dans le cadre d’une gestion normale, à la bonne exécution du service public et que le coût de financement de ce déficit est équivalent à celui qu’aurait supporté ou fait supporter aux usagers le délégant.

40. En l’espèce le tribunal administratif de Nantes a, sur le fondement quasi-contractuel et en application des principes résumés au point précédent, condamné la commune de La Guérinière à verser à la SAS Les Moulins la somme de 1 021 982 euros au titre de ses déficits d’exploitation indemnisables et la somme de 250 000 euros au titre du coût de financement des déficits d’exploitation. Néanmoins, ainsi qu’il a été rappelé précédemment, la SAS Les Moulins n’est pas fondée à invoquer la responsabilité quasi-contractuelle de la commune de La Guérinière, ni au demeurant sa responsabilité quasi-délictuelle. Il suit de là, sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité de la demande de première instance de la SAS Les Moulins ou le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait omis d’opposer l’autorité de la chose jugée, que la commune de La Guérinière est fondée à soutenir que c’est à tort que le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes l’a condamnée à verser à son ancienne délégataire la somme de 1 271 982 euros.

S’agissant des demandes reconventionnelles de la commune de La Guérinière :

41. Les collectivités publiques peuvent, en matière contractuelle, soit constater elles-mêmes les créances qu’elles détiennent sur leurs cocontractants et émettre des titres exécutoires, soit saisir le juge administratif d’une demande tendant au recouvrement de ces créances. Toutefois, elles ne peuvent pas saisir d’une telle demande le juge lorsqu’elles ont décidé, préalablement, à cette saisine, d’émettre des titres exécutoires en vue de recouvrer les sommes en litige. Dans un tel cas, dans la mesure où la décision demandée au juge aurait les mêmes effets que le titre émis antérieurement, la demande présentée, fondée sur la responsabilité contractuelle, est dépourvue d’objet et par suite irrecevable.

42. Cette règle ne s’oppose pas à ce que les collectivités publiques qui ont décidé de constater elles-mêmes les créances contractuelles qu’elles détiennent sur leurs cocontractants et d’émettre des titres exécutoires, puissent saisir le juge administratif d’une demande recherchant la responsabilité extra contractuelle de leurs cocontractants à raison de l’illégalité des contrats en litige. Dans un tel cas, dans la mesure où la demande présentée au juge n’a ni le même fondement ni les mêmes effets que le titre exécutoire émis antérieurement, cette demande fondée sur la responsabilité extra-contractuelle ne peut être regardée comme dépourvue d’objet et par suite irrecevable.

43. Il résulte de l’instruction que le 28 décembre 2019, la commune de La Guérinière a émis un titre exécutoire à l’encontre de la SAS Les Moulins d’un montant de 293 029,88 euros, correspondant au montant non acquitté par cette dernière de la « part Office national des forêts » de la redevance due, pour l’année 2014, en application des stipulations de l’article 12 de la convention du 27 décembre 2007. Si le montant de ce titre exécutoire correspond exactement au montant demandé, par le biais d’une demande reconventionnelle, par la commune de La Guérinière dans l’instance devant le tribunal administratif de Nantes, il résulte de l’instruction qu’à la différence de la créance fondant le titre exécutoire du 28 décembre 2019, la demande reconventionnelle de la commune de La Guérinière est basée sur un fondement quasi-contractuel et sur l’enrichissement sans cause dont aurait bénéficié la SAS Les Moulins du fait de l’occupation du terrain sur lequel le camping est implanté en 2014. La demande présentée au juge n’a donc ni le même fondement ni les mêmes effets que le titre exécutoire au demeurant émis postérieurement à la présentation de la demande reconventionnelle devant les premiers juges. La commune de La Guérinière est donc fondée à soutenir que cette demande reconventionnelle était recevable.

44. En revanche, ainsi qu’il a été rappelé précédemment, en l’absence d’irrégularité tenant au caractère illicite de la convention de décembre 2007 ou à un vice d’une particulière gravité entachant cette même convention, l’application du contrat de délégation de service public du 27 décembre 2007 ne peut, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, être écartée. La commune de La Guérinière n’est donc pas fondée à demander la condamnation de la SAS Les Moulins sur un fondement quasi-contractuel dès lors que l’occupation du terrain de camping par la société en 2014 trouve sa justification dans l’application de la convention de délégation de service public du 27 décembre 2007.

45. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de La Guérinière est uniquement fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes l’a condamnée à verser la somme de 1 271 982 euros à la SAS Les Moulins.

Sur l’appel de la SAS Les Moulins :

46. En premier lieu, s’agissant de la demande de la SAS Les Moulins tendant à la condamnation de la commune de La Guérinière à lui verser la somme de 1 738 242,31 euros TTC au titre des redevances qu’elle a acquittées en application des stipulations des articles 12 et 13 de la convention du 27 décembre 2007, il résulte de ce qui a été dit précédemment, qu’en l’absence d’irrégularité tenant au caractère illicite de la convention de décembre 2007 ou à un vice d’une particulière gravité entachant cette même convention, l’application du contrat de délégation de service public ne peut, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, être écartée. Il suit de là que la SAS Les Moulins n’est pas fondée à demander la condamnation de la commune de La Guérinière à lui rembourser le montant des redevances déjà versées au titre des stipulations des articles 12 et 13 de la convention de délégation de service public. Ces conclusions ont, en outre, été rejetées par l’arrêt n°s 20NT02078, 20NT02079, 20NT02080 de ce jour.

47. En deuxième lieu, la SAS Les Moulins conteste l’évaluation faite par les premiers juges de ses déficits d’exploitation indemnisables et du coût de financement de ces déficits, ainsi que la non-application de la taxe sur la valeur ajoutée dans ce calcul. Cependant, ainsi qu’il a été rappelé précédemment, et dès lors que le principe de loyauté contractuelle fait obstacle à ce que l’application de la convention du 27 décembre 2007 soit écartée, la SAS Les Moulins n’est pas fondée à invoquer la responsabilité quasi-contractuelle de la commune de La Guérinière, ni au demeurant sa responsabilité quasi-délictuelle pour demander à être indemnisée à ces titres.

48. En troisième lieu, la SAS Les Moulins demande la condamnation de la commune de La Guérinière à lui verser la somme de 69 359,96 euros au titre des biens repris par la commune, en application des stipulations du deuxième tiret du deuxième alinéa de l’article 25 de la convention du 27 décembre 2007. Il résulte d’un courrier du 9 janvier 2018 de la maire de la commune de La Guérinière en réponse aux demandes indemnitaires présentées par la société Les Moulins en conséquence de la résiliation de la convention du 27 décembre 20017 que celle-ci a, d’une part, admis le fait que la commune avait décidé de conserver divers biens laissés par la délégataire à l’issue de la résiliation et, d’autre part, qu’en conséquence, sur le fondement des stipulations de l’article 25 mentionné, il convenait d’indemniser la société Les Moulins pour un montant de 44 920 euros. Il n’est pas contesté que la commune n’a jamais procédé au versement de cette somme. Si la société Les Moulins réclame un montant supérieur à celui ainsi admis par la commune, les pièces au dossier ne permettent pas de faire droit à ses prétentions faute d’établir la reprise des biens cités ou une valeur supérieure à celle admise par la commune en 2018. Par suite, il est mis à la charge de la commune de La Guérinière une somme de 44 920 euros HT, soit 53 904 euros TTC, au titre de l’indemnisation des biens de reprise.

49. En quatrième lieu, la société Les Moulins soutient qu’elle doit être indemnisée pour un montant de 4 015,63 euros TTC des dépenses qu’elle a engagées pour l’achat de gaz et d’hypochlorite de sodium nécessaires au fonctionnement du camping et qui ont été laissés dans des cuves idoines lors de la résiliation de la convention. Il résulte d’un courrier de la maire de La Guérinière du 9 juin 2015 que la commune reconnait l’existence de ces produits. Il ne résulte pas de l’instruction, et il n’est pas soutenu, que ces produits auraient été restitués à la société Les Moulins après la déchéance de la convention, alors que la société n’avait plus de libre d’accès au site. Il y a lieu en conséquence de faire droit à la demande indemnitaire de la société Les Moulins pour un montant non contesté de 2 926,18 euros TTC. Si l’intéressée demande une actualisation de cette somme, celle-ci résultera de l’application d’intérêts au taux légal courant sur la somme ainsi due.

50. En dernier lieu, si la société Les Moulins demande également à ce qu’il soit fait droit à toutes ses demandes indemnitaires de première instance, elle ne précise pas en cause d’appel les motifs de sa contestation. Par suite, ces demandes ne peuvent qu’être rejetées.

51. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Les Moulins n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement contesté, le tribunal administratif de Nantes n’a pas condamné la commune de La Guérinière à lui verser une somme supérieure à la condamnation prononcée et que par ailleurs, la condamnation de la commune doit être ramenée à la somme globale de 56 830,18 euros TTC. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 17 décembre 2016, date à laquelle sa réclamation du 16 décembre 2016 a été reçue par la commune, et les intérêts seront capitalisés au 17 décembre 2017 et à chaque échéance annuelle.

Sur la demande d’exécution du jugement n°s 1701650,1802215 du tribunal administratif de Nantes :

52. Le présent arrêt réformant le jugement du tribunal administratif de Nantes du 19 février 2020 en tant qu’il a condamné la commune de La Guérinière à verser à la SAS Les Moulins une somme excédant la somme de 56 830,18 euros, la demande d’exécution de ce même jugement présentée par la SAS Les Moulins et tendant à obtenir le versement de ces sommes au-delà de ce montant doit être rejetée. En revanche, il y a lieu, en exécution de ce jugement, d’enjoindre à la commune de La Guérinière de verser à la SAS Les Moulins la part non acquittée de la somme de 56 830,18 euros, avec les intérêts et leur capitalisation tels que rappelés au point précédent, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Il n’y a pas lieu dans les circonstances de l’espèce d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais du litige :

53. Il n’apparait pas inéquitable, dans les circonstances de l’espèce, de laisser à la charge de chacune des parties les frais d’instance qu’elles ont exposés.

DECIDE :

Article 1^er : La commune de La Guérinière est condamnée à verser à la SAS Les Moulins la somme de 56 830,18 euros avec intérêts au taux légal à compter du 17 décembre 2016. Les intérêts seront capitalisés au 17 décembre 2017 et à chaque échéance annuelle.

Article 2 : L’article 2 du jugement n°s 1701650, 1802215 du tribunal administratif de Nantes du 19 février 2020 est réformé en ce qu’il a de contraire à l’article 1^er du présent arrêt.

Article 3 : Il est enjoint à la commune de La Guérinière, en exécution du jugement n°s 1701650, 1802215 du 19 février 2020 du tribunal administratif de Nantes, de verser à la société Les Moulins la part non acquittée de la somme de 56 830, 18 euros, avec intérêts au taux légal à compter du 17 décembre 2016 et capitalisation des intérêts au 17 décembre 2017 et à chaque échéance annuelle ultérieure, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : Le surplus des demandes de la SAS Les Moulins devant le tribunal administratif de Nantes et de ses conclusions d’appel devant la cour administrative d’appel de Nantes, les demandes reconventionnelles de la commune de La Guérinière devant le tribunal administratif de Nantes et le surplus de ses conclusions d’appel devant la cour administrative d’appel de Nantes sont rejetées.

Article 5 : Les conclusions de la SAS Les Moulins et de la commune de La Guérinière tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Les Moulins et à la commune de La Guérinière.

Délibéré après l’audience du 14 septembre 2021, à laquelle siégeaient :

- M. Rivas, président de la formation de jugement,

- M. Guéguen, premier conseiller,

- M^me Béria-Guillaumie, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1^er octobre 2021.

La rapporteure,

M. BERIA-GUILLAUMIELe président,

C. RIVAS

La greffière,

V. DESBOUILLONS

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N°s 20NT01366, 20NT01532, 20NT01576