Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté du 2 décembre 2020 par lequel le maire de Saint-Lormel (Côtes-d’Armor) a fait opposition à la déclaration préalable présentée en vue de la division de la parcelle cadastrée section ZL n° 48 située 26 lieu dit D….

Par un jugement n° 2005807 du 1er décembre 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 1er février 2024 et 24 juin 2025, M. A… B…, représenté par M^e Jean-Meire, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 1er décembre 2023 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 2 décembre 2020 par lequel le maire de Saint-Lormel a fait opposition à la déclaration préalable présentée en vue de la division de la parcelle cadastrée section ZL n° 48 située 26 lieudit D… ;

3°) d’enjoindre au maire de Saint-Lormel de lui délivrer un arrêté de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard et, à défaut, de réexaminer sa demande dans les mêmes conditions de délais et d’astreinte ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Lormel le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. B… soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges n’ont pas répondu au moyen tiré de ce que le plan local d’urbanisme intercommunal n’était pas exécutoire à la date de l’arrêté contesté ;

- l’opération contestée ne méconnait pas les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ; le schéma de cohérence territoriale identifie le secteur comme étant en continuité du secteur urbanisé de Plancoët ; le secteur est en continuité de l’agglomération de Plancoët ;

- le motif tiré de ce que le projet contesté méconnait les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal relatives à la zone A est entaché d’erreur de droit ; le plan local d’urbanisme intercommunal de Dinan Agglomération n’était pas exécutoire dès lors qu’il n’avait pas été publié sur le site « Géoportail de l’urbanisme » ;

- par la voie de l’exception, le classement en zone A du terrain de l’opération en litige par le règlement du plan local d’urbanisme intercommunal est illégal ; le classement en zone A du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal n’est pas cohérent avec les autres documents de ce plan ; le terrain de l’opération en cause ne peut être regardé comme présentant une vocation agricole et ne s’insère pas dans un secteur à vocation agricole.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mai 2024, la commune de Saint-Lormel, représentée par M^e Gosselin, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M. B… une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. B… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Dubost,

- les conclusions de M^me Ody, rapporteure publique,

- les observations de M^me C…, élève-avocate, en présence de M^e Jean-Meire, représentant M. B… et celles de M^e Garet, substituant M^e Gosselin, représentant la commune de Saint-Lormel.

Considérant ce qui suit :

M. A… B…, propriétaire de la parcelle cadastrée section ZL n° 48 située 26 lieu dit D… à Saint-Lormel (Côtes-d’Armor), a déposé le 6 novembre 2020 une déclaration préalable en vue de diviser son terrain en deux lots, dont un lot à construire. Par un arrêté du 2 décembre 2020, le maire de Saint-Lormel s’est opposé à cette déclaration préalable. M. B… a alors demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler cet arrêté. Il relève appel du jugement du 1er décembre 2023 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. ».

Il ressort du jugement attaqué que le tribunal administratif de Rennes, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments présentés à l’appui du moyen tiré de ce que le plan local d’urbanisme intercommunal de Dinan Agglomération ne pouvait trouver à s’appliquer à sa demande de déclaration préalable faute d’avoir acquis un caractère exécutoire, a écarté explicitement ce moyen au point 11 de son jugement. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le tribunal aurait omis de répondre au moyen tiré de l’erreur de droit doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

Pour s’opposer à la demande formée par M. B… le 6 décembre 2020, le maire de Saint-Lormel a estimé, d’une part, que le projet méconnait les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme dès lors qu’il prévoit une extension de l’urbanisation qui n’est pas située en continuité d’un village ou d’une agglomération, et d’autre part, que les dispositions de la zone A du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal valant plan local de l’habitat (PLUiH) n’autorisent pas la construction d’habitations ou de nouveaux logements dans cette zone.

En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. (…) ».

D’une part, il résulte de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, se distinguant des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés.

D’autre part, il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme qui prévoient que l’extension de l’urbanisation ne peut se réaliser qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec l’article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu’elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. Le respect du principe de continuité posé par l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme s’apprécie en resituant le terrain d’assiette du projet dans l’ensemble de son environnement, sans s’en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain.

Le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT), dans sa partie intitulée « L’application partagée de la loi Littoral » indique que : « Sur la base des définitions exprimées dans le PADD, le SCoT énumère, dans le tableau suivant, les agglomérations et les villages littoraux pouvant être amenés à s’étendre, dans le cadre des projets d’urbanisme locaux. Seuls, en extension de ces entités bâties pourront être positionnées des zones à urbaniser, à vocation d’habitat et d’économie ». Au sein de la commune de Saint-Lormel, ce document identifie en tant qu’agglomération le bourg et « les secteurs en continuité avec l’agglomération de Plancoët » sans préciser que le secteur D… appartiendrait à cette agglomération. En revanche, il n’identifie aucun village sur le territoire de la commune de Saint-Lormel au sens des dispositions de la loi Littoral.

Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du schéma de cohérence territoriale du pays de Dinan indique dans son chapitre intitulé « Proposer un cadre à l’urbanisation des agglomérations et villages littoraux » que « Les agglomérations et les villages littoraux sont caractérisés par une vie sociale, induite par : /1. La présence d’un ou plusieurs bâtiments offrant de services de proximité, administratifs, cultuels ou commerciaux, tout ou une partie de l’année ; / 2. Une composition urbaine caractérisée par une unité tant dans l’aspect du bâti, que par son organisation et son implantation spatiale le long des voies de communication et les espaces publics. (…) L’agglomération littorale se distingue du village littoral en étant généralement le bourg historique de la commune. Elle comporte une plus grande densité d’équipements, de service et de commerce. Dans le cadre du Scot, l’agglomération littorale est le lieu privilégié du développement des fonctions attachées à l’armature territoriale définie (accueil démographique, développement commercial, etc.). ».

Il ressort des pièces du dossier, notamment des documents cartographiques et des photographies, que le secteur D…, auquel appartient le terrain de l’opération en litige, comporte une quinzaine de constructions implantées sur un seul rang autour d’une voie de communication unique et de manière peu dense, sur de vastes parcelles. Par ailleurs, si ce secteur est situé à proximité de l’agglomération de Plancoët, il en est toutefois séparé par un espace non bâti. Si M. B… fait valoir que le DOO du SCOT du Pays de Dinan n’a pas identifié de coupure d’urbanisation entre l’agglomération de Plancoët et le secteur de la Roseraie, cette circonstance n’est toutefois pas de nature à établir que ce secteur serait en continuité de l’agglomération au sens et pour l’application des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Dans ces conditions, le terrain du projet en cause ne peut être regardé ni comme se situant dans la continuité de l’agglomération de Plancoët ni comme appartenant à un village ou une agglomération distincte de cette agglomération notamment en tenant compte des dispositions du SCOT du Pays de Dinan, qui sont suffisamment précises et dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu’elles seraient incompatibles avec les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Par suite, en s’opposant à la demande de M. B… au motif que le projet contesté méconnait les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, le maire de Saint-Lormel n’a pas fait une inexacte application de ces dispositions.

En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable en l’espèce : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement. (…) / La publication ou l’affichage des actes mentionnés au premier alinéa sont assurés sous forme papier. La publication peut également être assurée, le même jour, sous forme électronique, dans des conditions, fixées par un décret en Conseil d’Etat, de nature à garantir leur authenticité. Dans ce dernier cas, la formalité d’affichage des actes a lieu, par extraits, à la mairie et un exemplaire sous forme papier des actes est mis à la disposition du public. La version électronique est mise à la disposition du public de manière permanente et gratuite. » et aux termes de l’article R. 153-22 du même code : « A compter du 1er janvier 2020, la publication, prévue au premier alinéa de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, des délibérations mentionnées à l’article R. 153-20 ainsi que celle des documents sur lesquels elles portent s’effectue sur le portail national de l’urbanisme mentionné à l’article L. 133-1 selon des modalités fixées par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme. ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 153-24 du code de l’urbanisme, en vigueur à la date de la délibération approuvant le PLUiH de Dinan Agglomération : « Lorsque le plan local d’urbanisme (…) comporte des dispositions tenant lieu de programme local de l’habitat, il est publié et transmis à l’autorité administrative compétente de l’Etat dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. / Il devient exécutoire à l’issue d’un délai d’un mois à compter de sa transmission à l’autorité administrative compétente de l’Etat. ». Aux termes de l’article R. 153-20 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : « Font l’objet des mesures de publicité et d’information prévues à l’article R. 153-21 : / (…) 2° La délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d’urbanisme ; (…). » et aux termes de l’article R. 153-21 dudit code dans sa rédaction applicable au litige : « Tout acte mentionné à l’article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l’établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / (…) L’arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l’exécution de l’ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l’affichage étant celle du premier jour où il est effectué. ».

Il résulte de ces dispositions, qu’à la date d’approbation du PLUiH de Dinan Agglomération, le 27 janvier 2020, la publication sur le portail national de l’urbanisme n’était pas au nombre des mesures conditionnant le caractère exécutoire d’un plan local d’urbanisme, celle-ci résultant de son affichage et de sa transmission à l’autorité compétente de l’Etat. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le PLUiH de Dinan Agglomération a été transmis au contrôle de légalité le 28 janvier 2020 et affiché le 29 janvier 2020. Le PLUiH a donc acquis un caractère exécutoire un mois après sa transmission au préfet, soit à la date du 28 février 2020, et le maire de Saint-Lormel était donc fondé à opposer ses dispositions à la demande de M. B… déposée le 6 novembre 2020. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté contesté est entaché d’erreur de droit doit être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s’applique. ». Aux termes de l’article L. 151-4 du même code dans sa rédaction alors applicable : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. (…) ». Aux termes de l’article L. 151-5 du même code dans sa rédaction applicable en l’espèce : « Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; (…). ». Aux termes du I de l’article L. 151-8 de ce code : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ».

Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

M. B… fait valoir que le classement en zone A du secteur D… n’est pas cohérent avec le rapport de présentation du PLUiH qui indique s’approprier les villages et agglomérations définis par le DOO du SCOT lequel mentionne en tant qu’agglomération « les secteurs en continuité avec l’agglomération de Plancoët ». Toutefois, d’une part, comme il a été dit au point 8, le DOO du SCOT n’a pas spécifiquement indiqué que ce secteur D… appartient à l’agglomération de Plancoët. D’autre part, alors qu’il appartient au PLUiH de délimiter les villages et agglomérations identifiés comme tels par le schéma de cohérence territoriale, les auteurs du PLUiH pouvaient estimer, sans incohérence, que le secteur D… n’appartenait pas à l’agglomération de Plancoët et le classer en zone A du règlement graphique. Par suite, le moyen tiré de l’incohérence du règlement du PLUiH avec les autres documents de ce plan doit être écarté.

En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ».

D’une part, il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

D’autre part, il résulte des dispositions citées au point 17 qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

Il ressort du plan d’aménagement et de développement durable (PADD) du PLUiH de Dinan agglomération approuvé le 27 janvier 2020 que les auteurs de ce plan se sont fixés pour objectifs, notamment, de « valoriser l’agriculture en tant qu’activité économique structurante » en préservant le foncier agricole, ainsi que de « renforcer les centralités » et de « limiter l’étalement urbain », en « modérant la consommation d’espace et en mobilisant les potentiels existants au sein des enveloppes urbaines ».

Il ressort des pièces du dossier que le terrain de l’opération en litige, qui n’est pas bâti, est situé au sein du lieudit D… qui, comme il a été dit au point 10, comprend seulement une quinzaine de constructions implantées de manière peu dense, sur de vastes parcelles, qui ont également été classées en zone A. Ces parcelles s’ouvrent sur un vaste espace dont le caractère agricole n’est pas contesté par le requérant. Dans ces conditions, et bien que la parcelle en cause ne présente pas en l’état un caractère agricole, compte tenu du parti d’aménagement retenu par les auteurs du PLUiH mentionné au point précédent et de la localisation de cette parcelle, son classement en zone A du PLUiH n’est pas entaché d’une erreur manifeste au regard des dispositions de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme et le moyen doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que M. B… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par le requérant, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par M. B… doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Lormel qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B… au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. B… une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Saint-Lormel au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : M. B… versera à la commune de Saint-Lormel une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et à la commune de Saint-Lormel.

Délibéré après l’audience du 2 avril 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Rivas, président de la formation de jugement,

- M^me Dubost, première conseillère,

- M. Hannoyer, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 avril 2026.

La rapporteure,

A.-M. DUBOST

Le président de

la formation de jugement,

C. RIVAS

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d’Armor en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.