Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Nîmes de condamner la commune d’Avignon à lui verser une somme de 87 828 euros en réparation des préjudices financier et moral qu’il estime avoir subis du fait de l’illégalité de son licenciement et de mettre à la charge de la commune d’Avignon la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Par un jugement n° 2102002 du 7 mars 2024, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 mai 2024, le 13 juin 2025 et le 22 juillet 2025, M. A… B…, représenté par M^e Breuillot, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n°2102002 du tribunal administratif de Nîmes du 7 mars 2024 ;

2°) de condamner la commune d’Avignon à lui verser la somme de 79 110,80 euros en réparation des préjudices qu’il a subis du fait de l’illégalité de son licenciement ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Avignon une somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

 – sa requête est recevable, sa volonté de demander l’annulation du jugement explicite et sans équivoque dès la requête ;

 – les premiers juges ont omis de statuer sur sa demande de réparation du préjudice moral engendré par les conditions vexatoires de licenciement ;

 – il a un subi un licenciement prononcé en méconnaissance des stipulations de la convention internationale n°158 de l’Organisation internationale du travail, dont il peut utilement se prévaloir, n’étant pas un fonctionnaire, mais un agent contractuel de la collectivité, et des dispositions de l’article 24 de la charte sociale européenne ;

 – le licenciement dont il a fait l’objet était entaché d’une nullité non seulement formelle mais de fond ; il a été prononcé en méconnaissance de son droit d’être entendu en application de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

 – le motif du licenciement tiré de la perte de confiance n’était pas valable ni fondé ;

 – il a subi un préjudice matériel du fait de la nullité du licenciement lié à une perte de rémunération majorée de la perte de la prime de précarité, à la perte de droit à la retraite ;

 – il a subi un préjudice moral du fait de la nullité du licenciement et des conditions vexatoires dans lesquelles il est intervenu.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 octobre 2024 et le 5 juillet 2025, la commune d’Avignon, représentée par M^e Maillot, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’appelant une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

 – la requête est irrecevable, en application des articles R. 811-13 et R. 411-1 du code de justice administrative, dès lors qu’elle se borne à reproduire ses écritures produites en première instance, qu’elle ne comporte aucune conclusion ou critique du jugement de première instance, ni n’en demande l’annulation ; cette irrecevabilité ne pouvant être régularisée par le mémoire ultérieurement présenté, intervenu après l’expiration du délai de recours contre le jugement en litige ;

 – subsidiairement, le moyen d’irrégularité du jugement soulevé par l’appelant et ses prétentions indemnitaires ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 25 juillet 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 9 septembre 2025 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – la convention internationale du travail n° 158 concernant la cessation de la relation de travail à l’initiative de l’employeur ;

 – la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

 – la charte sociale européenne ;

 – la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

 – la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

 – le décret n°87-1004 du 16 décembre 1987 ;

 – le décret n°88-145 du 15 février 1988 ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M^me Dumez-Fauchille, première conseillère,

 – les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public,

 – et les observations de M^e Castagnino, représentant la commune d’Avignon.

Considérant ce qui suit :

1. M. B…, qui exerçait les fonctions de chef de cabinet de la maire d’Avignon (Vaucluse) depuis le 6 avril 2014, a été licencié le 27 mars 2017, pour perte de confiance. Par un arrêt du 15 octobre 2020, la cour administrative d’appel de Marseille a annulé son licenciement, en retenant le moyen tiré du vice de procédure qu’avait constitué l’absence d’entretien préalable et de mise à disposition de son dossier administratif, tout en considérant que les faits qui lui étaient reprochés étaient établis et de nature à justifier son licenciement. Par un courrier du 18 mars 2021, M. B… a demandé à la maire d’Avignon de l’indemniser des préjudices subis à raison de l’illégalité fautive de son licenciement en lui versant la somme globale de 89 704 euros. La maire d’Avignon a, par un courrier du 23 avril 2021 notifié le 3 mai 2021, rejeté cette demande préalable d’indemnisation. Par un jugement du 7 mars 2024, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de M. B… tendant à la condamnation de la commune d’Avignon à lui verser une somme totale de 87 828 euros. M. B… relève appel de ce jugement.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune d’Avignon :

2. Aux termes de l’article R. 811-13 du code de justice administrative : « Sauf dispositions contraires prévues par le présent titre, l’introduction de l’instance devant le juge d’appel suit les règles relatives à l’introduction de l’instance de premier ressort définies au livre IV. Sont de même applicables les dispositions des livres VI et VII. ». Aux termes de l’article R. 411-1 du même code : « La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l’exposé des faits et moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge. / L’auteur d’une requête ne contenant l’exposé d’aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d’un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu’à l’expiration du délai de recours. ».

3. La requête d’appel dont M. B… a saisi la cour ne se borne pas à reproduire exclusivement l’exposé des faits et moyens figurant dans ses écritures de première instance, y ajoutant des développements relatifs à la régularité du jugement. Si, comme le relève la commune d’Avignon, M. B… ne formulait pas dans sa requête de conclusions tendant explicitement à l’annulation ou à la réformation du jugement attaqué, il doit être regardé, compte tenu de la teneur des développements de la requête et de la reprise de ses demandes rejetées par le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 7 mars 2024, comme demandant, par cette requête l’annulation de ce jugement. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune d’Avignon, tirée de l’irrecevabilité de la requête de M. B… au regard des articles R. 811-3 et R. 411-1 du code de justice administrative, doit être écartée.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute de la commune d’Avignon :

4. En premier lieu, les stipulations de la convention du travail n°158 de l’Organisation internationale du travail concernant la cessation de la relation de travail à l’initiative de l’employeur, certes dotées d’effet direct dans l’ordre juridique interne, ne sont toutefois pas applicables aux agents du secteur public, soumis à un statut spécifique, la France ayant à l’occasion de la remise de son premier rapport d’application de la convention en octobre 1991, usé de la faculté prévue par l’article 2 de la convention, d’exclure de son champ d’application les salariés du secteur public relevant « d’un statut spécifique d’origine réglementaire ou législative ». M. B…, directeur du cabinet, est un agent contractuel du secteur public, dont le statut était régi, en application de l’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans sa rédaction applicable, par un cadre règlementaire défini par le décret du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales ainsi que par celui du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. Dès lors, M. B… ne peut utilement se prévaloir des stipulations de la convention du travail n°158 de l’Organisation internationale du travail.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : " Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l’Union. / Ce droit comporte notamment : / – le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ; (…) ". Il résulte cependant de la jurisprudence de la cour de justice de l’Union européenne que ces stipulations visent, non pas les Etats membres, mais les institutions, organes et organismes de l’Union. Le moyen tiré de sa violation par une autorité d’un Etat membre est par suite inopérant. Par suite, M. B… ne peut utilement se prévaloir de ces stipulations de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

6. Aux termes de l’article 24 de la charte sociale européenne : " En vue d’assurer l’exercice effectif du droit à la protection en cas de licenciement, les Parties s’engagent à reconnaître : / a. le droit des travailleurs à ne pas être licenciés sans motif valable lié à leur aptitude ou conduite, ou fondé sur les nécessités de fonctionnement de l’entreprise, de l’établissement ou du service ; / b. le droit des travailleurs licenciés sans motif valable à une indemnité adéquate ou à une autre réparation appropriée. / A cette fin les Parties s’engagent à assurer qu’un travailleur qui estime avoir fait l’objet d’une mesure de licenciement sans motif valable ait un droit de recours contre cette mesure devant un organe impartial ".

7. Ces stipulations, dont l’objet n’est pas de régir exclusivement les relations entre les Etats et qui ne requièrent l’intervention d’aucun acte complémentaire pour produire des effets à l’égard des particuliers, peuvent être invoquées utilement par M. B… pour contester la légalité de son licenciement fondé sur la « perte de confiance ». Eu égard aux responsabilités exercées par le chef de cabinet du maire d’une commune, aux relations de confiance qu’il doit nécessairement entretenir avec ce dernier, afin que le bon fonctionnement de la collectivité puisse être assuré, le motif de licenciement pour perte de confiance constitue, sous le contrôle du juge, un « motif valable » au sens des stipulations précitées de l’article 24 de la charte sociale européenne. M. B… n’est par suite pas fondé à soutenir qu’en ce qu’il se fonde sur la « perte de confiance », le licenciement dont il a fait l’objet méconnaîtrait l’article 24 de la charte sociale européenne.

8. En troisième lieu, aux termes de l’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 : « L’autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre fin librement à leurs fonctions. ». Le juge de l’excès de pouvoir contrôle seulement que la décision mettant fin aux fonctions d’un collaborateur de cabinet ne repose pas sur un motif matériellement inexact ou une erreur de droit et n’est pas entachée de détournement de pouvoir.

9. M. B… se borne à contester la validité du motif de la « perte de confiance » et à indiquer que la lettre de licenciement ne permet pas de caractériser des manquements objectifs à ses obligations contractuelles, qui devraient fonder la « perte de confiance ». Par suite, eu égard à la nature du contrôle du juge de l’excès de pouvoir précisée au point précédent, et alors que M. B… ne conteste pas sérieusement la réalité de la perte de confiance de la maire en sa personne, il ne résulte pas de l’instruction que le motif de son licenciement tiré de la « perte de confiance » est matériellement inexact.

10. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 100-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le présent code régit les relations entre le public et l’administration en l’absence de dispositions spéciales applicables. (…) ». Aux termes de l’article L. 121-1 du même code : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. (…) ». Par ailleurs, aux termes de l’article 1er du décret du 15 février 1988 : « Les dispositions du présent décret s’appliquent aux agents contractuels de droit public des collectivités et des établissements mentionnés à l’article 2 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée qui sont recrutés ou employés dans les conditions définies aux articles 3, 3-1, 3-2, 3-3, 47, 110 et 110-1 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, (…) ». Aux termes de l’article 42 du même décret : « Le licenciement ne peut intervenir qu’à l’issue d’un entretien préalable. (…) / (…) / Au cours de l’entretien préalable, l’autorité territoriale indique à l’agent le ou les motifs du licenciement. (…) ». Il résulte de ces dispositions que le licenciement d’un agent recruté en application de l’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 ne peut intervenir qu’après que cet agent a été mis à même de consulter son dossier et à l’issue d’un entretien préalable.

11. D’une part, compte tenu de l’existence de dispositions spéciales applicables à la situation de M. B…, ce dernier ne peut utilement invoquer la méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration.

12. D’autre part, il résulte de l’instruction qu’après avoir eu le 16 décembre 2016 avec M. B… un entretien au cours duquel elle lui a fait part de son intention de mettre fin à ses fonctions, la maire d’Avignon l’a, par un courrier du 4 janvier 2017, convoqué à un entretien préalable de licenciement le 16 janvier 2017, l’informant de son droit à communication de son dossier, tandis que, le même jour, un communiqué de presse émanant du service communication de la mairie d’Avignon faisait état de ce que la maire avait « pris la décision de se séparer de M. B… ». Par un arrêt du 15 octobre 2020, devenu définitif, la cour administrative d’appel de Marseille a annulé l’arrêté du 20 mars 2017 décidant du licenciement de M. B… pour non-respect de la procédure de licenciement suivie à son égard, considérant que l’intervention du communiqué de presse, dénué de toute ambiguïté, rendait publique non pas une intention mais une décision de la maire de licencier M. B…. A cet égard, ce communiqué révélait, en dépit de la circonstance qu’il précisait que la fin de fonctions de celui-ci interviendrait officiellement au terme de l’accomplissement des obligations administratives liées la procédure de licenciement, que cette décision avait été prise dès le 4 janvier 2017, avant que l’intéressé eût été mis à même de prendre connaissance de son dossier et eût bénéficié de l’entretien préalable.

13. Il résulte de ce qui précède que M. B… est fondé à soutenir que la commune d’Avignon a commis une illégalité externe fautive, de nature à engager sa responsabilité, du fait de la décision de licenciement dont il a fait l’objet.

En ce qui concerne les préjudices et le lien de causalité :

14. En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu’il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre. Sont ainsi indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l’illégalité commise présente, compte tenu de l’importance respective de cette illégalité et des fautes relevées à l’encontre de l’intéressé, un lien direct de causalité.

15. En premier lieu, ainsi qu’il a été dit au point 1er, le licenciement de M. B… par la maire d’Avignon est fondé sur la « perte de confiance » de cette dernière à son endroit. L’appelant se borne à soutenir qu’il n’est pas établi que ses explications, si elles avaient été entendues préalablement à la décision annoncée par voie de presse n’auraient pas permis une issue différente, sans toutefois préciser la teneur des explications et justificatifs qu’il aurait ainsi été empêché de donner préalablement à la décision de licenciement. Il n’est dès lors pas fondé à soutenir que la commune d’Avignon n’aurait pas pris la même décision de licenciement si elle avait suivi une procédure régulière, respectant son droit d’être entendu, d’avoir un entretien préalable et d’être mis à même de consulter son dossier. Par suite, en l’absence de lien de causalité, M. B… n’est pas fondé à demander l’indemnisation du préjudice matériel qu’il estime avoir subi du fait de la décision le licenciant.

16. En second lieu, ainsi qu’il a été dit au point 12, la décision de licenciement de M. B…, qui était collaborateur de la maire d’Avignon depuis trois ans, a fait l’objet d’une diffusion publique, par voie de communiqué de presse émis par la commune d’Avignon, le jour même de l’envoi de la lettre de convocation à un entretien préalable en vue de son licenciement. Certes, M. B… avait alors déjà été rencontré la maire d’Avignon lors d’un entretien le 16 décembre 2016, au cours duquel la rupture du lien de confiance avait été évoquée. Toutefois, la publicité donnée, par voie de communiqué de presse, à la décision de la maire d’Avignon de licencier son chef de cabinet lui a donné un retentissement particulier, par des publications en une de la presse locale, et alors que la procédure de licenciement était seulement engagée et que l’intéressé n’avait pas encore eu d’entretien préalable. M. B… est fondé à soutenir avoir subi un préjudice moral du fait de l’irrégularité procédurale de la décision de licenciement, compte tenu de ces circonstances particulières. Alors par ailleurs que l’appelant ne démontre pas avoir fait l’objet d’un arrêt maladie et s’être séparé de son épouse du fait de ces circonstances, il sera fait une juste appréciation de son préjudice moral en le fixant à 3 000 euros.

17. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner la régularité du jugement attaqué, M. B… est fondé à soutenir que c’est à tort que, par ce jugement, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande indemnitaire.

Sur les frais exposés à l’occasion du litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B…, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la commune d’Avignon au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu dans les circonstances de l’espèce de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune d’Avignon une somme de 1 500 euros à verser à M. B… en application de ces mêmes dispositions.

D E C I D E  :

Article 1er : Le jugement n° 2102002 du 7 mars 2024 du tribunal administratif de Nîmes est annulé.

Article 2 : La commune d’Avignon est condamnée à verser à M. B… une somme de 3 000 euros.

Article 3 : La commune d’Avignon versera à M. B… une somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et à la commune d’Avignon.

Délibéré après l’audience du 26 mai 2026, à laquelle siégeaient :
M. Romnicianu, président,
M. Bentolila, président assesseur,
M^me Dumez-Fauchille, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juin 2026.

La rapporteure,

V. Dumez-Fauchille

Le président,

M. RomnicianuLe greffier,

R. Chevrier

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

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N°24TL01167