Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée Tarn Fibre a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler le titre de recette n° 9451 émis à son encontre par le département du Tarn le 8 juillet 2021 en vue de recouvrer une créance de 67 500 euros correspondant à des pénalités de retard et de la décharger de l’obligation de payer cette somme. À titre reconventionnel, le département du Tarn a demandé que la somme mise en recouvrement porte intérêts au taux légal.

Par un jugement n° 2105759 du 4 avril 2024, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande et fait droit à la demande reconventionnelle présentée par le département du Tarn tendant à ce que cette somme porte intérêts au taux légal.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire récapitulatif, enregistrés le 10 juin 2024 et le 1er juillet 2025, la société Tarn Fibre, représentée par M^e Feldman, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 4 avril 2024 du tribunal administratif de Toulouse ;

2°) d’annuler le titre de recette n° 9451 émis à son encontre par le département du Tarn le 8 juillet 2021 en vue de recouvrer la somme de 67 500 euros correspondant aux pénalités de retard dues pour le mois d’avril 2021 au titre de la remise des dossiers des ouvrages exécutés complets correspondant à un certain nombre de sous-répartiteurs optiques (SRO) et de la décharger de l’obligation de payer cette somme ;

3°) de mettre à la charge du département du Tarn une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la régularité formelle du titre exécutoire en litige :

 – l’avis des sommes à payer en litige n’est pas signé, en méconnaissance du 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;

 – il a été pris par une autorité incompétente en raison du caractère trop général de l’arrêté par lequel le président du conseil départemental du Tarn a délégué sa signature au directeur général des services ;

 – il n’est pas démontré que le département du Tarn aurait adhéré et utiliserait régulièrement le protocole d’échange standard de données électroniques dénommé « Hélios » ;

 – il n’est pas démontré que le département du Tarn serait détenteur d’une signature électronique valide pour signer et transmettre des documents électroniques au comptable public délivrée par la direction générale des finances publiques.

Sur le bien-fondé de la créance en litige :

 – les pénalités en litige n’ont pas été précédées d’une mise en demeure préalable régulière dès lors, d’une part, que la mise en demeure du 7 avril 2020 portant sur les SRO référencés 81_023_123, 81_023_120 et 81_016_121 ne lui a pas été adressée mais a été adressée à la société SFR et, d’autre part, que les pénalités infligées au titre des autres SRO mentionnés dans le tableau annexé au courrier du 30 juin 2021 n’ont pas donné lieu à une mise en demeure spécifique et individualisée pour chaque manquement identifié ;

 – les pénalités sont infondées ;

 – toute clause pénale est d’interprétation stricte de sorte que l’autorité concédante ne pouvait lui infliger des pénalités ne correspondant à aucun délai contractuellement prévu et ne reposant sur aucun fondement contractuel ;

 – l’article 5.1.6 de la convention et son annexe 10.24 ne prévoient pas de délai de validation des dossiers des ouvrages exécutés ; tout au plus, cet article 5.1.6 prévoit l’obligation de remettre les projets de dossiers des ouvrages exécutés dans un délai de quinze jours avant les opérations de recette des ouvrages du réseau mais cette obligation ne se confond pas avec la remise des dossiers des ouvrages exécutés ;

 – c’est à tort que le tribunal a combiné le calendrier prévu en annexe 10.07 avec l’article 5.1.5 de la convention pour en déduire l’existence d’une date de remise des dossiers des ouvrages exécutés calculée à rebours et juger que la date de remise de ces dossiers correspond à la date fixée par le calendrier de déploiement prévu à l’annexe 10.07 à laquelle il y a lieu de soustraire quinze jours correspondant au délai de validation de ces documents par l’autorité délégante ;

 – c’est à tort que le tribunal a fait droit à la demande reconventionnelle du département du Tarn alors que l’exercice d’un recours contentieux contre un titre exécutoire présente un effet suspensif.

Par un mémoire en défense et un mémoire récapitulatif, enregistrés le 20 décembre 2024 et le 2 juillet 2025, le département du Tarn, représenté par M^e Guellier, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Tarn Fibre au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par l’appelante ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au directeur départemental des finances publiques du Tarn en qualité d’observateur, lequel n’a pas produit de mémoire.

Par une ordonnance du 7 juillet 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 31 juillet 2025, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur ;

 – la décision d’exécution (UE) 2015/1506 de la Commission du 8 septembre 2015 ;

 – le code civil ;

 – le code de la commande publique ;

 – le code général des collectivités territoriales ;

 – le code des relations entre le public et l’administration ;

 – le livre des procédures fiscales ;

 – le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

 – le décret n° 2017-1416 du 28 septembre 2017 ;

 – l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique ;

 – l’arrêté du 22 mars 2019 relatif à la signature électronique des contrats de la commande publique ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M^me El Gani-Laclautre, première conseillère ;

 – les conclusions de M^me Torelli, rapporteure publique ;

 – les observations de M^e Feldman, représentant la société Tarn Fibre, et celles de M^e Guellier, représentant le département du Tarn.

Considérant ce qui suit :

1. En 2018, le département du Tarn a entrepris de se doter d’un réseau d’initiative publique en vue de desservir son territoire par une infrastructure et un réseau de communications électroniques très haut débit, dans les conditions prévues par l’article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales. Par une délibération du 18 mai 2018, ce département a adopté le principe du recours à une délégation de service public pour créer et exploiter ce réseau. Par une convention du 30 avril 2019, prenant effet le 19 juin suivant, le département du Tarn a conclu avec la Société Française du Radiotéléphone (SFR), à laquelle s’est substituée la société Tarn Fibre, une convention de délégation de service public ayant pour objet la conception, l’établissement et l’exploitation du réseau de communications électroniques à très haut débit du Tarn. Par une lettre du 30 juin 2021, le département du Tarn a informé la société Tarn Fibre de l’existence de manquements dans le cadre de la production de dossiers des ouvrages exécutés justifiant l’application de pénalités à son encontre en application des articles 5.1.6 et 8.2 de la convention et de son annexe 10.07. Par un titre de recette n° 9451 émis le 8 juillet 2021, dont un avis des sommes à payer valant ampliation a été transmis à la société Tarn Fibre, le département du Tarn a entendu recouvrer une somme de 67 500 euros correspondant aux pénalités de retard dues pour le mois d’avril 2021 au titre de la production des dossiers des ouvrages exécutés afférents à un certain nombre de sous-répartiteurs optiques (SRO) relevant d’une zone arrière du point de mutualisation (ZAPM).

2. Par un jugement du 4 avril 2024 dont la société Tarn Fibre relève appel, le tribunal administratif de Toulouse a, d’une part, rejeté ses demandes à fin d’annulation et de décharge et, d’autre part, fait droit à la demande reconventionnelle présentée par le département du Tarn tendant à ce que la somme mise en recouvrement porte intérêts au taux légal.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable au litige :

3. L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. Si le jugement est susceptible d’appel, le requérant est recevable à en relever appel en tant qu’il n’a pas fait droit à sa demande de décharge. Il appartient alors au juge d’appel, statuant dans le cadre de l’effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à cette demande.

En ce qui concerne la régularité formelle de l’avis des sommes à payer en litige :

4. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 252-A du livre des procédures fiscales : « Constituent des titres exécutoires les arrêtés, états, rôles, avis de mise en recouvrement, titres de perception ou de recettes que l’État, les collectivités territoriales ou les établissements publics dotés d’un comptable public délivrent pour le recouvrement des recettes de toute nature qu’ils sont habilités à recevoir. » Aux termes du 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « (…) / 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l’extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L’envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l’adresse qu’il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l’établissement public local ou au comptable public vaut notification de ladite ampliation. / En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation (…). »

5. Il résulte des dispositions de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures d’où les deux derniers alinéas sont issus, d’une part, que le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l’auteur de cette décision, au sens des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, de même, par voie de conséquence, que l’ampliation adressée au redevable, et d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l’ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l’ampliation adressée au redevable.

6. Aux termes, du premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. » Ces dispositions sont applicables aux titres exécutoires, en l’absence de dispositions spéciales contraires. Lorsque la décision est signée par délégation, ce sont les nom, prénom et qualité de la personne signataire qui doivent être mentionnés, y compris lorsque n’est notifiée à l’intéressé qu’une ampliation telle qu’un avis des sommes à payer. L’absence de ces mentions sur le titre exécutoire justifie l’annulation du titre exécutoire.

7. En l’espèce, la circonstance selon laquelle l’avis des sommes à payer valant ampliation du titre de recette ne comporte pas la signature de l’ordonnateur est sans incidence sur sa légalité, un tel avis ne constituant que l’un des volets du titre exécutoire adressé au redevable et seul le bordereau de titres de recettes signé devant être produit en cas de contentieux. Par suite, la société Tarn Fibre ne peut utilement se prévaloir de l’absence de signature sur l’avis des sommes à payer qui lui a été adressé.

8. En deuxième lieu, aux termes du 2° de l’article R. 3342-8-1 du code général des collectivités territoriales : « Les produits des départements (…), qui ne sont pas assis et liquidés par les services fiscaux de l’État en exécution des lois et règlements en vigueur, sont recouvrés : (…) en vertu de titres de recettes ou de rôles émis et rendus exécutoires en ce qui concerne le département par le président du conseil départemental (…). » Aux termes de l’article L. 3221-2 de ce code : « Le président du conseil départemental est l’ordonnateur des dépenses du département et prescrit l’exécution des recettes départementales (…). » Aux termes de l’article L. 3221-3 du même code : « Le président du conseil départemental est seul chargé de l’administration. Il peut déléguer par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions aux vice-présidents. Il peut également déléguer une partie de ses fonctions, dans les mêmes conditions, à des membres du conseil départemental en l’absence ou en cas d’empêchement des vice-présidents ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d’une délégation. Ces délégations subsistent tant qu’elles ne sont pas rapportées. (…) / Le président du conseil départemental est le chef des services du département. Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature en toute matière aux responsables desdits services. » Aux termes de l’article 10 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « (…) Les ordonnateurs peuvent déléguer leur signature et se faire suppléer en cas d’absence ou d’empêchement. (…). »

9. Il résulte de ces dispositions que le président du conseil départemental a la qualité d’ordonnateur des dépenses et des recettes du département. Si l’article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que ce président peut déléguer une partie de ses fonctions aux vice-présidents ou aux membres du conseil départemental en cas d’empêchement des vice-présidents, cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le président du conseil départemental puisse également déléguer sa signature en toute matière au responsable d’un des services du département et, en particulier, au directeur général des services.

10. Par un arrêté du 1er juillet 2021, certifié exécutoire après affichage opéré le jour même et transmission à la préfecture du Tarn dans le cadre du contrôle de légalité, le président du conseil départemental du Tarn a délégué sa signature à M. A… B…, directeur général des services et signataire de l’avis des sommes à payer en litige, à l’effet de signer tous courriers, tous actes, toutes décisions, tous contrats, convention et marchés en toutes matières, à l’exception des rapports au conseil départemental et à la commission permanente. Par ce même arrêté, cette autorité a délégué sa signature, de manière concurrente au directeur général des services et au directeur des finances, à l’effet de signer « toutes les pièces relatives à l’exécution, à la liquidation et à l’ordonnancement des dépenses et des recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes hors budget. » Outre que la signature des titres exécutoires n’est pas exceptée de cette délégation de signature, celle-ci ne présente pas un caractère général dès lors que, d’une part, la possibilité pour le président du conseil départemental de déléguer sa signature en toute matière au directeur général des services, sous sa surveillance et sa responsabilité, a été prévue par le législateur à l’article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales et que, d’autre part, elle exclut certains actes. Enfin, à supposer que cette délégation présentât un caractère général, il ne résulte pas de l’instruction et n’est pas davantage démontré que l’autorité délégante n’ait pas été absente ou empêchée. Par suite, le bordereau afférent au titre exécutoire en litige ayant été signé par une personne habilitée, le moyen tiré de l’incompétence doit être écarté comme manquant en fait.

11. En troisième lieu, d’une part, la circonstance dont se prévaut la société Tarn Fibre selon laquelle le département du Tarn ne démontre pas, faute de produire son adhésion, être habilité à utiliser le système d’information « protocole d’échange standard Hélios » mis en œuvre par la direction générale des finances publiques affecte les modalités d’échanges et de transmission des documents sous forme électronique entre l’ordonnateur et le comptable public. Elle n’est donc pas, à elle seule, de nature à établir que le titre exécutoire en litige aurait été pris par une autorité incompétente ou qu’il ne comporterait pas une signature valide.

12. D’autre part, aux termes de l’article 51 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « L’établissement, la conservation et la transmission des documents et pièces justificatives de toute nature peuvent, dans des conditions arrêtées par le ministre chargé du budget, être effectués sous forme dématérialisée. » Aux termes de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales : « Les ordonnateurs (…) lorsqu’ils choisissent de transmettre aux comptables publics, par voie ou sur support électronique, les pièces nécessaires à l’exécution de leurs dépenses ou de leurs recettes, recourent à une procédure de transmission de données et de documents électroniques, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre en charge du budget pris après avis de la Cour des comptes, garantissant la fiabilité de l’identification de l’ordonnateur émetteur, l’intégrité des flux de données et de documents relatifs aux actes mentionnés en annexe I du présent code et aux deux alinéas suivants du présent article, la sécurité et la confidentialité des échanges ainsi que la justification des transmissions opérées. (…) / La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code. »

13. Sur renvoi de ces dispositions, l’article 1er de l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique dispose que : " (…) Les organismes publics précités [collectivités territoriales], lorsqu’ils effectuent par voie ou sous forme électronique la transmission de tout ou partie des pièces mentionnées aux articles D. 1617-19, D. 1617-21 et D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales, recourent à l’une des modalités de transmission fixées par le présent arrêté. / Ces modalités informatiques sont détaillées par la convention-cadre nationale de dématérialisation des documents de la chaîne comptable et financière des collectivités et établissements publics locaux versions 1.3 et suivantes, prise en application de la charte nationale partenariale de dématérialisation, qui sont publiées sur internet à l’adresse électronique suivante : / http :// www. collectivites-locales. gouv. fr/ dematerialisation-chaine-comptable-et-financiere-0 html. "

14. Aux termes de l’article 2 de cet arrêté : " L’échange de données et de documents électroniques s’opèrent [sic] entre les ordonnateurs et les comptables des organismes publics visés à l’article 1er en respectant une norme informatique dénommée « protocole d’échange standard d’Hélios » à partir de ses versions 2 et suivantes, qui est actualisée en fonction de l’évolution des technologies et des besoins d’échange. / Le représentant légal de l’organisme public souhaitant adhérer à ce protocole complète, signe et transmet à son comptable public un formulaire d’adhésion au protocole d’échange standard conforme au modèle figurant en annexe n° 2 du présent arrêté (annexe non reproduite, consulter le fac-similé) à l’issue du processus de validation fonctionnelle et sur la base d’un accord préalable de la Direction générale des finances publiques (DGFiP). (…) / La validité juridique des mandats de dépenses, des titres de recettes et des bordereaux de mandats de dépenses et de titres de recettes dématérialisés résulte de l’utilisation du protocole d’échange standard d’Hélios dans ses versions 2 et suivantes ainsi que de la signature électronique de l’ordonnateur ou de son représentant dans les conditions prévues à l’article 5. "

15. Il résulte du point 1.9 et du point 4 de la convention cadre nationale établie par la direction générale des finances publiques relative à la dématérialisation des documents de la chaîne comptable et financière des collectivités, établissements publics locaux et établissements publics de santé, dans sa version n°1.9 du 8 novembre 2018, publiée sur le site internet collectivites-locales.gouv.fr, qu’en vue de faciliter et de généraliser la transmission dématérialisée des pièces et justificatifs comptables entre les ordonnateurs des collectivités territoriales et les comptables, la rédaction et la signature d’un formulaire d’adhésion ou d’accord local de dématérialisation sont supprimées à compter du 1er janvier 2015 de sorte que l’utilisation du protocole d’échange standard Hélios pour procéder à des échanges dématérialisés n’est désormais subordonnée à aucune formalité préalable.

16. Il s’évince de ce qui précède que, contrairement à ce que soutient la société appelante, l’utilisation du protocole d’échange standard Hélios n’est soumise à aucune formalité préalable depuis le 1er janvier 2015. En outre, il ne résulte pas de l’instruction que les services de la direction générale des finances publiques n’auraient pas donné leur accord à l’utilisation de l’application Hélios par le département du Tarn pour lui permettre d’émettre des titres de recette. Par suite, à supposer même que la formalité d’adhésion au protocole d’échange standard Hélios conditionne la compétence du signataire du titre exécutoire en litige, la société Tarn Fibre, qui ne produit aucun élément au soutien de ses allégations, n’est pas fondée à soutenir que le département du Tarn n’utiliserait pas de manière régulière ce système d’information pour transmettre et signer de manière dématérialisée un tel acte.

17. En quatrième lieu, aux termes de l’article 1367 du code civil : « La signature nécessaire à la perfection d’un acte juridique identifie son auteur. Elle manifeste son consentement aux obligations qui découlent de cet acte. (…) / Lorsqu’elle est électronique, elle consiste en l’usage d’un procédé fiable d’identification garantissant son lien avec l’acte auquel elle s’attache. La fiabilité de ce procédé est présumée, jusqu’à preuve contraire, lorsque la signature électronique est créée, l’identité du signataire assurée et l’intégrité de l’acte garantie, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. » Sur renvoi de ces dispositions, l’article 1er du décret du 28 septembre 2017 relatif à la signature électronique précise que : « La fiabilité d’un procédé de signature électronique est présumée, jusqu’à preuve du contraire, lorsque ce procédé met en œuvre une signature électronique qualifiée. / Est une signature électronique qualifiée une signature électronique avancée, conforme à l’article 26 du règlement susvisé et créée à l’aide d’un dispositif de création de signature électronique qualifié répondant aux exigences de l’article 29 dudit règlement, qui repose sur un certificat qualifié de signature électronique répondant aux exigences de l’article 28 de ce règlement. »

18. En application de l’article 22 du règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur : « 1. Chaque État membre établit, tient à jour et publie des listes de confiance, y compris des informations relatives aux prestataires de services de confiance qualifiés dont il est responsable, ainsi que des informations relatives aux services de confiance qualifiés qu’ils fournissent. / 2. Les États membres établissent, tiennent à jour et publient, de façon sécurisée et sous une forme adaptée au traitement automatisé, les listes de confiance visées au paragraphe 1 portant une signature électronique ou un cachet électronique (…). »

19. Aux termes de l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique : « (…) la signature électronique des fichiers de données et de documents électroniques transmis au comptable est effectuée par l’ordonnateur ou son délégataire au moyen : / – soit d’un certificat garantissant notamment son identification et appartenant à l’une des catégories de certificats visées par l’arrêté du ministre de l’économie et des finances en date du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics (NOR : EFIM1222915A) : / – soit du certificat de signature » DGFiP « délivré gratuitement par la direction générale des finances publiques aux ordonnateurs (…) ou à leurs délégataires qui lui en font la demande. / II. – Chaque organisme mentionné à l’article 1er du présent arrêté choisit de recourir à l’un ou l’autre de ces certificats énumérés au I du présent article. »

20. L’article 5 de ce même arrêté dispose que : « La signature électronique de l’ordonnateur est portée, selon les modalités prévues à l’article 4 du présent arrêté, soit sur chaque bordereau de mandats de dépenses et chaque bordereau de titres de recettes, soit sur le fichier contenant de tels bordereaux transmis au comptable public conformément au protocole d’échange standard dans sa version 2 ou dans une version ultérieure. La signature électronique emporte signature de tous les bordereaux de mandats, de tous les bordereaux de titres et les effets mentionnés par les alinéas 2 et 3 de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales. (…) / La transmission au comptable public par l’ordonnateur ou son représentant de fichiers aller recette et dépense, signés électroniquement dans les conditions fixées à l’article 4, conformément au protocole d’échange standard dans ses versions 2 et suivantes, dispense l’ordonnateur ou son représentant de produire les mandats de dépenses, les titres de recettes, les bordereaux de mandats et les bordereaux de titres sur support papier au comptable public. Dans le respect des dispositions du présent arrêté, ces données électroniques ont un caractère probant tant à l’égard du comptable public, que de la chambre régionale des comptes, d’autres juridictions ou des tiers. »

21. Sur renvoi de ces dispositions, les articles 1 à 3 de l’arrêté du 22 mars 2019 relatif à la signature électronique des contrats de la commande publique, qui remplace l’arrêté du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics, désormais abrogé, précisent que la signature électronique utilisée doit, d’une part, être conforme aux exigences du règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur et, d’autre part, reposer sur un certificat de signature électronique qualifié délivré par un prestataire de service de confiance qualifié répondant aux exigences de ce règlement ou délivré par une autorité de certification, française ou étrangère, qui répond aux exigences équivalentes à l’annexe I du règlement susvisé. Selon ces mêmes dispositions, le signataire utilise le dispositif de création de signature électronique de son choix mais les formats de signature utilisés doivent être « XAdES », « CAdES » ou « PAdES » tels que mentionnés aux articles 1 et 2 de la décision d’exécution (UE) 2015/1506 de la Commission du 8 septembre 2015 établissant les spécifications techniques et les formats relatifs aux listes de confiance visées à l’article 22, paragraphe 5, du règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur.

22. D’une part, ainsi que cela résulte des termes mêmes de l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007 relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique, les ordonnateurs des collectivités territoriales ont la faculté d’utiliser le dispositif de signature électronique développé par la direction générale des finances publiques ou de recourir à leur propre certificat de signature électronique développé par un prestataire de services de confiance qualifié inscrit sur la liste de confiance de la France au sens du règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 pour transmettre de manière dématérialisée leurs titres de recette au comptable public compétent. Par suite, la société Tarn Fibre ne peut utilement soutenir que le titre exécutoire en litige ne pouvait être valablement signé électroniquement qu’en recourant à un certificat de signature électronique délivré par la direction générale des finances publiques.

23. D’autre part, la fiabilité d’une signature électronique issue d’un procédé de signature électronique qualifiée étant présumée jusqu’à preuve du contraire, la société Tarn Fibre ne conteste pas, ainsi que cela lui incombe, la conformité du dispositif de signature électronique utilisé par le département du Tarn pour signer le titre exécutoire en litige au regard des exigences prévues par l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007 précité. Or, conformément à l’article 5 de ce même arrêté, l’utilisation du protocole d’échange standard Hélios et le respect du format de signature électronique requis confèrent une validité à la signature électronique des titres de recettes et des bordereaux de titres transmis de manière dématérialisée et confèrent un caractère probant aux données électroniques échangées tant à l’égard du comptable public que des juridictions ou des tiers.

24. Sur ce point, il résulte du fichier de recettes transmis de manière dématérialisée au comptable public via la logiciel Hélios sous la forme d’un fichier « aller » dans le protocole d’échange standard (PES) intégré à ce logiciel, de la copie-écran extraite du logiciel Hélios dans sa version " V2.20.5_022 « et, enfin, du fichier électronique au format dit » xml " produits en défense par le département du Tarn, que le titre exécutoire mentionne comme signataire M. A… B… et que le bordereau afférent à ce titre a été signé électroniquement par ce dernier en recourant à un certificat de signature électronique qualifié développé par l’organisme CertEurope. Outre que le prestataire de signatures électroniques qualifiées CertEurope figure sur la liste de confiance nationale éditée en France par l’Agence nationale pour la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) sur son site internet ainsi que sur la base de données eIDAS développée par la Commission européenne librement accessible sur le site internet de la Commission, il ne résulte pas de l’instruction que la signature électronique ainsi utilisée ne serait pas conforme au format requis.

25. Or, la société Tarn Fibre ne conteste utilement ni les mentions contenues dans la copie du fichier produit au format dit « xml » ni la validité du format de certificat de signature électronique développé par le prestataire de signature électronique CertEurope auquel a recours le département du Tarn au regard des exigences requises par le protocole d’échange standard Hélios et par l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007. Par suite, les éléments produits par le département du Tarn en défense suffisent, en l’absence de discussion sérieuse de nature à renverser la présomption de validité des signatures électroniques qualifiées, à établir la réalité et la validité de la signature électronique du bordereau dématérialisé par le directeur général des services en qualité d’ordonnateur. Le moyen tiré de ce que le titre exécutoire en litige ne serait pas signé en recourant à une signature électronique valide doit, dès lors, être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance en litige :

26. En premier lieu, en règle générale les pénalités pour retard ne sont dues que du jour de la mise en demeure adressée au titulaire du contrat. La dispense de mise en demeure ne saurait résulter que de la volonté explicitement formulée par les parties ou déterminée par le juge d’après les circonstances particulières de chaque affaire, en tenant compte, notamment, de la nature du contrat et des termes employés dans la stipulation concernant la clause pénale.

27. En l’espèce, l’article 8.1 prévoit la possibilité d’adresser une mise en demeure au délégataire en ces termes : « Si le délégataire n’exécute pas tout ou partie de ses obligations résultant de la convention, le délégant peut le mettre en demeure d’y satisfaire, par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai fixé par lui et adapté à la situation. Ce délai sera décompté à partir de la réception de la mise en demeure par le délégataire. / En cas de mise en demeure, le point de départ des pénalités demeure le manquement objet de la pénalité. » L’article 8.2 de la convention régit les pénalités en ces termes : « Des pénalités seront dues du fait de la constatation par le délégant du manquement du délégataire aux objectifs fixés dans la convention de délégation. (…) / Les pénalités encourues par le délégataire figurent en annexe 10.24. » Sur renvoi de ces stipulations l’annexe 10.24 de la convention relative aux pénalités prévoit que le retard apporté à la communication complète d’un dossier des ouvrages exécutés par zone arrière du point de mutualisation donne lieu à une pénalité de 25 euros par jour calendaire de retard, le point de départ de cette pénalité étant fixé aux échéances visées au calendrier figurant en annexe 10.07.

28. Il résulte de la lecture combinée des articles 8.1 et 8.2 de la convention et de l’annexe 10.24 que les parties ont institué deux séries de mesures coercitives devant être analysées de manière autonome, d’une part, la mise en demeure adressée au délégataire de se conformer à ses obligations et, d’autre part, l’infliction de pénalités de retard mais qu’elles ont entendu rendre ces dernières applicables du seul fait de la constatation par le délégant d’un manquement du délégataire à ses obligations contractuelles, le fait générateur de ces pénalités demeurant le manquement qui en est l’objet et leur point de départ étant contractuellement fixé par l’échéance prévue par le contrat indépendamment de l’envoi d’une mise en demeure au délégataire de satisfaire à ses obligations contractuelles et du délai qui lui aurait été assigné pour ce faire. Compte tenu de leur formulation et de l’emploi du verbe « pouvoir », les stipulations de l’article 8.1 offrent seulement au délégant la faculté d’adresser une mise en demeure au délégataire afin qu’il se conforme à ses obligations dans un délai déterminé sans qu’une telle mesure influe sur le prononcé des pénalités dont le régime est prévu de manière autonome au second alinéa de l’article 8.1 et à l’article 8.2 de la convention.

29. Il est constant que l’annexe 10.24 de la convention comporte la mention « oui » en ce qui concerne l’envoi d’une mise en demeure en matière de remise des dossiers des ouvrages exécutés. Toutefois, cette seule mention n’a pas pour effet de subordonner le prononcé régulier de pénalités à l’envoi d’une mise en demeure, dont le contenu, la forme et le délai associé ne sont, du reste, pas précisés. En outre, cette mention « oui », contenue dans une simple annexe ne saurait faire échec à l’application du second alinéa de l’article 8.1 et de l’article 8.2 de la convention, lesquels priment selon l’ordre de priorité institué à l’article 10 de la convention en ces termes : « En cas de contradiction entre les dispositions contenues dans le corps de la présente convention et les annexes ci-après, il sera fait application des dispositions contenues dans le corps de la convention. Les dispositions contenues dans les annexes ci-après ne pourront aucunement conduire à méconnaître ou contourner les dispositions inscrites dans le corps même de la présente convention. »

30. L’envoi d’une mise en demeure au délégataire de se conformer à ses obligations ne constituant donc qu’une simple faculté pour le département du Tarn pour contraindre son cocontractant à respecter les obligations qui lui ont été contractuellement assignées et la volonté des parties ayant été de rendre les pénalités applicables de plein droit par la seule échéance prévue pour remettre des dossiers des ouvrages exécutés complets et conformes, la société Tarn Fibre ne peut utilement se prévaloir de l’irrégularité des mises en demeure en ce qu’elles n’auraient pas été adressées de manière individualisée pour chaque manquement ou en ce que d’aucunes auraient été adressées à la seule société SFR à laquelle elle s’est, ultérieurement, substituée.

31. En second lieu, aux termes de l’article 2.9.2.1 de la convention de délégation de service public : " (…) Le réseau objet de la tranche ferme (…) devra être achevé (…) et mis en service au plus tard au terme du 40ème mois après la date d’entrée en vigueur de la convention (…). / La mise en service du réseau devra être progressive pour permettre une commercialisation échelonnée des différentes plaques FTTH [« fiber to the home », ou fibre optique jusqu’au domicile], dans le respect de la réglementation en vigueur, en prenant en compte les délais nécessaires à l’approbation des études de conception (APS et APD) et des travaux par le délégant. / À cet effet, le délégataire s’engage à respecter le calendrier figurant en annexe 10.7. Tout retard par rapport aux échéances prévues dans ce calendrier pourra donner lieu à l’application des pénalités prévues à l’article 8.2 de la présente convention (…). " En application de l’article 5.1.4 de la convention, le délégataire a pour mission de réaliser le réseau de fibre lequel comprend, notamment, la fourniture du dossier des ouvrages exécutés (DOE).

32. S’agissant de la teneur des documents attendus de la part du délégataire au titre de la phase de construction du réseau, il résulte de l’instruction que l’autorité délégante devait être destinataire de deux séries de documents dont le contenu est détaillé en annexe 10.9.5.3 de la convention. D’une part, l’article 5.1.5 de la convention impose au délégataire d’établir des projets de dossiers des ouvrages exécutés et de les transmettre à l’autorité délégante quinze jours avant la date des opérations de recette des ouvrages afin de permettre à cette dernière de « parfaitement cerner le périmètre de ces ouvrages. » Selon ces mêmes stipulations, en cas de livraison de projets de dossiers des ouvrages exécutés non satisfaisante ou non conforme, la date de la recette des ouvrages sera reportée à une date ultérieure intégrant un délai de quinze jours suivant la livraison d’un projet de dossier des ouvrages exécutés révisé ou conforme. D’autre part, l’article 5.1.6 impose au délégataire d’établir et de remettre au délégant des dossiers des ouvrages exécutés complets dans les conditions suivantes : " Le délégataire aura pour mission d’établir et de remettre au délégant les DOE [dossiers des ouvrages exécutés] du réseau. / De façon générale, les DOE doivent contenir toutes les informations utiles à la bonne exploitation du réseau. Ils seront organisés en fonction des différents segments de réseau et auront la même structure que les avant-projets détaillés, qu’ils complèteront et préciseront. / Le délégataire fournira au département un dossier des ouvrages exécutés complet dont le contenu et le format sont décrits en annexe 10.9.5.3. (…) / Dans le cas où le projet de DOE ferait l’objet d’une mise à jour à la suite des opérations de recette, le délégataire remettra le DOE définitif et complet dans un délai de deux mois à compter de la date de recette des ouvrages (…). "

33. Il résulte de ces stipulations claires et non équivoques que le délégataire était tenu de concevoir et de construire un réseau de fibre optique, cette dernière phase incluant la remise de dossiers des ouvrages exécutés complets et conformes, en veillant à respecter le calendrier de déploiement propre à chaque sous-répartiteur optique prévu à l’annexe 10.7 de la convention et à tenir compte des délais nécessaires à l’approbation des documents et des travaux par l’autorité concédante, le non-respect des délais de remise de ces livrables dans les formes et les conditions de conformité prévues par l’annexe 10.9.5.3 étant sanctionné par l’application de pénalités de retard prévues à l’article 8.2 et à l’annexe 10.24.

34. Il résulte également de l’article 5.1.6 de la convention que le délégataire était tenu de remettre les dossiers des ouvrages exécutés sans préjudice des projets des dossiers des ouvrages exécutés remis en amont des opérations de réception, la remise des dossiers des ouvrages exécutés devant, dans tous les cas, être réalisée avant le terme prévu par le calendrier de déploiement en annexe 10.07 ainsi qu’il s’y est engagé dans le cadre de l’article 2.9.2.1 de la convention. Par conséquent, dès lors que les pénalités en litige sont fondées sur l’article 5.1.6 de la convention relatif à la transmission des dossiers des ouvrages exécutés et non sur l’article 5.1.5 régissant les seuls projets de dossiers des ouvrages exécutés devant être remis et validés en amont des opérations de réception, c’est à tort que le tribunal a fait application des stipulations de l’article 5.1.5 de la convention pour en déduire l’existence d’un délai, calculé à rebours, de remise des dossiers des ouvrages exécutés à l’autorité délégante. Toutefois, indépendamment du délai dont disposerait l’autorité délégante ou qui serait pris par cette dernière pour valider ces documents, il ne résulte pas de l’instruction et n’est pas davantage établi que la société Tarn Fibre aurait transmis, au plus tard avant les échéances prévues à l’annexe 10.07, les dossiers des ouvrages exécutés attendus d’elle alors qu’il lui appartenait de faire siennes les contraintes liées à la remise et à la validation de ces documents avant les dates limites fixées par le calendrier de déploiement ainsi que cela résulte de l’article 2.9.2.1 de la convention.

35. À l’inverse, le courriel adressé le 26 septembre 2022 au département du Tarn démontre qu’à cette date, la société appelante venait seulement de transmettre son premier dossier des ouvrages exécutés correspondant au sous-répartiteur optique référencé " SRO_81_037_309 – Graulhet " alors que les échéances en litige expiraient toutes entre le 19 février 2020 et le 19 mars 2021 ainsi que cela résulte du tableau annexé au courrier du 30 juin 2021 récapitulant les pénalités contractuelles en litige.

36. En tout état de cause, indépendamment du délai dont disposerait l’autorité délégante pour valider les dossiers des ouvrages exécutés, la société appelante ne démontre toujours pas, à hauteur d’appel, avoir réalisé et remis, au moins, de simples projets de dossiers des ouvrages exécutés en respectant le délai de quinze jours avant les opérations de réception. Par suite, le département du Tarn était fondé à sanctionner les carences de la société appelante à transmettre des dossiers des ouvrages exécutés complets suivant le calendrier de remise auquel elle s’était engagée en lui infligeant des pénalités de retard.

En ce qui concerne les intérêts au taux légal mis à la charge de la société Tarn Fibre à titre reconventionnel par le tribunal :

37. D’une part, une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu’elle a le pouvoir de prendre. En particulier, les collectivités territoriales, qui peuvent émettre des titres exécutoires à l’encontre de leurs débiteurs, ne peuvent saisir directement le juge administratif d’une demande tendant au recouvrement de leur créance. Toutefois, lorsque la créance trouve son origine dans un contrat, la faculté d’émettre un titre exécutoire dont dispose une personne publique ne fait pas obstacle à ce que celle-ci saisisse le juge administratif d’une demande tendant à son recouvrement.

38. D’autre part, aux termes de l’article 28 du titre I du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « L’ordre de recouvrer fonde l’action de recouvrement. Il a force exécutoire dans les conditions prévues par l’article L. 252 A du livre des procédures fiscales. / Le comptable public muni d’un titre exécutoire peut poursuivre l’exécution forcée de la créance correspondante auprès du redevable, dans les conditions propres à chaque mesure d’exécution (…). » Aux termes du 1° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « (…) 1° En l’absence de contestation, le titre de recettes individuel ou collectif émis par la collectivité territoriale ou l’établissement public local permet l’exécution forcée d’office contre le débiteur. / Toutefois, l’introduction devant une juridiction de l’instance ayant pour objet de contester le bien-fondé d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local suspend la force exécutoire du titre. »

39. Les débiteurs peuvent introduire contre un titre exécutoire, devant la juridiction compétente, un recours qui présente un caractère suspensif en application d’un principe général du droit. Toutefois, l’effet suspensif qui s’attache à l’opposition formée par le débiteur à l’encontre d’un titre de recouvrement émis par l’État ou une autre personne publique ne vaut qu’à l’égard de la procédure de recouvrement forcé. Elle est, en revanche, sans incidence sur l’exigibilité de la créance constatée par le titre. Dès lors, la collectivité territoriale créancière reste recevable à présenter, dans l’instance formée par le débiteur en opposition à ce titre exécutoire, des conclusions reconventionnelles tendant à la condamnation de ce dernier à lui payer des intérêts au taux légal assortis, le cas échéant, de leur capitalisation, lorsque ces intérêts n’ont pas eux-mêmes été recouvrés par voie d’état exécutoire. Enfin, lorsqu’ils ont été demandés, et quelle que soit la date de cette demande, les intérêts moratoires dus en application de l’article 1236-1 du code civil courent à compter du jour où la demande de paiement du principal est parvenue au débiteur ou, en l’absence d’une telle demande préalablement à la saisine du juge, à compter du jour de cette saisine.

40. Conformément aux principes qui viennent d’être rappelés, l’exercice d’un recours contentieux contre le titre de recette en litige affecte seulement son caractère exécutoire en suspendant la possibilité pour l’administration de recourir aux modes de recouvrement forcé mais n’affecte pas l’exigibilité de la créance constatée par ce titre. Or, en l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction et n’est pas allégué que le département du Tarn aurait, à la date du jugement attaqué ou à la date du présent arrêt, émis un titre exécutoire à l’encontre de la société Tarn Fibre pour recouvrer les sommes dues au titre des intérêts au taux légal demandés à titre reconventionnel devant le tribunal. Par suite, dès lors que ces intérêts n’ont pas été recouvrés par voie d’état exécutoire, le département du Tarn était bien recevable et fondé à présenter, dans l’instance formée par la société Tarn Fibre en opposition au titre exécutoire en litige, des conclusions reconventionnelles tendant à la condamnation de ce débiteur à lui verser des intérêts au taux légal dont le point de départ a été fixé à la date de la saisine du tribunal en l’absence d’élément de nature à établir la date à laquelle la demande de paiement au principal est parvenue au débiteur.

41. Il résulte de tout ce qui précède que la société Tarn Fibre n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande et fait droit à la demande reconventionnelle présentée par le département du Tarn tendant à ce que la somme mise en recouvrement soit assortie des intérêts au taux légal.

Sur les frais liés au litige :

42. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département du Tarn, qui n’est pas la partie perdante dans le cadre de la présente instance, la somme demandée par la société Tarn Fibre au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

43. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Tarn Fibre une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par le département du Tarn et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1 : La requête de la société Tarn Fibre est rejetée.

Article 2 : La société Tarn Fibre versera au département du Tarn une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Tarn Fibre, au département du Tarn et au directeur départemental des finances publiques du Tarn.

Délibéré après l’audience du 2 juin 2026, à laquelle siégeaient :
M. Massin, président,
M^me Teuly-Desportes, présidente-assesseure,
M^me El Gani-Laclautre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juin 2026.

La rapporteure,

N. El Gani-LaclautreLe président,

O. Massin

La greffière,

R. Brun

La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 24TL01468